VII SA/Wa 685/22

VII SA/Wa 685/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2282/22 - Wyrok NSA z 2024-02-07
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 39 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi I. O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia budowlanego oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 lutego 2022 r., znak DOZ-OAiK.650.1350.2021.MPU Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia I.O. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 15 września 2021 r., sygn. WUOZ- ZN.5181.131.2021.TK, odmawiające uzgodnienia zamierzenia budowlanego, polegającego na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. S. na działce ewid. nr [...] obr. [...] w T., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Postanowieniem z 15 września 2021 r., sygn. WUOZ-ZN.5181.131.2021.TK, Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia zamierzenia budowlanego, polegającego na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. S. na działce ewid. nr [...] obr. [...] w T.. W uzasadnieniu wskazano, że budynek objęty inwestycją został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W dniu 10 września 2021 r. zostały przeprowadzone oględziny z udziałem strony postępowania, właściciela, występującego z wnioskiem o rozbiórkę, podczas których ustalono, że budynek drewniany usytuowany kalenicą prostopadle do drogi. Od strony wschodniej zawaleniu uległa część budynku - przybudówka drewniana na podmurówce ceglanej oraz murowany komin w ścianie południowej. Ściany zewnętrzne budynku oszalowane deskami bez ubytków, lecz z widoczną korozją biologiczną, podmurówka ceglana z ubytkami cegieł i spoin. Belka podwalinowa spróchniała, dach kryty papą z widocznymi uszkodzeniami poszycia i deskowania, brak dostępu do więźby dachowej. Zachowana oryginalna stolarka okienna i drzwiowa z zachowanymi częściowo klamkami i okuciami w stanie dostatecznym. Zachowane elementy snycerskie oraz detal architektoniczny. We wnętrzu na sufitach wykwity pleśni i grzybów, widoczne zarysowania. Tynki i podłogi w dobrym stanie. W ocenie organu I instancji, mimo złego stanu zachowania budynku, stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej jest duży i należy wobec niego podejmować działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim. Zaleca się podjęcie pilnych działań doraźnych zmierzających do zabezpieczenia obiektu, a zwłaszcza obejmujących zabezpieczenie dachu obiektu.
Na powyższe postanowienie, zażalenie złożyła I.O., wskazując na naruszenie prawa materialnego:
1) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię, albowiem organ błędnie przyjął, że przedmiotowy budynek stanowi zabytek,
2) art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 78 Konstytucji RP, wyrażające się w braku pominięcia niezgodnych z Konstytucją RP przepisów prawa, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. oraz § 18 w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej wojewódzkiej gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661), pomimo, że przepisy te naruszają konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności oraz zasadę legalizmu i poszanowania praw jednostki;
Ponadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 7 k.p.a., albowiem w ocenie skarżącej ŁWKZ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to: nie ustalił czy budynek posiada charakter zabytkowy, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z., nie przeprowadził analizy stabilności konstrukcji obiektu ani nie zbadał celowości i możliwości wykonania konkretnych prac remontowo-konserwatorskich,! mających na celu zachowanie omawianej nieruchomości, nie ustalił, czy remont kapitalny budynku jest możliwy do realizacji pod względem technicznym, nie ustalił, czy obiekt nie posiada uszkodzeń o charakterze konstrukcyjnym, nie przeprowadził analizy techniczno-budowlanej (ekspertyzy budowlanej) stanu zachowania fundamentów budynku, jego ścian zewnętrznych i wewnętrznych, stropów i stropodachu, podłóg i posadzek, schodów, nie przeprowadził analizy w zakresie technicznej możliwości zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych.
2) art. 7 k.p.a., albowiem organ, wydając zaskarżone postanowienie, nie miał na względzie słusznego interesu skarżącej.
3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewystarczające zgromadzenie dowodów i w konsekwencji zaniechanie zbadania rzeczywistej wartości zabytkowej obiektu i lakoniczne uzasadnienie tej wartości poprzez ogólnikowe odwołanie się do opisu wyglądu obiektu, w szczególności wobec zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy z listy rzeczoznawców Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie architektura i budownictwo na okoliczność ustalenia, czy budynek posiada charakter zabytkowy, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z., celowe jest i możliwe wykonanie konkretnych prac remontowo-konserwatorskich, mających na celu zachowanie zabytkowej struktury omawianej nieruchomości, remont kapitalny budynku jest możliwy do realizacji pod względem technicznym, obiekt me posiada uszkodzeń o charakterze konstrukcyjnym, istnieje możliwość zachowania obiektu w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 lutego 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, odnośnie do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Organ ustalił, że budynek przy ul. S. [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków przyjętej Zarządzeniem Prezydenta Miasta T. nr 368/2019 z 28 sierpnia 2019 r. Organ ochrony zabytków posiada, zatem kompetencje do zajmowania stanowiska w sprawie uzgodnienia ww. pozwolenia na rozbiórkę. W aktach sprawy znajduje się kopia karty adresowej ww. obiektu.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przedmiotowy budynek odpowiada ww. definicji. Jest przykładem architektury drewnianej z I poł. XX w. O wartości artystycznej, historycznej i naukowej świadczy dopracowany detal architektoniczny w postaci m.in. pazdurów, dekoracyjnego wykończenia szalowania ścian szczytowych, czy laubzekinowej dekoracji szczytu.
Planowana inwestycja zakłada rozbiórkę budynku drewnianego, wybudowanego w I połowie XX w. (według danych zawartych w karcie adresowej: w 1900 r.). Jak wynika z akt sprawy w dniu 10 września 2021 r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem właściciela nieruchomości, w trakcie, których stwierdzono, iż część budynku - przybudówka od strony wschodniej uległa zawaleniu. Ściany zewnętrzne budynku oszalowane deskami bez ubytków, lecz z widoczną korozją biologiczną, podmurówka ceglana z ubytkami cegieł i spoin. Belka podwalinowa jest spróchniała, dach kryty papą z widocznymi uszkodzeniami poszycia oraz deskowania. Brak dostępu do więźby dachowej. Zachowana oryginalna stolarka okienna i drzwiowa z zachowanymi częściowo klamkami i okuciami w stanie dostatecznym. Zachowane elementy snycerskie oraz detal architektoniczny. We wnętrzu na sufitach odnotowano wykwity pleśni i grzybów oraz widoczne zarysowania. Stan tynków i podłóg oceniono, jako dobry.
Organ wyjaśnił, że rozbiórkę zabytku uzasadnia stwierdzenie takiego rozmiaru zniszczenia obiektu zabytkowego, który łączy się z uznaniem, że obiekt nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować. Przedmiotem postępowania nie jest ocena technicznych możliwości przeprowadzenia remontu omawianego obiektu, ale ustalenie, czy utracił on wartości zabytkowe i w związku z tym może podlegać rozbiórce. Przedmiotem postępowania w sprawie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę nie jest również badanie zasadności ujęcia danego obiektu w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytki architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na swój stan zachowania. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną, jeżeli spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 wskazanej ustawy. Dlatego też, wypełniając obowiązki wynikające z art. 5 tej ustawy, inwestor powinien zapewnić warunki prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczyć go i utrzymywać w jak najlepszym stanie, a także korzystać z niego w sposób zapewniający trwale zachowanie jego wartości. W interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do ich destrukcji. Stanowisko takie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 marca 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1898/20).
Zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przyjąć należy, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego powinny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie oraz ich odpowiednie zagospodarowanie i utrzymanie, a także dla zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym, organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy planowane prace są dopuszczalne ze punktu widzenia konserwatorskiego, tzn. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu. Ponadto wskazać trzeba, że względy natury ekonomicznej nie mogą przesądzać o zaniechaniu działań mających na celu zachowanie zabytku. Organ nie może w świetle ww. przepisu art. 4 akceptować zaniechania właściciela w zakresie utrzymania zabytku i przyzwolić na całkowite zniszczenie obiektu. Taka postawa organu konserwatorskiego byłaby sprzeczna z interesem społecznym, wynikającym z konstytucyjnych obowiązków Rzeczpospolitej Polskiej wobec przyszłych pokoleń (treść preambuły oraz art. 5 Konstytucji - por. wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1815/17).
Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek przy ul. S. [...] jest bowiem przykładem architektury drewnianej z I poł. XX w. Minister stwierdził, że planowana inwestycja jest niedopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego. Tym bardziej, gdy materiał dowodowy nie wskazuje na konieczność jej przeprowadzenia. Możliwa jest bowiem wymiana belki podwalinowej, poszycia dachu oraz innych zniszczonych i porażonych korozją biologiczną elementów. Prace te nie spowodują utraty wartości zabytkowych.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że jest przekonany o konieczności zachowania omawianego obiektu, z uwagi na posiadane przez niego wartości zabytkowe, o których świadczy autentyzm formy i substancji zabytkowej m.in. w postaci zachowanej bryły, gabarytów, kształtu dachu. Stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej przedmiotowego obiektu jest duży i należy wobec niego podejmować działania o charakterze konserwatorsko-restauratorskim i zachowawczym. Inwestycja zakładająca jego rozbiórkę, stoi w sprzeczności z podstawową zasadą ochrony zabytków, tj. ich trwałego zachowania i zagospodarowania w sposób niepowodujący uszczerbku dla wartości zabytkowej.
W analizowanej sprawie Minister stwierdził, że pomimo zaniedbań właścicieli, zachowana bryła budynku jest w dalszym ciągu nośnikiem wartości historycznych i naukowych. Budynek ten zachował w całości swoją formę architektoniczną, oryginalną konstrukcję oraz stolarkę otworową, w związku, z czym jest możliwa wymiana elementów najbardziej zniszczonych z odtworzeniem ich formy, materiału oraz sposobu obróbki, bez uszczerbku na wartości zabytkowej.
Odnosząc się do treści zażalenia, organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji (sygn. akt P 12/18) toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym nie zostało dotychczas zakończone.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I.O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając organowi:
1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. (dalej jako k.p.a.) poprzez niewyczerpujące zgromadzenie dowodów, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji przyczyniło się do zaniechania zbadania rzeczywistej wartości zabytkowej budynku;
- art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodów, na podstawie których organ stwierdził, bezsporne w jego ocenie, wartości historyczne, naukowe i walory architektoniczne budynku, niewskazanie przyczyn zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy z listy rzeczoznawców Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie architektura i budownictwo, a zatem niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,
- art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego uzgodnienia zamierzenia budowlanego, polegającego na rozbiórce budynku, pomimo że organ II instancji powinien uchylić w całości postanowienie organu I instancji i postanowić o uzgodnieniu ww. zamierzenia budowlanego.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm. (dalej jako u.o.o.z.) poprzez błędne i dowolne uznanie budynku za zabytek nieruchomy, a w konsekwencji stwierdzenie, że podlega on ochronie bez względu na stan zachowania.
W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczające zgromadzenie dowodów i w konsekwencji zaniechanie zbadania rzeczywistej wartości zabytkowej budynku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postępowaniu zażaleniowym nie podjął skutecznych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj.: nie ustalił poprawnie czy budynek posiada charakter zabytkowy, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 u.o.o.z., nie przeprowadził analizy stabilności konstrukcji obiektu ani nie zbadał celowości wykonania konkretnych prac remontowo-konserwatorskich, mających na celu zachowanie omawianej nieruchomości, nie ustalił, czy remont kapitalny budynku jest możliwy do realizacji pod względem technicznym, nie ustalił, czy obiekt nie posiada uszkodzeń o charakterze konstrukcyjnym, nie przeprowadził analizy techniczno-budowlanej (ekspertyzy budowlanej) stanu zachowania fundamentów budynku, jego ścian zewnętrznych i wewnętrznych, stropów i stropodachu, podłóg i posadzek, schodów, nie przeprowadził analizy w zakresie technicznej możliwości zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych. Wobec powyższych wątpliwości, nie sposób uznać zgromadzonego materiału dowodowego za kompletny i wyczerpujący. Działania podjęte przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego polegały na dokonaniu stwierdzenia, pozbawionego dokładnej analizy, że przeprowadzenie określonych robót, których wykonanie postulował celem zachowania nieruchomości, nie spowoduje utraty jej rzekomej wartości zabytkowej. Nadto, organ nie wykazał dowodu świadczącego, że wymienione przez niego części składowe nieruchomości, odznaczają się bezsprzeczną wartością historyczną, naukową, architektoniczną, a ograniczył się wyłącznie do niepopartych stanem sprawy ogólnych twierdzeń, które trudno uznać za uzasadnione.
Organ błędnie przyjął, że budynek czyni zadość przesłankom warunkującym uznanie go za zabytek, spełniając nie tylko wymóg przedstawiania wartości historycznej, ale jednocześnie również wartości artystycznej oraz naukowej. Za poglądem wyrażanym w orzecznictwie wskazać należy, że z definicji legalnej "zabytku" z art. 3 pkt i u.o.o.z. wynika, że wprawdzie organ dokonuje oceny wartości zabytkowej rzeczy, ale pojęcia takie jak "wartość historyczna, artystyczna lub naukowa" - choć mają charakter ocenny - podlegają wyjaśnieniu w procesie stosowania prawa. Nie wystarczy więc opisać wygląd obiektu, mającego być uznanym za zabytek i stwierdzić, że taki właśnie opis przesądza o wartości artystycznej. Organ powinien podać bowiem nie ogólnikowe, ale obiektywnie sprawdzalne kryteria artyzmu konkretnego dzieła, gdyż po to właśnie organ konserwatorski jest wyposażony w wiedzę i doświadczenie, aby wykazywać obiektywne walory zabytkowe. To, że organ ma należytą wiedzę nie jest równoznaczne z uzasadnieniem jasnym dla strony, dlaczego rzecz jest zabytkiem (por. wyrok WSA w Warszawie z 9.01.2020 r., VII SA/Wa 2498/19, LEX nr 3037190.).
W niniejszej sprawie organ, dokonując próby uzasadnienia rzekomego wypełnienia przez budynek wymogów warunkujących przyznanie mu statusu zabytku, skłonił się wyłącznie do jego powierzchownego i lapidarnego opisu, nie podając żadnych sprawdzalnych kryteriów, które pozwalałyby na stwierdzenie, że w istocie ów obiekt można uznać za zabytek. Nadto, w uzasadnieniu organ nie odniósł się do budzącej z perspektywy postępowania szereg wątpliwości kwestii dotyczącej przyczyn zaniechania przeprowadzenia kluczowego dla sprawy dowodu z opinii rzeczoznawcy z listy rzeczoznawców Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie architektura i budownictwo na okoliczność ustalenia, czy: celowe jest wykonanie konkretnych prac remontowo-konserwatorskich, mających na celu zachowanie zabytkowej struktury omawianej nieruchomości, remont kapitalny budynku jest możliwy do realizacji pod względem technicznym, obiekt nie posiada uszkodzeń o charakterze konstrukcyjnym. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji (postanowienia), stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9.12.2021 r., III SA/Gl 995/21, LEX nr 3283652.).
W skardze wskazano także na naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.o.z. Kluczowym w niniejszej sprawie jest pojęcie zabytku, które na gruncie u.o.o.z. zdefiniowane jest jako nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Organ w postanowieniu stwierdza, jakoby budynek spełniał każdą z trzech alternatywnie wskazanych przesłanek przyznania mu statusu zabytku, a zatem posiada wartość historyczną, artystyczną, a także naukową. Jako uzasadnienie powyższego twierdzenia organ wskazał lapidarnie elementy świadczące o jego rzekomej prawdziwości tj.: budynek został wybudowany w I połowie XX w., stanowi przykład architektury drewnianej, zawiera pazdury, dekoracyjne wykończenia szalowania ścian szczytowych oraz laubzekinową dekorację szczytu. Jak słusznie wskazuje judykatura, z definicji "zabytku" wynika, że czym innym jest powstanie domu w "minionej epoce", a czym innym posiadanie przez niego wartości historycznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 27.07.2021 r" II SA/Kr 659/21, LEX nr 3215939.). Na gruncie niniejszej sprawy, budynek stanowi wyłącznie przykład drewnianego obiektu architektonicznego, wybudowanego w "poprzedniej epoce". Organ w żaden sposób nie wykazał, z jakich powodów data budowy miałaby wpływać na jego zabytkowe walory. Sam fakt wybudowania domu w poprzednim wieku i użycia do tego określonych materiałów nie może stanowić o spełnieniu przesłanki przejawiania wartości historycznych, artystycznych czy naukowych. Organ stwierdził, że budynek bezsprzecznie wykazuje wartości historyczne, naukowe i architektoniczne oraz że jego zachowanie leży w interesie społecznym, nie wykazując w żaden sposób jak jego zachowanie i przyznanie ochrony konserwatorskiej zabezpiecza ów interes społeczny. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ musi jednoznacznie wskazywać nie tylko na walory historyczne, artystyczne lub naukowe, ale także wykazać, że mimo złego stanu technicznego i stanowienia realnego zagrożenia objęcie zabytku ochroną konserwatorską leży w interesie społecznym (por. wyrok WSA Warszawie z dnia 1 marca 2013 r., VII SA/Wa 1897/12, LEX nr 1303761). W przypadku budynku wspomniane jednoznaczne wskazanie nie wystąpiło, a miało miejsce wyłącznie wymienienie części składowych, które zdaniem organu przedstawiają większą aniżeli inne elementy wartość. Organ nie dowiódł, dlaczego wskazane przez niego elementy wykazują wartość skutkującą koniecznością uznania budynku za zabytek, a nadto, dlaczego ich zachowanie i objęcie ochroną leży w interesie społecznym. Definicja zabytku z u.o.o.z. jest wysoce niedookreślona i ocenna, uznanie budynku za zabytek, wobec braku dostatecznego dowiedzenia spełniania przez niego przesłanek ustawowych było rozstrzygnięciem arbitralnym, niepopartym stanem faktycznym sprawy. Konsekwencją niesłusznej kwalifikacji budynku jako zabytku jest naruszenie także przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.o.z. Nie istnieją bowiem przesłanki, które uzasadniałyby objęcie rzeczonego obiektu ochroną i opieką, bez względu na stan zachowania. Sam obiekt stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, co implikuje konieczność jego rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.
Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis ten nie określa przesłanek uzgodnienia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organów ochrony zabytków, których pracownicy posiadają wiedzę specjalistyczną i doświadczenie konserwatorskie, pozwalające na określenie charakteru zabytkowego obiektu. Postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego dotyczy obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ujęcie zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków następuje wskutek wskazania określonego obiektu nieruchomego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i przypisania mu w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wartości zabytkowej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II OSK 2189/13).
Podkreślenia w tej sprawie wymaga, że przedmiotowy budynek przy ul. S. [...] na działce nr [...] obr. [...] w T. został ujęty w gminnej ewidencji zabytków przyjętej Zarządzeniem Prezydenta Miasta T. nr 368/2019 z 28 sierpnia 2019 r. W aktach sprawy znajduje się kopia karty adresowej ww. obiektu. Zatem w dacie wpisu tego budynku do gminnej ewidencji zabytków organ Gminy uznał, że posiada on wartości, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wniosek o pozwolenie na rozbiórkę skarżąca złożyła 6 sierpnia 2021 r., a więc dwa lata po jego wpisaniu do ewidencji.
Z ustaleń organu I instancji dokonanych w tej sprawie na podstawie dowodu z oględzin przeprowadzonych w dniu 10 września 2021 r. wynika, że część budynku - przybudówka od strony wschodniej uległa zawaleniu. Ściany zewnętrzne budynku oszalowane deskami bez ubytków, lecz z widoczną korozją biologiczną, podmurówka ceglana z ubytkami cegieł i spoin. Belka podwalinowa jest spróchniała, dach kryty papą z widocznymi uszkodzeniami poszycia oraz deskowania. Brak dostępu do więźby dachowej. Zachowana oryginalna stolarka okienna i drzwiowa z zachowanymi częściowo klamkami i okuciami w stanie dostatecznym. Zachowane elementy snycerskie oraz detal architektoniczny. We wnętrzu na sufitach odnotowano wykwity pleśni i grzybów oraz widoczne zarysowania. Stan tynków i podłóg oceniono, jako dobry. Właścicielka uczestnicząca w oględzinach wskazała, że podejmowane były próby przekazania budynku do skansenu.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710) zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W ocenie organów konserwatorskich, uzgadniających projekt rozbiórki, przedmiotowy budynek odpowiada ww. definicji. Jest przykładem architektury drewnianej z I poł. XX w. (według danych zawartych w karcie adresowej: w 1900 r.). O jego wartości artystycznej, historycznej i naukowej świadczy dopracowany detal architektoniczny w postaci m.in. pazdurów, dekoracyjnego wykończenia szalowania ścian szczytowych, czy laubzekinowej dekoracji szczytu. Minister podkreślił, że o wartościach zabytkowych tego budynku świadczy autentyzm formy i substancji zabytkowej, m.in. w postaci bryły, gabarytu, kształtu dachu. Budynek jest w dalszym ciągu jest nośnikiem wartości historycznych i naukowych, gdyż zachował w całości formę architektoniczną, oryginalną konstrukcję oraz stolarkę otworową. W ocenie Sądu, nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia przez organy konserwatorskie tego przepisu, ponieważ w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do obiektu budowlanego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków organ uzgadniający nie bada ponownie zasadności tego wpisu, a zarzuty strony skarżącej, wskazujące na brak wartości artystycznych, historycznych i naukowych, sprowadzają się w zasadzie do zakwestionowania wpisu budynku do ewidencji, który nastąpił dwa lata przed złożeniem wniosku o rozbiórkę budynku, a więc w niezbyt odległym okresie czasu. Organ konserwatorski w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia rozbiórki budynku wpisanego do gminnej ewidencji budynków musi stwierdzić czy występują przesłanki do wykreślenia budynku z ewidencji ze względu na utratę przez budynek wartości wskazanych w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które były podstawą objęcia go ochroną. W tej sprawie organy obu instancji uznały, że sporny budynek, pomimo złego stanu zachowania, jest w dalszym ciągu jest nośnikiem wartości historycznych i naukowych, gdyż zachował w całości formę architektoniczną, oryginalną konstrukcję oraz stolarkę otworową. Sąd nie znalazł podstaw, aby tę ocenę prawną w ustalonym w sprawie stanie faktycznym podważyć.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ uzgadniający art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie dowodów, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji przyczyniło się do zaniechania zbadania rzeczywistej wartości zabytkowej budynku, wskazać należy, iż organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin i na tej podstawie stwierdził, że materiał dowodowy nie wskazuje na konieczność przeprowadzenia rozbiórki budynku, gdyż możliwa jest wymiana belki podwalinowej, poszycia dachu oraz innych zniszczonych i porażonych korozją biologiczną elementów. Prace te nie spowodują utraty wartości zabytkowych. Mimo złego stanu zachowania budynku ze względu na zaniedbania właściciela, stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej jest duży i należy wobec niego podejmować działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim. Strona skarżąca zarzuciła, że organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z listy rzeczoznawców Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie architektura i budownictwo na okoliczność ustalenia, czy celowe jest wykonanie konkretnych prac remontowo-konserwatorskich, mających na celu zachowanie zabytkowej struktury omawianej nieruchomości, remont kapitalny budynku jest możliwy do realizacji pod względem technicznym, obiekt nie posiada uszkodzeń o charakterze konstrukcyjnym. Na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 września 2021 r., organ uznał, że celowe jest wykonanie prac remontowo-konserwatorskich tego budynku, mających na celu zachowanie zabytkowej struktury omawianej nieruchomości, a remont budynku jest możliwy do realizacji pod względem technicznym. Strona skarżąca, kwestionując te ustalenia, nie przedstawiła żadnych innych dowodów, które mogłyby podważyć stanowisko organu w tym zakresie. W związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 oraz zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodów, na podstawie których organ stwierdził wartości historyczne, naukowe i walory architektoniczne budynku, są nieuzasadnione.
W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego uzgodnienia zamierzenia budowlanego, polegającego na rozbiórce budynku. W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne dokonane przez organ, jak i ocena prawna są prawidłowe, dlatego brak było podstaw do uwzględnienia przedmiotowej skargi.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.