VII SA/WA 687/22

VII SA/Wa 687/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Anna Milicka-Stojek
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 2370/22 - Postanowienie NSA z 2023-02-07
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 usta. 4 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 125
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Anna Milicka – Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B. T. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. znak [...] Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "organ odwoławczy", "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 157 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2021 r, poz. 1420; dalej: "p.g.g.") po rozpatrzeniu zażalenia B. T. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Marszałka Województwa [...] (dalej: "organ I instancji", "Marszałek") z [...] listopada 2021 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2021 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce o nr ew. [...] obręb [...], gmina [...], Marszałek postanowieniem z [...] listopada 2021 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że odmowa uzgodnienia planowanej inwestycji wynika z lokalizacji projektowanego zamierzenia w granicach udokumentowanego złoża piasków podsadzkowych "[...]".
Ponadto Marszałek po analizie materiałów archiwalnych, zgromadzonych w Wojewódzkim Archiwum Geologicznym w K. ustalił, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się w granicach złoża piasków podsadzkowych "Chechło" o zasobach udokumentowanych w dokumentacji geologicznej złoża piasku podsadzkowego – [...], [...], opracowanej w 1957 r. i zatwierdzonej decyzją Prezesa Centralnego Urzędu Geologii w W. z [...] grudnia 1957 r. znak: [...]. Wskazał również, że granice udokumentowanego złoża przedstawia ogólnodostępny serwis internetowy Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego: System Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych "MIDAS". Według karty złoża - zasoby geologiczne złoża "[...]" wynosiły na dzień 30 grudnia 1957 r. - 61 626 tys. ton m3, a na dzień 1 stycznia 1994 r. 45 876 tys. ton m3. Złoże zostało udokumentowane na powierzchni 1 172,6 ha.
Odmawiając uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji organ I instancji zauważył, że ochrona środowiska (w tym kopalin należących do zasobów środowiska), polegająca w szczególności na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami, realizowana jest na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, dalej: "p.o.ś") - art. 3 pkt 13 lit. a oraz art. 81, a ustawą szczególną w przypadku zasad zagospodarowania złożem jest p.g.g.
Marszałek wskazał jednocześnie, że art. 125 p.o.ś. odnosi się bezpośrednio do ochrony złóż, cyt.: "złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących". Racjonalność wykorzystania złoża interpretowana jest jako wykorzystanie całości zasobów złoża, które są nieodnawialnym składnikiem środowiska, ponieważ ich ilość jest ograniczona. Dodał, że celem racjonalnej gospodarki złożami kopalin jest maksymalne wykorzystanie zasobów, a zasada racjonalnej gospodarki złożami kopalin stanowi jeden z nakazów wymagających uwzględnienia w podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji geologicznej.
Organ I instancji dokonując oceny czy planowana inwestycja nie naruszy ochrony złóż kopalin i wód podziemnych stwierdził, że w związku z lokalizacją inwestycji na udokumentowanym złożu "[...]" i przyznanymi mu kompetencjami, zobowiązany jest do ochrony przedmiotowego złoża, będącego bazą zasobową surowców przed działaniem trwale uniemożliwiającym zagospodarowanie kopaliny, a takim działaniem byłaby budowa budynku mieszkaniowego.
W związku z powyższym odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
Od powyższego postanowienia organu I instancji z [...] listopada 2021 r. w ustawowym terminie zażalenia wniosła skarżąca.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy potwierdził, że w granicach planowanej inwestycji znajduje się udokumentowane złoże piasków podsadzkowych "Chechło" (kod złoża w systemie [...]), którego zasoby geologiczne zostały zatwierdzone decyzją nr [...] według stanu na [...].
Celem uściślenia terminologii Minister wskazał, że udokumentowanym złożem kopaliny jest zatem takie złoże, którego istnienie i zasoby zostały zatwierdzone decyzją właściwego organu administracji geologicznej. Minister zaznaczył, że z dokumentacji geologicznej przedmiotowego złoża wynika, że zdecydowana większość zasobów przedmiotowego złoża (45 876,00 tys. m3) zaliczona została do tzw. zasobów bilansowych. Zasoby geologiczne bilansowe są ilością kopaliny w granicach złoża (w tysiącach ton, tysiącach metrów sześciennych lub milionach metrów sześciennych), której jakość odpowiada aktualnym kryteriom gospodarczego wykorzystania, a złoże spełnia kryteria geologiczno-górnicze bilansowości umożliwiające eksploatację zasobów, których cechy naturalne oraz warunki występowania umożliwiają podejmowanie jego eksploatacji, co potwierdzają również parametry złoża w zakresie nadkładu (śr. 0,3 m) i miąższości (śr. 7,690 m), przy czym do nadkładu zalicza się te osady występujące ponad kopaliną lub w jej obrębie, które nie mają cech kopaliny głównej, towarzyszącej ani współwystępującej, lecz zarazem możliwe jest ich odrębne wydobycie. Niewielka warstwa występującego nadkładu w przedmiotowym złożu pozwala sądzić, że jest ono łatwo dostępne do wydobycia, co w konsekwencji również ogranicza ewentualne koszty konieczne do uzyskania do niego dostępu. Miąższość złoża to odległość pomiędzy jego górną (stropem) a dolną granicą (spągiem). Wykorzystuje się je gospodarczo między innymi do produkcji mieszanek piaskowo-żwirowych do betonów, pospółki, żwirów klasyfikowanych i nieklasyfikowanych, piasków nieklasyfikowanych, piasków do zapraw i wypraw budowlanych, piasków schudzających dla ceramiki budowlanej, piasków do produkcji cegły silikatowej i betonów komórkowych oraz piasków dla zimowego utrzymania dróg. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że jest to złoże wartościowe, bogate, gotowe i łatwe do wydobycia.
Wskazał ponadto, że zgodnie z definicją zawartą w p.g.g. złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Pojęcie "korzyści gospodarczych" czy "gospodarczego uzasadnienia" powinny być rozumiane bardzo szeroko, nie tylko jako doraźny zysk, ale również jako korzyść pośrednia w postaci tworzenia miejsc pracy, ogólnej aktywizacji gospodarczej, źródło niezbędnych surowców dla innych gałęzi przemysłu.
Zdaniem Ministra, złoża kopalin są szczególnym składnikiem środowiska. Ich eksploatacja jest niezbędna dla zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych człowieka, gdyż ponad 80-90% przedmiotów i materiałów użytkowanych w życiu codziennym jest wytwarzanych z surowców mineralnych, pozyskiwanych w wyniku eksploatacji złóż kopalin. Zabezpieczenie możliwości eksploatacji złóż kopalin jako źródła surowców mineralnych jest zatem nieodzownym warunkiem zrównoważonego rozwoju.
Minister mając na uwadze nieodnawialny charakter złóż kopalin, a więc fakt, że ich utrata jest nieodwracalna, złoża powinny być chronione w szczególnie troskliwy sposób dla racjonalnego ich wykorzystania. Podniósł, że oznacza ona możliwość jak najdłuższego ich wykorzystywania, także przez przyszłe pokolenia.
Wskazał ponadto, że spojrzenie na eksploatację złóż jako działalność, która ma podstawowe znaczenie dla stałego, trwałego dobrobytu społeczeństwa powoduje, że dostępność złóż powinna być jednym z kluczowych zagadnień planowania i zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zabudowa - komunalna, drogowa, przemysłowa - bardzo ogranicza możliwość eksploatacji podziemnej złóż kopalin-z powodu wymagań ochrony powierzchni, a w przypadku eksploatacji odkrywkowej wyklucza ją.
Zaznaczył również, że w przedmiotowej sprawie udokumentowane zasoby geologiczne złoża piasków podsadzkowych "[...]" [...] pozwala sądzić, że w przyszłości może być ono eksploatowane metodą odkrywkową wymagającą zdjęcia nadkładu i przeniesienia go na zwałowisko co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem.
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzuconych przez skarżącą błędów w ustaleniach faktycznych wskazał, że zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Wyjaśnił, że pojęcie "racjonalności gospodarowania zasobami" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach prawa. Wskazał, że normami pomocnymi do jego zdefiniowania mogą być przykładowo normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż, a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi etc. Zdaniem Ministra nie mniej istotne są normy odniesienia związane z właściwościami górniczymi (np. technologicznymi) możliwego sposobu udostępnienia i eksploatacji złoża czy też normy ekonomiczne, związane ze sferą ekonomiki gospodarowania złożem - zarówno w czasie teraźniejszym, jak i w przewidywalnej przyszłości. Ponadto wskazał, że kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Wskazał, że racjonalne gospodarowanie złożem kopaliny odnosić się powinno nie tylko do okresu eksploatacji złoża, lecz także i do etapów: przedeksploatacyjnego oraz poeksploatacyjnego - w odniesieniu do likwidacji zakładu górniczego
W związku z powyższym Minister przyjął, że zasadę "racjonalnego gospodarowania zasobami złóż", o której mowa w art. 125 p.o.ś. należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko jako eksploatację (wydobycie kopaliny ze złoża), lecz także jako np. zachowanie (ochronę) złoża dla potrzeb eksploatacji w przyszłości, co implikuje z kolei zakaz zabudowy.
Wskazał również, że przesłanki ochrony złóż nie zostały dotychczas sprecyzowane w p.g.g. oraz p.o.ś. Art. 125 p.o.ś. zawiera klauzulę ochronną przez ustanowienie dyrektywy, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących.
W ocenie Ministra, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które mają prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Dodatkowo - dbałość o środowisko naturalne jest konstytucyjnym obowiązkiem zarówno państwa, jak i każdego podmiotu. Instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazania warunków wyspecjalizowanego organu w danej dziedzinie w sprawie realizacji planowanych inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że takim organem w niniejszej sprawie jest niewątpliwie marszałek województwa, który określa wymagania w zakresie ochrony złóż kopalin, wód podziemnych oraz innych elementów środowiska w związku z wykonywaniem działalności, która obejmuje m.in. wydobywanie kopalin ze złóż. Organ ten posiada zatem pełną informację dotyczącą ochrony tych obszarów. Minister podzielił stanowisko organu uzgadniającego, że zabudowanie obszaru, na którym znajdują się złoża uniemożliwi trwale dostęp do jego eksploatacji. Zaznaczył, że w konsekwencji jest to sprzeczne z zasadą ochrony nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, w tym kopalin, która sprowadza się do racjonalnego gospodarowania tymi zasobami oraz ich kompleksowego wykorzystania.
Dalej odnosząc się o do zarzutu dokonania przez organ I instancji ustaleń na podstawie materiałów archiwalnych, tj. dokumentacji złoża z roku 1957 Minister wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów (Dz.U. z 2015 r poz. 987) w przypadku zaniechania lub zakończenia eksploatacji złoża kopaliny dokonuje się rozliczenia zasobów złoża kopaliny w dodatku do dokumentacji geologicznej złoża kopaliny. Wyjaśnił ponadto, że obowiązek aktualizacji przedmiotowej dokumentacji leży po stronie podmiotu, który prowadził lub zamierza prowadzić prace wydobywcze. Zaznaczył, że jak dotąd nie został sporządzony i zatwierdzony żaden nowy dodatek dokumentacji geologicznej aktualizujący zasoby przedmiotowego złoża. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podniósł, że dokumentacja złoża, na której swoje rozstrzygnięcie oparł organ I instancji jest dokumentacją aktualną. Podniósł, że fakt ten znajduje również potwierdzenie w danych zgormadzonych w "Bilansie zasobów złóż kopalin w Polsce" aktualizowanym corocznie przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy (ostatnia aktualizacja w 2021 r.). Wskazał, ę przedmiotowy bilans analogicznie do dokumentacji geologicznej określa zasoby złoża "Chechło" PP 236 na 45 876,00 tys. m3
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącej, jakoby organ I instancji pominął fakt, że na terenie Gminy [...] uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a działka skarżącej znajduje się w tym studium na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową podkreślił, że istotą aktów planistycznych jest kształtowanie polityki przestrzennej gminy poprzez określenie zakresu przeznaczenia poszczególnych terenów. Dalej odwołał się do treści art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") i wyjaśnił, że w studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Odwołał się ponadto do treści art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. Wskazał, że studium zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, czyli nie ma mocy powszechnie wiążącej. Ponadto wskazał, że niemniej jednak jest aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związanie to powoduje, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Odwołał się również do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i art. 39 ust 3 pkt 8 u.p.z.p. Wskazał również, że studium i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego województwa, co wynika z pionowej hierarchii aktów planistycznych i uzasadnione jest ujmowaniem w treści tych aktów celów o szerszym znaczeniu, związanych z kształtowaniem i prowadzeniem polityki państwa, województwa i powiatu, wyrażonych również w programach, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p.
Dlatego też zdaniem Ministra przy dokonywaniu wykładni "ochrony złoża" poprzez ujawnienie istnienia udokumentowanego złoża na podstawie art. 95 ust. 1 p.g.g., zwłaszcza w studium i planie miejscowym, konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i systemowej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia, a po drugie uwzględnienie okoliczności z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Wyjaśnił ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin (i wód podziemnych) objętych prawem własności nieruchomości gruntowej z art. 10 ust. 3 p.g.g. – zaznaczył, że z marszałkiem województwa - należy wywieść, że organ ten wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie powinien również kierować się ochroną złóż.
Wskazał również, że z art. 95 ust. 1 p.g.g. wynika, że sam obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa stanowi jeden z instrumentów ochrony złóż kopalin, statuowany zwłaszcza w p.o.ś. Przy czym wskazał, że przez "ujawnienie złóż" należy rozumieć podanie konkretnej nazwy i numeru oraz oznaczenie konturów ich granic w części graficznej. Zdaniem Ministra skutkiem zaś ujawnienia w planie miejscowym, na obszarze nim objętym, mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości (np. poprzez zakaz zabudowy).
Odpowiadając na zarzut skarżącej organ odwoławczy zauważył, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest osobnym, samodzielnym aktem planistycznym wytyczającym kierunki rozwoju przestrzennego na terenie który obejmuje, stanowiącym podstawę uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego gminy. Zaznaczył, że nie istnieje jednak moc prawna wydawania decyzji administracyjnych na podstawie studium, gdyż w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest ono aktem prawa miejscowego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jest informacją o potencjalnym przeznaczeniu gruntów w przyszłości, jednak nie determinuje ono ostatecznie ich przeznaczenia. Rada Gminy uchwalając studium, tworzy podstawę do wprowadzenia w przyszłości przepisów gminnych, w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być poprzedzony wprowadzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Ministra, nie sposób się zatem zgodzić ze skarżącą, że wydając zaskarżone postanowienie Marszałek pominął fakt, że na omawianym terenie zostało uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że fakt istnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na omawianym obszarze nie przesądza o przeznaczeniu działki skarżącej na cele mieszkaniowe. Ponadto bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że na omawianym terenie nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący akt prawa miejscowego, tworzony jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Natomiast w przypadku jego braku, jak w przedmiotowej sytuacji decyzję o pozwoleniu na budowę można uzyskać na podstawie wydawanych przez gminę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego po uprzednim uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej.
W ocenie Ministra, nieuzasadnione pozostają zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 77 k.p.a. oraz art. 7b k.p.a., bowiem Marszałek ustalił wszystkie okoliczności faktyczne, które były w niniejszej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia ewentualnej decyzji zezwalającej na realizację planowanej inwestycji, mianowicie: dokonał analizy położenia działki skarżącej pod kątem występowania udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, organ mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, w szczególności rodzaj inwestycji i usytuowanie działki, dokonał oceny wpływu planowanej inwestycji na ochronę złoża piasków podsadzkowych "[...]" [...] w szczególności jakie konsekwencje mogą one mieć dla możliwości eksploatacji tego złoża w przyszłości, w konsekwencji czego stwierdził, że realizacja niniejszej inwestycji stoi w sprzeczności z zasadą racjonalnej gospodarki złożami kopalin, która to stanowi jeden z nakazów wymagających uwzględnienia w podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji geologicznej, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu przedłożonej decyzji, organ wskazał uzasadnienie faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia umożliwiające jego kontrolę pod względem zgodności z prawem (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.), Marszałek wydał postanowienie, w którym pouczył skarżącą o przysługującym jej prawie do wniesienia środka odwoławczego w postaci zażalenia do Ministra za jego pośrednictwem, w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Zawarte pouczenie wyczerpywało zarówno obowiązek organu z art. 9 k.p.a. jak i art. 107 § 1 k.p.a., w związku z otrzymanym zażaleniem skarżącej dokonał w trybie art. 132 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. ponownej analizy własnego postanowienia, a następnie podtrzymując stanowisko przekazał przedmiotowe zażalenie do Ministra.
Organ odwoławczy podkreślił, że żaden z powołanych przepisów nie nakłada na organ uzgadniający obowiązku wskazania jakie wymogi powinna spełniać decyzja o warunkach zabudowy, aby możliwe było jej pozytywne uzgodnienie. Zaznaczył ponadto, że organ uzgadniający nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji oraz zmieniać jego ustalenia. Natomiast ma obowiązek uzasadnić swoje stanowisko, co też w niniejszej sprawie uczynił. W ocenie Ministra analiza tego uzasadnienia wskazuje jednoznacznie przyczyny odmowy pozytywnego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, prawidłowe odczytanie stanowiska organu uzgadniającego nie powinno stanowić problemu dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że nie wystąpiła konieczność przeprowadzania przez organ uzgadniający dodatkowego postępowania dowodowego dotyczącego bezpośrednio graniczących działek. Wskazał, że przyczynę odmowy uzgodnienia stanowi okoliczność, iż zabudowa działki nr [...] uniemożliwi eksploatację złoża piasków podsadzkowych "[...]" [...] spełniającego warunki do jego eksploatacji, co prowadziłoby do naruszenia zasady racjonalnego gospodarowania kopalinami oraz kompleksowego ich wykorzystania, określonej w art. 125 p.o.ś. Tym samym, brak było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego co do tego, czy zabudowa na działkach sąsiadujących nie narusza tych zasad. Wyjaśnił również, że dokonana przez organ ocena nie jest dowolna i znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym.
Podniósł, że nieuzasadnione tym samym jest twierdzenie skarżącej (zawarte w piśmie z 14 grudnia 2021 r. stanowiące wniosek inwestora), jakoby rozstrzygnięcie organu I instancji w kontekście istniejącej wokół działki zabudowy wskazuje, że możliwa jest eksploatacja złoża wyłącznie za pośrednictwem nieruchomości skarżącej. Wskazał, że rzut terenu planowanej inwestycji jest dostępny na stronie: https://www.geoportal.gov.pl/,w zakładce geoportal krajowy, wyszukiwania, wyszukiwanie działek, po podaniu nr działki: [...]. Wyjaśnił, że przedmiotowa działka graniczy od strony północnej, zachodniej i południowej z niezabudowanymi działkami. Od strony wschodniej natomiast występuje zabudowa jednorodzinna. Ministra wyjaśnił, że ustawowy obowiązek przedmiotowego uzgodnienia w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin istnieje od 2015 r. (w związku z wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2014 r. poz. 1133 ze zm.), wobec czego Marszałek nie orzekał w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jak w wypadku uzgodnienia zabudowy działek sąsiednich.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołał się do art. 125 p.o.ś. i wskazał, że samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony niezależnie od tego, czy już podlega eksploatacji, czy też będzie eksploatowane dopiero w przyszłości. Dalej zaznaczył, że wbrew przekonaniu skarżącej w sprawie nie chodzi o zakaz jakichkolwiek inwestycji na obszarach na których stwierdzono istnienie kopalin, ale takie ich kształtowanie, które umożliwi eksploatację złóż w przyszłości. Wskazał, że gmina w ramach wykonywania zadań własnych ustala m.in. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne", polega na jej samodzielnym rozstrzyganiu o zasadach zagospodarowania, co jednak nie może być rozumiane jako dowolność działania. W ocenie Ministra rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Odwołał się jednocześnie do treści art. 7 Konstytucji i wyjaśnił, że konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Zaznaczył również, że przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Minister odwołał się ponadto do wyroku NSA z 15 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 17/08) i wyjaśnił, że skoro gospodarka złożami kopalin, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, to dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji do przepisu art. 125 p.o.ś. Wyjaśnił, że teza zawarta w powołanym wyroku odnosi się do każdej zabudowy, wykluczającej możliwość wydobycia udokumentowanych kopalin. Ponadto wyjaśnił, że do wątku samodzielności gminy w zakresie władztwa planistycznego nawiązał NSA również w innych wyrokach (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2323/15) wskazując, że kierunki zagospodarowania danego terenu powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości. Wyjaśnił ponadto, że powyższą argumentację wzmacnia również to, iż kwestia wydobycia złoża kopaliny zaliczana jest co celów publicznych (art. 6 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zaznaczył, że norma prawna zawarta w ww. przepisie stanowi natomiast sprecyzowanie pojęcia interesu publicznego, którym posługuje się art. 2 pkt 4 u.p.z.p. jako jednej z wartości, którą powinien uwzględnić plan miejscowy (art. 1 ust. 2 pkt 9). Podniósł, że NSA wskazał, iż interes publiczny utożsamiany jest z dobrem wspólnym. To zaś konstytucyjne pojęcie zawiera w sobie wiele elementów składających się na państwo: Państwo zaś powinno mieć możliwość ochrony i wydobycia złoża kopaliny jako dobra całego kraju, nie jest to bowiem tylko dobro gminy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji wskazał, że właściciel nieruchomości gruntowej, w sprawie którego odmawia się, dla planowanej przez niego inwestycji, uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wprawdzie doznaje ograniczenia prawa własności, ale nie narusza to istoty tego prawa i wynika z ustawy, co pozostaje w zgodności z art. 64 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności, w tym przypadku ograniczenie służy realizacji celu publicznego, jakim jest zapewnienie dostępności do surowców, co z punktu widzenia gospodarki ma kluczowe znaczenie.
Minister zwrócił uwagę, że nabycie nieruchomości na terenie, na którym gmina nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawsze rodzi pewne ryzyko po stronie kupującego, czy będzie mógł wykorzystać, teren zgodnie ze swoim zamierzeniem. Zdaniem Ministra, jedynie w przypadku nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem miejscowym nabywca może mieć pewność, że może realizować inwestycję w sposób zgodny z przeznaczeniem terenu określonym w tym dokumencie. Podniósł jednocześnie, że w niniejszej sprawie skarżąca nabyła nieruchomość, która nie miała określonego w żaden sposób swojego przeznaczenia, a ponadto znajduje się w całości na terenie udokumentowanego złoża kopaliny objętej ustawową ochroną.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w przypadku braku MPZP informacje na temat stanu faktycznego i prawnego działki można zbadać m.in. poprzez wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie w trybie: 1) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko; 2) ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; 3) ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; 4) rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat za udostępnianie informacji o środowisku.
Mając na uwadze opisany stan faktyczny Minister uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Stwierdził, że realizacja inwestycji w postaci trwałej zabudowy jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi trwale uniemożliwi przyszłą eksploatację udokumentowanego złoża piasków podsadzkowych "[...]" [...].
Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa inwestycja stoi na przeszkodzie interesowi społecznemu, jakim jest ochrona złoża piasków podsadzkowych "[...]" [...]. Wskazał, że realizacja tej inwestycji spowoduje bowiem utrudnienie eksploatacji ww. złoża w przyszłości. Stwierdził jednocześnie, że wyrażony zarówno w p.g.g., jak i w p.o.ś. nakaz ochrony złóż kopalin sformułowany jest bezwarunkowo w tym znaczeniu, że organ administracji geologicznej nie jest upoważniony do swobodnego wyboru, którym złożom powinien udzielić ochrony, a którym nie. W ocenie Ministra stosownemu ograniczeniu musi podlegać słuszny interes strony, co w niniejszej sprawie wyraża się w odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
2. Skargę na ww. postanowienie Ministra z [...] stycznia 2022 r. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów uzyskanych przez Sąd po zwróceniu się z zapytaniem do Urzędu Gminy [...], ul. [...], [...] o udzielenie informacji czy w latach 2015-2022 Wójt Gminy [...] wydal decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonych w sołectwie [...] (obręb [...]), na obszarze w granicach udokumentowanego złoża piasków "[...]" oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], z którego to dokumentu wynika, iż działka należąca do skarżącej położona jest na obszarze studium oznaczonym jako "obszary mieszkaniowe".
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
a) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak zwrócenia się do Wójta Gminy [...] z zapytaniem czy w latach 2015-2022 wydał decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonych w sołectwie [...] (obręb [...]) i ile z tych decyzji obejmowało działki położone na terenie złoża piasku podsadzkowego "Chechło";
b) art. 7b k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności poprzez oparcie się na dokumentacji pochodzącej sprzed ponad 60 lat i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego oraz analizy sytuacji pod kątem aktualnego stanu wiedzy, techniki oraz opłacalności wydobycia złóż piasku oraz wpływu jego wydobycia na sytuację środowiskową obszaru złoża, czy wreszcie na ochronę uprawnień własnościowych;
c) art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie zebrania w sposób wyczerpujący koniecznego do rozpatrzenia materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, a to poprzez brak: a) ustalenia aktualnego i faktycznego stanu złoża opisanego przez organ (organ oparł się na badaniach sprzed 64 lat), b) ustalenia i wskazania ekonomicznych korzyści z wykorzystania opisanego w postanowieniu złoża, c) zbadania i ustalenia wpływu eksploatacji złoża piasku na okoliczne środowisko naturalne oraz zamieszkujących na jego terenie mieszkańców.
d) art. 3 pkt. 13 lit. a p.o.ś. poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że ochrona środowiska polega w szczególności na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju równoznaczne, co w ocenie organu równoznaczne jest z zapewnieniem możliwości eksploatacji złoża w przyszłości, podczas gdy z treści ustawy nakaz taki nie wynika;
e) art. 72 ust. 1 pkt. 2 p.o.ś. poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że uwzględnienie przyszłych potrzeb eksploatacji złóż polega na niedopuszczeniu do powstania na terenie złóż jakiejkolwiek zabudowy;
f) art. 125 p.o.ś. poprzez jego nieprawidłową interpretacje i zastosowanie szerokiej wykładni pojęcia "racjonalnego gospodarowania zasobami złóż" rozumianej jako nie tylko eksploatację, ale także jako ochronę złoża dla potrzeb eksploatacji w przyszłości, co ma implikować zakaz zabudowy, podczas gdy interpretacja tego sformułowania musi uwzględniać wszelkie aspekty racjonalnej ochrony złoża, zgodnej m.in. z aktualnym stanem wiedzy technologicznej i ekologicznej, w kontekście określonej sytuacji faktycznej mającej miejsce na danym terenie;
g) art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie generalnych podstaw działań planistycznych, którymi są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój;
h) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co w sytuacji gdy ze studium wynika, iż działka skarżącej znajduje się na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną, implikuje konsekwencję przeznaczenia jej pod zabudowę mieszkalną;
i) art 11 pkt. 5 lit. f) i g) u.p.z.p. poprzez pominięcie faktu, iż projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w świetle którego analizowana nieruchomość znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej - umożliwiającej realizację inwestycji budowlanej, której dotyczy analizowany projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - przed uchwaleniem (uchwała nr [...] Rady gminy [...] z [...] stycznia 2019 r.) podlegał uzgodnieniu i zaopiniowaniu m.in. przez właściwy organ nadzoru górniczego i właściwy organ administracji geologicznej, a w konsekwencji opinii organu podlegała kwestia przeznaczenia pod zabudowę części terenu analizowanego złoża;
j) art. 12 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że uchwała o przyjęciu studium podlegała analizie Wojewody pod kątem jej zgodności z przepisami prawa, a studium te w obszarze, na którym znajduje się nieruchomość, której dotyczy analizowany projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przewiduje możliwość zabudowy jednorodzinnej;
k) art. 39 ust 3 pkt 8 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że fakt, iż w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa, a w szczególności obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin równoznaczny jest z dyrektywą ochrony tych złóż poprzez zapewnienie możliwości ich eksploatacji w przyszłości, podczas gdy z treści ustawy to nie wynika;
l) art 48 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie i oparcie decyzji o przedmiotowy przepis, podczas gdy przepis ten od 13 listopada 2020 r. został uchylony i nie obowiązuje;
ł) art. 95 ust 1 p.g.g. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na zastosowaniu szerokiej wykładni funkcjonalnej i systemowej pojęcia "ochrony złoża", a mogącej polegać na ograniczeniu w zakresie wykorzystania nieruchomości np. poprzez zakaz zabudowy, podczas gdy z treści ustawy takie ograniczenie nie wynika;
m) art. 64 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i pominięcie konsekwencji wynikających z przysługującego inwestorowi prawa własności.
Ponadto zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:
- stwierdzeniu, że celem racjonalnej gospodarki złożem jest maksymalne wykorzystanie jego zasobów, podczas gdy po pierwsze żaden przepis nie nakazuje wykorzystania istniejących złóż, po wtóre wbrew założeniom organu wykorzystanie złoża, do tego w maksymalny sposób nie prowadzi do ochrony środowiska naturalnego, a wręcz przeciwnie do jego degradacji;
- pominięciu faktu, że na terenie Gminy [...] obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a działka której dotyczy zaskarżone postanowienie znajduje się na terenie oznaczonym w tym studium jako obszary mieszkaniowe;
- przyjęciu, że wybudowanie na działce należącej do skarżącej nieruchomości uniemożliwi wydobycie złoża piasku w przyszłości, podczas gdy w linii jej działki zabudowane zostały już inne nieruchomości, które w takim przypadku również uniemożliwiałyby eksploatację złoża, co pozwala przypuszczać, iż uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącej nie zmieniłoby tej sytuacji w żaden sposób;
- pominięciu sytuacji faktycznej panującej na terenie bezpośrednio towarzyszącym działce pozostającej w dyspozycji skarżącej, a to faktu, że tereny złoża piasku podsadzkowego [...] są w tej okolicy terenem gęsto zabudowanymi oraz, iż w stosunku do położonych nieopodal działek Wójt Gminy [...] wydał pozytywne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- przyjęciu, że działka skarżącej graniczy od strony północnej, zachodniej i południowej z niezabudowanymi działkami, natomiast od strony wschodniej występuje zabudowa jednorodzinna, podczas gdy z prawidłowego odczytu mapy wynika, iż jej działka właśnie od strony północnej, zachodniej i południowej graniczy z działkami zabudowanymi, natomiast od strony wschodniej z działkami niezabudowanymi, co oznacza, iż istniejąca już zabudowa znajduje się w znacznej mierze "głębiej" na terenie złoża, niż planowana inwestycja skarżącej.
Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Ponadto skarżąca wskazała, że organ w ogóle nie zbadał jaki jest obecny stan złoża i czy wskazuje on na: istnienie surowca do wykorzystania w obecnych realiach technicznych i gospodarczych, czy ekonomiczną opłacalność wydobycia. Podniosła również, że mimo wydania postanowienia wielką niewiadomą jest czy istnieje projekt zagospodarowania złoża oraz czy istnieje ekonomiczne uzasadnienie wydobycia ze złoża.
3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów, w których odmówiono skarżącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...] ze względu na udokumentowane złoża piasku znajdujące się na tej nieruchomości.
2. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 161 ust. 1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Przepis ten ustanawia zatem jako zasadę właściwość marszałka województwa jako organu właściwego w pierwszej instancji we wszystkich sprawach, za wyjątkiem tych zastrzeżonych w ust. 2-4.
W art. 161 ust. 2 p.g.g. uregulowano właściwość starosty, zaś w art. 161 ust. 3 i 4 p.g.g. ustawodawca określił właściwość ministra właściwego do spraw środowiska (aktualnie jest to Minister Klimatu i Środowiska).
W sprawie prawidłowo zatem w pierwszej instancji orzekał Marszałek Województwa [...], gdyż uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest ani kompetencją starosty ani też Ministra, gdyż nie jest związane z zatwierdzaniem projektu robót geologicznych ani z zatwierdzaniem dokumentacji geologicznej.
Sąd zwraca na to uwagę, bowiem w innych tego rodzaju sprawach to Minister Klimatu i Środowiska orzekał w obu instancjach, czym doprowadzał do nieważności wydawanych postanowień z uwagi na naruszenie właściwości. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
3. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:
- w granicach dz. nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...] znajduje się udokumentowane złoże piasków podsadzkowych "[...]" (kod złoża w systemie [...]), którego zasoby geologiczne zostały zatwierdzone decyzją nr [...] według stanu na 1 grudnia 1957 r;
- dane zawarte w ogólnodostępnym Geoportalu Infrastruktury Informacji Przestrzennej wskazują, że cała działka skarżącej znajduje się na terenie udokumentowanego złoża "[...]";
- z uwagi na planowany sposób zagospodarowania terenu działki ponad złożem budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, organ uznał, że złoże piasków podsadzkowych będzie trwale niedostępne dla eksploatacji i zostanie utracona możliwość jego gospodarczego wykorzystania w przyszłości; pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zatem naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem;
- udokumentowane zasoby geologiczne złoża piasków podsadzkowych "Chechło" pozwala sądzić, że w przyszłości może być ono eksploatowane metodą odkrywkową wymagającą zdjęcia nadkładu i przeniesienia go na zwałowisko co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem.
4. W ocenie Sądu, wszelkie zarzuty skarżącej związane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego są niezasadne. Sąd jednocześnie oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (por. wyrok NSA z 11 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 88/19). Wskazany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie.
Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie dostarczył żadnych przesłanek stanowiących o konieczności występowania do Wójta Gminy [...] z zapytaniem czy w latach 2015-2022 wydał decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonych w sołectwie [...] (obręb [...]) i ile z tych decyzji obejmowało działki położone na terenie złoża piasku podsadzkowego "[...]". Podkreślić należy, że każde rozstrzygnięcie jest wynikiem odrębnego postępowania administracyjnego, uwzględniającego okoliczności, specyfikę i jego indywidualny charakter. Poza tym nawet wcześniej wydane rozstrzygnięcia w podobnych stanach faktycznych i prawnych ale podjęte z ewentualnym naruszeniem prawa nie mogą przemawiać za wydawaniem kolejnych łamiących prawo rozstrzygnięć. Kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem, a przyjęte art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw nie mogą chronić i usprawiedliwiać niezgodnych z prawem, kontrolowanych przez sąd administracyjny konkretnych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 981/18).
W związku z powyższym zasadnie również Minister uznał, że nie wystąpiła konieczność przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego dotyczącego bezpośrednio graniczących działek. Ponownie podkreślić należy, że także sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną.
5. W odniesieniu do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a. oraz 7b k.p.a.) wskazać należy, iż wydając zaskarżone postanowienie Minister po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego wyjaśnił, że w granicach dz. nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...] znajduje się udokumentowane złoże piasków podsadzkowych "[...]", którego zasoby geologiczne zostały zatwierdzone wskazaną w sprawie decyzją. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma przy tym żadnego znaczenia konieczność "ustalenia aktualnego i faktycznego stanu złoża opisanego przez organ" czy też "ustalenia i wskazania ekonomicznych korzyści z wykorzystania złoża" lub zbadanie "wpływu eksploatacji złoża piasku na okoliczne środowisko naturalne oraz zamieszkujących na jego terenie mieszkańców". Wskazane przez skarżącą działania mogą mieć jedynie znaczenie przy faktycznej eksploatacji tego złoża a nie przy ustaleniu jego istnienia, które jest bezsporne.
Podkreślić należy, że udokumentowanym złożem kopaliny jest takie złoże, którego istnienie i zasoby zostały zatwierdzone decyzją właściwego organu administracji geologicznej. Takie rozstrzygnięcie znajduje się w aktach sprawy. Z dokumentacji geologicznej przedmiotowego złoża wynika, że zdecydowana większość zasobów tego złoża (45 876,00 tys. m3) zaliczona została do tzw. zasobów bilansowych. Zasoby geologiczne bilansowe są ilością kopaliny w granicach złoża (w tysiącach ton, tysiącach metrów sześciennych lub milionach metrów sześciennych), której jakość odpowiada aktualnym kryteriom gospodarczego wykorzystania, a złoże spełnia kryteria geologiczno-górnicze bilansowości umożliwiające eksploatację zasobów, których cechy naturalne oraz warunki występowania umożliwiają podejmowanie jego eksploatacji, co potwierdzają również parametry złoża w zakresie nadkładu (śr. 0,3 m) i miąższości (śr. 7,69 m), przy czym do nadkładu zalicza się te osady występujące ponad kopaliną lub w jej obrębie, które nie mają cech kopaliny głównej, towarzyszącej ani współwystępującej, lecz zarazem możliwe jest ich odrębne wydobycie. Niewielka warstwa występującego nadkładu w przedmiotowym złożu pozwala sądzić, że jest ono łatwo dostępne do wydobycia, co w konsekwencji również ogranicza ewentualne koszty konieczne do uzyskania do niego dostępu. Miąższość złoża to odległość pomiędzy jego górną (stropem) a dolną granicą (spągiem). Wykorzystuje się je gospodarczo między innymi do produkcji mieszanek piaskowo-żwirowych do betonów, pospółki, żwirów klasyfikowanych i nieklasyfikowanych, piasków nieklasyfikowanych, piasków do zapraw i wypraw budowlanych, piasków schudzających dla ceramiki budowlanej, piasków do produkcji cegły silikatowej i betonów komórkowych oraz piasków dla zimowego utrzymania dróg. Organ odniósł się również do kwestii aktualizacji dokumentacji geologicznej złoża.
W postanowieniu Minister wskazał, że jest to złoże wartościowe, bogate, gotowe i łatwe do wydobycia. Z uwagi na planowany sposób zagospodarowania terenu działki ponad złożem budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, po dokonaniu analizy powyższych parametrów złoża Minister uznał, że złoże piasków podsadzkowych "[...]" będzie trwale niedostępne dla eksploatacji, a co za tym idzie zostanie utracona możliwość jego gospodarczego wykorzystania w przyszłości. Pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zatem naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem. Sąd w pełni podziela te ustalenia.
Wyjaśnić należy, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem administracji geologicznej, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. jest podyktowany przede wszystkim koniecznością ochrony dobra publicznego i bezpieczeństwa. Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego i bezpieczeństwa, a ingerencją w prawo własności (w tym prawo Inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości).
Na gruncie obowiązujących przepisów jednym z instrumentów prawnych umożliwiających zabezpieczenie interesów państwa w zakresie ochrony udokumentowanych złóż kopalin jest wykorzystanie instrumentów przewidzianych w u.p.z.p. w tym odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jest to skutkiem istnienia nieodnawialnych zasobów złóż kopalin, których wykorzystywanie może następować wyłącznie w miejscach ich występowania.
Zdaniem Sądu, mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności rodzaj inwestycji i usytuowanie działki, organy prawidłowo dokonały oceny wpływu planowanej inwestycji na ochronę złoża piasków podsadzkowych "[...]", w szczególności jakie konsekwencje mogą one mieć dla możliwości eksploatacji tego złoża w przyszłości. Odmawiając uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji zasadnie przyjęły, że zabudowa nieruchomościami jest sprzeczna z zasadami ochrony tego złoża.
Minister ponadto podkreślił, że w przedmiotowej sprawie udokumentowane zasoby geologiczne złoża piasków podsadzkowych "[...]" pozwala sądzić, że w przyszłości może być ono eksploatowane metodą odkrywkową wymagającą zdjęcia nadkładu i przeniesienia go na zwałowisko co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem. Powyższe oznacza więc, że wydobycie zasobów ze złoża odbywać się będzie poprzez zdejmowanie z powierzchni kolejnych warstw ziemnych i wydobywanie surowców ze złoża. W tego rodzaju sposobie wydobycia kluczową rolę odgrywa zatem swobodny dostęp do złoża z powierzchni ziemi. Zatem jakakolwiek trwała zabudowa w tym miejscu blokuje możliwość wydobycia (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1430/21). Taka też sytuacja mogłaby mieć miejsce w przedmiotowej sprawie.
Dodatkowo podkreślić należy, iż ustawodawca nie uzależnia zastosowania zasady ochrony złoża od stopnia zaawansowania planów czy zamierzeń dotyczących wydobycia kopalin. Żaden przepis prawa nie różnicuje ochrony złóż od tego, w jakim stopniu dane złoże jest rozpoznane i kiedy nastąpiło to rozpoznanie. Już bowiem samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony (por. wyrok NSA z 20 maja 20215 r., sygn. II OSK 394/15). Zasadnicze znaczenie ma postulat utrzymania dostępności zasobów udokumentowanych i perspektywicznych poprzez ochronę terenów, na których się one znajdują, przed trwałą zabudową, z czym wiąże się konieczność zablokowania powierzchni terenu, w dłuższym okresie czasu.
Należy również wskazać, że z punktu widzenia ochrony złóż kopalin, konieczne jest zabezpieczenie odpowiedniej przestrzeni oraz zagwarantowanie odpowiedniej odległości od zabudowy mieszkaniowej, bowiem ewentualna, przyszła eksploatacja złoża będzie wiązała się z emisją hałasu, głównie za sprawą maszyn podstawowych - koparek i zwałowarek. Koparki są wielkogabarytowymi źródłami hałasu, które składają się z szeregu funkcjonalnie powiązanych źródeł składowych (napędy, przenośniki, itp.). Każda z tych maszyn współpracuje z układem: stacja napędowa - taśmociąg, tworząc złożony układ wibroakustyczny zmieniający swoje położenie. Obecnie podejmuje się działania mające na celu ograniczenie emisji hałasu poprzez montaż specjalnych ekranów akustycznych wzdłuż taśmociągów, na ciągach przenośników taśmowych montuje się cichobieżne krążniki, jednak nadal emisje hałasu są znaczące.
5. Postanowienia Ministra spełniają ustawowe wymogi dotyczące koniecznych elementów orzeczenia oraz zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia umożliwiające kontrolę pod względem zgodności z prawem (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.).
Przyczynę odmowy uzgodnienia stanowiła okoliczność, iż zabudowa dz. nr ewid. [...] uniemożliwi eksploatację złoża piasków podsadzkowych "[...]" spełniającego warunki do jego eksploatacji, co prowadziłoby do naruszenia zasady racjonalnego gospodarowania kopalinami oraz kompleksowego ich wykorzystania, określonej w art. 125 p.o.ś. Tym samym, brak było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego co do tego, czy zabudowa na działkach sąsiadujących nie narusza tych zasad. Dokonana przez Ministra ocena nie jest dowolna i znajduje uzasadnienie w szczegółowym materiale dowodowym. Wbrew twierdzeniom skarżącej, odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga istnienia przepisu o brzmieniu obejmującym sformułowanie "zakazuje się zabudowy terenu, na którym występują złoża kopalin". Wystarczający jest w tym przypadku przepis, który nakazuje ochronę złóż w celu ich racjonalnego wykorzystania.
Bezzasadny jest również podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji. Każda sprawa dotycząca uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ma charakter indywidualny i zależy od wielu różnych czynników. Warto zwrócić uwagę na fakt, że uzgodnienia na podstawie u.p.z.p. dokonuje się w zakresie udokumentowanych złóż kopalin. Należy tym samym przyjąć, że organ administracji geologicznej zwraca przede wszystkim uwagę na wpływ prowadzenia inwestycji na możliwość ewentualnej eksploatacji złoża. Podkreślić należy, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a wykonywanie tego prawa odbywa się, jak wskazuje to art. 140 k.c. w granicach określonych m.in. przez ustawy. Ustawami takimi są p.g.g., p.o.ś. oraz u.p.z.p. Wykładnia o zastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie uwzględnia takie dobra, jak ochrona złóż kopalin, czyli wartości chronione w Konstytucji w ramach m.in. zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji) oraz zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji). W wyroku NSA z 10 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 543/14) wskazano na dopuszczalność ograniczenia prawa własności, która może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych (podobnie wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 773/12). Takim sposobem ograniczenia władztwa właścicielskiego jest odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na ochronę złoża.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, organy w sposób prawidłowy wydały zaskarżone postanowienia o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przedmiotowej inwestycji.
6. W ocenie Sądu, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 95 ust. 1 p.g.g. Zgodnie z tym przepisem, udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W orzecznictwie wskazuje się, że zagospodarowanie terenów położonych na obszarze złoża powinno uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości. To koncesja określa bowiem sposób racjonalnego wykorzystania złoża i w tym zakresie art. 95 ust. 1 p.g.g. nie zawiera żadnego wyjątku (por. wyrok WSA w Kielcach z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 271/19). Wskazując na wykładnię art. 95 ust. 1 p.g.g., a w konsekwencji jego zastosowanie Minister przyjął, że przepis ten odnosi się do udokumentowanych złóż kopalin i wyraża zasadę ochrony złóż kopalin, odnosząc je m.in. do podstawowej formy kształtowania ładu przestrzennego jaką jest plan miejscowy. Norma ta ma znaczenie w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy jak i decyzji o lokalizacji celu publicznego. Niezależnie od ww. normy źródłem ochrony kopalin jest nie tylko art. 95 p.g.g. ale też art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.s. (w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż) i art. 125 p.o.ś. (złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących).
Bezsporny w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż ochrona zasobów złóż kopalin jest niezbędna dla zagwarantowania bezpieczeństwa surowcowego, to jest zabezpieczenia potrzeb gospodarczych i bytowych ludności niezbędnego dla zrównoważonego rozwoju w skali krajowej, regionalnej i lokalnej. Ochrona ta musi być rozpatrywana w kontekście długiego horyzontu czasowego. Jej nadrzędnym celem jest umożliwienie dostępu do źródeł niezbędnych surowców mineralnych także dla przyszłych pokoleń, co jest podstawą realizacji jednej z podstawowych zasad zrównoważonego rozwoju - sprawiedliwości międzypokoleniowej. Pojęcia "racjonalności gospodarowania zasobami" i "ochrony złóż" w przepisach prawa nie są zdefiniowane. Można jednak przyjąć, że "ochrona złóż" to ochrona terenu ich występowania przed zagospodarowaniem, które może uniemożliwić wykorzystanie złoża. Zasadnicze znaczenie ma postulat utrzymania dostępności zasobów udokumentowanych i perspektywicznych poprzez ochronę terenów, na których się one znajdują, przed trwałą zabudową, z czym wiąże się jednak konieczność zablokowania powierzchni terenu, w dłuższym okresie czasu.
Podkreślić należy, że gdyby organ administracji geologicznej w ramach procedury uzgodnieniowej nie miał się kierować podstawową zasadą ochrony złóż kopalin, wówczas pod znakiem zapytania stałby w ogóle cel i sens wprowadzenia wspomnianego obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 338/20). Przy czym nie chodzi tu o takie przekształcenie terenu, które obiektywnie trwale uniemożliwi eksploatację złoża. Rzecz sprowadza się do realizacji zasady ochrony racjonalnej dostępności złoża w przyszłości, czemu na przeszkodzie mogą stawać m.in. koszty ekonomiczne związane z usunięciem istniejącej zabudowy, w tym koszty odszkodowań dla właścicieli lub inwestorów. Biorąc pod uwagę powyższe Minister w zaskarżonym postanowieniu odwołał się do zasady ochrony złóż kopalin, jako reguły determinującej rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
7. W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z dalszymi zarzutami skarżącej. Organy administracji każdą sprawę analizują indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności położenia działki, na której planowana jest inwestycja. Minister badał, czy zabudowa przedstawiona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwi lub utrudni eksploatację złoża.
Dane zawarte w ogólnodostępnym Geoportalu Infrastruktury Informacji Przestrzennej wskazują, że cała działka skarżącej znajduje się na terenie udokumentowanego złoża "[...]". Organ omyłkowo wskazał, że przedmiotowa działka graniczy od strony północnej, zachodniej i południowej z niezabudowanymi działkami a od strony wschodniej występuje zabudowa jednorodzinna, podczas gdy działka skarżącej graniczy od strony północnej, wschodniej i południowej z niezabudowanymi działkami a od strony zachodniej występuje zabudowa jednorodzinna. Jednakże, niezależnie od powyższego, przedmiotowa nieruchomość z trzech stron graniczy z terenem niezabudowanym, z jednej strony natomiast występuje zabudowa. Prawidłowy odczyt mapy nie znajduje jednak potwierdzenia z twierdzeniami skarżącej, że działka od strony północnej, zachodniej i południowej graniczy z działkami zabudowanymi, natomiast od strony wschodniej z działkami niezabudowanymi, co oznacza iż istniejąca już zabudowa znajduje się w znacznej mierze "głębiej" na terenie złoża niż planowana inwestycja skarżącej. W bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej występuje zabudowa jedynie po stronie zachodniej. Dodatkowo wskazać należy, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości na terenie udokumentowanego złoża, natomiast duża część zabudowań znajdujących się w okolicy działki skarżącej znajduje się poza jego granicami.
8. Kolejnym argumentem skarżącej wskazującym na naruszenie prawa przez Ministra wydającego zaskarżone postanowienie było to, że na terenie Gminy Świerklaniec obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a działka której dotyczy zaskarżone postanowienie znajduje się na terenie oznaczonym w tym studium jako obszary mieszkaniowe.
Zdaniem Sądu, Minister prawidłowo wskazał, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20).
Zgodnie z konstytucyjną koncepcją źródeł prawa, decyzje administracyjne, w tym decyzje o warunkach zabudowy, poprzedzone uzyskaniem uzgodnienia projektu z odpowiednim organem administracji nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego, którym jest również studium. Źródłem powyższego jest art. 93 ust. 2 Konstytucji, w którym mowa jest o zarządzeniach, jednakże w doktrynie przyjęła się wykładnia funkcjonalna rozszerzająca zakres znaczeniowy tego przepisu o wszystkie akty prawa wewnętrznego, w tym uchwały gminne. W związku z powyższym, obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku zgodności wydawanych decyzji (postanowień uzgodnieniowych) z ustaleniami studium.
9. W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.