VII SA/Wa 69/20

VII SA/Wa 69/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Paweł Groński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 1281/21 - Wyrok NSA z 2022-09-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
art. 67
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z/s w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] listopada 2019 r. [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej k.p.a.) - odmówił stwierdzenia – na wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...] - nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2019 r., nr [...] nakazującej rozbiórkę wiaty peronowej na stacji kolejowej [...].
Po przedstawieniu instytucji postępowania nieważnościowego organ wskazał, powołując się na akta sprawy, że 25 kwietnia 2018 r. przeprowadzono kontrolę ww. wiaty peronowej na stacji kolejowej [...]. Ustalono, że wiata jest konstrukcji stalowo-żeliwnej, jednostronnie oparta na krawędzi budynku, a drugi koniec oparty jest na zabudowanej kratownicy podłużnie osadzonej na słupach żeliwnych. Obiekt ma długość - 130,40 m i szerokość - 10,10 m. Wiatę wybudowano w 1923 r. Stwierdzono, że całość pokrycia dachu jest uszkodzona, konstrukcja stalowa spękana i zardzewiała, a elementy drewniane z widoczną korozją biologiczną, z ubytkami deskowania. Wiatę wygrodzono i zabezpieczono przed dostępem osób postronnych oraz oznakowano o grożącym niebezpieczeństwie.
Organ dodał, że z protokołu kontroli stanu technicznej sprawności obiektu (kontrola pięcioletnia) z 11 sierpnia 2016 r. wynika, że stan techniczny obiektu jest niedostateczny, dlatego nie może być dopuszczony do dalszej eksploatacji. Tożsame wnioski wynikają z protokołu kontroli rocznej z 31 lipca 2017 r.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. (zmienionym [...] października 2018r.) [...] WINB nakazał [...] S.A. obowiązek wykonania ekspertyzy. Z dostarczonej ekspertyzy technicznej wynika, że "należy wykonać rozbiórkę obiektu ze względu na bardzo zły i ciągle pogarszający się stan techniczny wiaty. W szczególności nagłemu i niekontrolowanemu pogorszeniu się stanu technicznego mogą ulec słupy, które rozsadza penetrująca woda". Ponadto wskazano, że "obiekt w stanie przedawaryjnym, o niskiej możliwości modernizacyjnej".
W dniu 18 grudnia 2018 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną podczas której pełnomocnik strony oświadczył, że wiata "jest niepotrzebna dla potrzeb [...] S.A. Remont przedmiotowej wiaty jest ekonomicznie nieuzasadniony, a rozbiórka jest zasadna ze względu na jej zły stan techniczny".
GINB wskazał, że jak ustalono wiata peronowa nie jest objęta ochroną konserwatorską na mocy planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i nie jest wpisana do rejestru zabytków, ale znajduje się w Gminnej Ewidencji Zabytków.
Dalej przytoczył art. 67 ust. 1 cyt. ustawy i podkreślił, że przesłankami zastosowania ww. przepisu jest ustalenie, że obiekt jest nieużytkowany, zniszczony i nie nadaje się do remontu lub odbudowy. Jest w stanie uniemożliwiającym doprowadzenie go do właściwego stanu technicznego (np. stwarza bezpieczeństwo, którego nie można zlikwidować) lub nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem, albo właściciel lub zarządca nie ma zamiaru albo możliwości do przeprowadzenia działań, związanych z wykonaniem odbudowy lub remontu nieużytkowanego obiektu. Wówczas organ jest obowiązany wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu i uporządkowanie teren określając termin rozpoczęcia i zakończenia robót.
Organ dodał, że decyzję w omawianym trybie wydaje się po ustaleniu stanu technicznego obiektu w dniu orzekania oraz zamiarów i możliwości jego właściciela lub użytkownika w zakresie dalszych działań związanych z obiektem.
Podczas kontroli ustalono, że wiata jest w bardzo złym stanie technicznym, a w ekspertyzie technicznej wskazano, że nie jest możliwy jej remont, stopień zużycia obrazuje korozja, ubytki materiału, deformacje i degradacja nośności świadczy o nieprzydatności remontu. Na rozprawie administracyjnej pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zamiarem Spółki nie jest remont wiaty, lecz jej rozbiórka.
Zdaniem GINB nie było więc podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Następnie organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa i ocenił, że badana decyzja nie narusza rażąco prawa. Podkreślił, że nie miały zastosowania art. 67 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, gdyż w dacie wydania kwestionowanej decyzji obiekt był ujęty jedynie w gminnej ewidencji zabytków.
Termin wykonania rozbiórki zgodny jest zaś z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043).
Organ zauważył, że już po wydaniu decyzji z [...] lutego 2019 r., bo w dniu [...] marca 2019r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku dworca kolejowego z ww. wiatą, a decyzją z [...] maja 2019 r. wpisał ww. obiekt do rejestru zabytków województwa [...].
Następnie wskazał, że zgodnie z art. 10a ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm. u.o.z.) od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia robót budowlanych, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Zakaz dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej. Po dniu, w którym decyzja o wpisie stała się ostateczna, przestał mieć zatem zastosowanie art. 10a u.o.z. a będzie miał zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Zgodnie z art. 108 ust. 1 u.o.z. kto niszczy lub uszkadza zabytek, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Stosownie do art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm.) postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny.
Odnosząc się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. (nieważności decyzji, jeżeli jej realizacja wywołałaby czyn zagrożony karą) organ ponownie wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Skoro organ ochrony zabytków wszczął postępowanie [...] marca 2019 r., a więc po wydaniu badanej decyzji, to nie jest ona obarczona ww. wadą, ani żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] SA – [...] w [...] zarzucając naruszenie przepisów :
1. prawa materialnego - art. 108 u.o.z. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. uznanie, że wykonanie decyzji z [...] lutego 2019 r. nie wypełni znamion czynu zabronionego - niszczenia zabytku, co miało wpływ na wynik sprawy;
2. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności, podczas gdy w rzeczywistości jej wykonanie, polegałoby na zniszczeniu obiektu zabytkowego, co wywołałoby czyn zagrożony karą pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8;
3. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne oraz winno się je umorzyć jeżeli obowiązek a obowiązek rozbiórki mógłby zostać wykonany dobrowolnie;
4. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 79a k.p.a., polegające na niewskazaniu przesłanek zależnych od skarżącej, które nie zostały spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem, a w wyznaczonym terminie strona mogła wskazać dodatkowe dowody w celu wykazania spełnienia ww. przesłanek;
5. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 k.p.a., polegające na niewyeliminowaniu z obrotu prawnego niewykonalnej decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. wyłącznie z uwagi na fakt, że nie może ona zostać wykonana w drodze egzekucji administracyjnego, a w rzeczywistości jej wykonanie wywoływałoby czyn zagrożony karą pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania.
Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy skarżąca podniosła, że GINB nieprawidłowo - jako główną podstawę nieważności - wskazał rażące naruszenie prawa. Tymczasem skarżąca wskazała, że wykonanie decyzji wywoła czyn zagrożony karą pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8, co jest odrębną przesłanką pozwalającą na stwierdzenie nieważności. Wystarczające jest zatem, że możliwość wypełnienia znamion czynu zabronionego występowała także po wydaniu decyzji, bo nie jest uzależnione od skarżącej czy po jej wydaniu, a w momencie jej wykonania, nie zaszły okoliczności powodujące niemożność wykonania decyzji.
Ponadto, [...] nie zgodziła się z organem co do konieczności umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania rozbiórki, bo takie postępowanie się nie toczy. Nie można zakładać, że do wykonania decyzji nie dojdzie na skutek umorzenia postępowania egzekucyjnego, bo nie jest przesądzone, że wykonanie rozbiórki mogłoby nastąpić bez przymusu egzekucyjnego. Skarżąca nie chce narazić się na zarzut podejmowania działań sprzecznych z decyzją konserwatorską.
Nadto, GINB wskazał, że na skutek wpisu do rejestru decyzja o rozbiórce wiaty stała się niewykonalna. Jednak pomimo wiedzy o powyższym organu I instancji nie podjął czynności w celu wygaszenia decyzji w trybie art. 162 k.p.a., pomimo, że za takim rozwiązaniem przemawia interes skarżącej. Wydaje się, że oba organy zdają sobie z tego faktu sprawę, jednak nie podejmują działań, z uwagi na to, że decyzja jest niewykonalna w postępowaniu egzekucyjnym.
Organ nie wskazał również przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Strona mogła wskazać dodatkowe dowody, gdyby znała motywację GINB co do kierunku prowadzenia postępowania. Powyższe naruszało więc art. 79a k.p.a.
W ocenie strony, decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego przede wszystkim dlatego, że jej wykonanie wywoływałoby czy zagrożony karą pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8, ja stanowi art 108 u.o.z.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dodać należy, że zgodnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów skargi.
W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r. odmawiająca stwierdzenia – na wniosek skarżącej [...] S.A.- nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2019 r. nakazującej rozbiórkę wiaty peronowej na stacji kolejowej [...].
Przypomnieć zatem na wstępie trzeba, że w postępowaniu toczącym się w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja objęta wnioskiem jest dotknięta jedną z wad nadzwyczajnych wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić zatem wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednego z wymienionych kwalifikowanych naruszeń. Istotną cechą tego postępowania jest również brak związania organu żądaniem strony.
Szczególnego podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga również to, że weryfikacja wadliwości decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym następuje tylko z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. O nielegalności decyzji nie może zatem przesądzać stan faktyczny, czy prawny, który nastąpił już po wydaniu orzeczenia.
Powyższe zastrzeżenie jest o tyle istotne, że zasadniczymi zarzutami wniosku, odwołania i skargi, było przekonanie skarżącej, że rozstrzygnięcie – wydane na mocy art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - jest nieważne z uwagi na późniejsze wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków m.in. przedmiotowej wiaty peronowej ([...] maja 2019 r.), bowiem wykonanie decyzji rozbiórkowej wywoła czyn zagrożony karą, co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym wynika, jednoznacznie, że przedmiotowa wiata peronowa na stacji kolejowej w [...] nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia w rozumieniu art. 67 § 1 Prawa budowlanego. Na powyższy stan rzeczy wskazują: oględziny przeprowadzone w dniu 25 kwietnia 2018 r.; protokół kontroli stanu technicznego z dnia 11 sierpnia 2016 r. (niedopuszczający obiektu do dalszej eksploatacji); podobny w konkluzji protokół kontroli rocznej z 31 lipca 2017 r.; ekspertyza techniczna wykonana na zlecenie organu (wskazująca na konieczność wykonania rozbiórki obiektu ze względu na bardzo zły i ciągle pogarszający się stan techniczny wiaty, a jej stan określa jako "przedawaryjny, o niskiej możliwości modernizacyjnej").
Wola rozbiórki obiektu została natomiast potwierdzona przez [...] S.A. podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2018 r.
Przed wydaniem decyzji organ wojewódzki ustalił ponadto, że obiekt nie jest objęty ochroną konserwatorską w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i nie jest wpisany do rejestru zabytków.
Powyższe wskazuje, że [...] WINB miał wszelkie podstawy do zastosowania w postępowaniu zwyczajnym art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji oznacza, że badana decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2019 r. nakazująca rozbiórkę wiaty peronowej na stacji kolejowej [...], nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § pkt 1-7 k.p.a., a więc i wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.
Jak to zostało już wyżej wskazane, ze względu na specyfikę postępowania nieważnościowego, o kwalifikowanej wadliwości decyzji nie mogą świadczyć okoliczności zarówno o charakterze prawnym jak i formalnym, które nastąpiły już po jej wydaniu. Przyjęcie argumentacji przeciwnej skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji w każdym przypadku wpisania obiektu do rejestru zabytków nawet po kilku latach.
W konsekwencji zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.