VII SA/Wa 680/20

VII SA/Wa 680/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący/
Grzegorz Rudnicki
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 826/21 - Wyrok NSA z 2023-12-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 i  par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek Sędziowie: WSA Mirosław Montowski (spr.) WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań Pani A. P. oraz Pani D. P., od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 1991 r., nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019r.
Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB" bądź "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] maja 1991 r., nr [...], Burmistrz Dzielnicy [...] zatwierdził plan realizacyjny inwestycji przy ul. [...] róg [...] w [...] i udzielił pozwolenia Panu C. Ł. na budowę pawilonu drewnianego przeznaczonego na działalność handlową do czasu realizacji ulicy [...].
W dniu 6 sierpnia 2019 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek Pani D. P. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] w [...] z [...] maja 1991 r., nr [...].
Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] (zwany dalej także "Wojewodą" lub "organem I instancji") odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 1991r., nr [...]. Organ I instancji stwierdził, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych przewidzianych art. 156 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii poruszonej we wniosku o stwierdzenie nieważności, Wojewoda wyjaśnił, że art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198, dalej jako "Prawo budowlane z 1974 r.") przewidywał możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością. C. Ł. przedłożył odpis aktu notarialnego Repertorium [...] potwierdzający jego prawo do dysponowania nieruchomością. Nie zostało ono podważone przez organ udzielający zezwolenia. W ocenie Wojewody pismo to stanowiło wystarczającą podstawę, aby uznać, że inwestor wykazuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto w ocenie organu I instancji, stwierdzenie nieważności ww. decyzji po upływie ponad 28 lat od wydania pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości.
Od powyższej decyzji Wojewody z [...] grudnia 2019 r., nr [...], A. P. oraz D. P. wniosły w ustawowym terminie odwołania.
Po rozpatrzeniu ww. odwołań oraz po przeanalizowaniu akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, że zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Zgodnie natomiast z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8 z. 48 ze zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach.
Organ II instancji zauważył, że inwestor – C. Ł. - do wniosku z 25 kwietnia 1991 r. o udzielenie pozwolenia na budowę drewnianego pawilonu przy ul. [...] i [...] w [...] dołączył kopię aktu notarialnego Rep. Nr [...] z [...] kwietnia 1960 r., umowy sprzedaży udziału wynoszącego [...] części działki nr [...] na rzecz C. Ł. i M. Ł. Z ustaleń poczynionych przez GINB wynika, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] odpowiada obecnej działce nr ewid. [...]. Natomiast ze znajdującej się w aktach organu wojewódzkiego kopii aktu notarialnego z [...] października 1989 r., Repertorium nr [...], wynika, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 1991 r., nr [...], współwłaścicielami działki inwestycyjnej nr ewid. [...] (obecnie [...]) byli nie tylko inwestor – C. Ł., na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej z M. Ł., ale także K. S. na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej z L. S. oraz K. P.
W sytuacji gdy nieruchomość inwestycyjna stanowi współwłasność kilku osób, inwestor powinien przedłożyć stosowną zgodę wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości na wykonanie zamierzonej inwestycji. W analizowanym przypadku inwestor nie miał obowiązku uzyskania zgody współmałżonki Pani M. Ł. na rozporządzanie wspólnym udziałem w nieruchomości inwestycyjnej. Rozporządzanie przez inwestora ww. udziałem w nieruchomości inwestycyjnej nie przekraczało czynności zwykłego zarządu, bowiem nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego. Tym niemniej, GINB dostrzegł, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że pozostali ówcześni współwłaściciele nieruchomości inwestycyjnej (tj. K. S., L. S. i K. P.) wyrazili zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji. Obowiązkiem inwestora wynikającym z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego jest zaś wykazanie prawa do dysponowaniem nieruchomością inwestycyjną oraz dołączenie dowodu dysponowania tą nieruchomością.
W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 1991 r., nr [...], została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 prawa budowlanego w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
Oceniając skutki wskazanego wyżej naruszenia GINB zważył jednak, że nie można pominąć kwestii, iż od dnia wydania kontrolowanej decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 1991 r. upłynęło ponad 28 lat. Zdaniem GINB, stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 28 lat jej funkcjonowania w obrocie prawnym, w sytuacji gdy przez ponad 27 lat od jej wydania przez nikogo nie była kwestionowana, w szczególności, że do chwili śmierci K. P., następczyni prawnej K. P., a zarazem poprzedniczki prawnej skarżących – D. P. i A. P. (tj. do dnia 16 marca 2019 r.) stan ten był akceptowany przez pozostałych współwłaścicieli działki nr ewid. [...] (obecnie [...]), pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. Organ powołał się w tym zakresie m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
Z powyższych względów organ II instancji uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza w sposób rażący art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 20 lutego 1975 r.
Ponadto GINB wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy informacji o terenie nr [...] z [...] października 1990 r. wydanej przez Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy [...], wynika, że zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] RN [...] z [...] grudnia 1982 r., teren na którym znajduje się działka nr ewid. [...] (obecnie [...]) przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową niską z podstawowymi usługami towarzyszącymi, częściowo pod komunikację.
Wobec powyższego ww. organ przyjął, że kontrolowana decyzja Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 1991 r. nr [...], nie narusza rażąco ustaleń ww. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu.
Poza tym, GINB nie dopatrzył się, aby kontrolowana decyzja Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 1991 r. naruszała rażąco przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm. – wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).
Reasumując organ II instancji stwierdził, że w omawianej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...].
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się D. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżąca zarzuca decyzji GINB naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. polegające na uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie pozwolenia na budowę osobie nie legitymującej się prawem do dysponowania nieruchomością z uwagi na upływ długiego czasu od wydania decyzji, bez analizy okoliczności tej konkretnej sprawy wskazujących, że właśnie ów czas w sprawie niniejszej przemawia za koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Podnosi także zarzut zaniechania przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie rzeczywistych skutków społecznych, prawnych i gospodarczych kontrolowanej decyzji.
Wobec zgłoszonych zarzutów skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Skarżąca nie zgadza się z oceną organu II instancji dotyczącą skutków naruszenia prawa przez kontrolowaną decyzję Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 1991 r. Jej zdaniem, to właśnie upływ czasu, a konkretnie poniechanie wybudowania ulicy, do czasu powstania której miał pozostać na gruncie pawilon, w połączeniu z powstałą w tym czasie w otoczeniu tej nieruchomości zabudową, uniemożliwiającą dostęp do nieruchomości skarżącej oraz stanowiskiem beneficjentów decyzji w postępowaniu o zniesienie współwłasności, którzy z istnienia pawilonu czynią argument przeciwko podziałowi w naturze, przemawia za uznaniem, że aktualne skutki niegdysiejszego bezprawia godzą w elementarne poczucie sprawiedliwości.
Skarżąca przypomina, że strony w sprawie były współwłaścicielami większej nieruchomości, która została podzielona na 3 samodzielne działki budowlane dla każdego ze współwłaścicieli oraz pozostający we współwłasności fragment, przeznaczony w planie zagospodarowania pod ulicę [...]. Działki rodzin Ł. i S. miały dostęp do ulicy od razu. Rodzina P. dojeżdżała do swojej po przedmiocie współwłasności, który miał się stać ulicą ([...]) w przyszłości. Gdy rodzina Państwa Ł., bez zgody pozostałych, ale z ważnej życiowej potrzeby wynikającej z konieczności zorganizowania źródła utrzymania po stracie pracy, postawiła na wspólnym gruncie pawilon handlowy, P. zaczęli dojeżdżać do siebie po - pustym w owym czasie - gruncie sąsiadów, leżącym obok. Mogli podjąć działania w celu uniemożliwienia budowy, ale uznali to za nieprzyzwoitość wobec będących w trudnej sytuacji życiowej krewnych.
Obecnie jednak doszło do zabudowy sąsiedztwa, dojazd Państwa P. uległ zwężeniu i nie jest już obojętnym dla otoczenia jeżdżenie po nieużytkach, a grzecznością konkretnych osób, które odmawiają sformalizowania takiego stanu rzeczy, tym bardziej, że Państwo P. posiadają grunt pod dojazd – jest to właśnie działka zabudowana pawilonem rodziny Ł.
W skardze zwrócono również uwagę, że w postępowaniu o zniesienie współwłasności biegły geodeta stwierdził, iż usytuowanie pawilonu uniemożliwia podział działki w naturze, choć udział Państwa P. w ww. nieruchomości byłby wystarczający do wytyczenia dojazdu.
Dodatkowo, w piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącej powołała się na deklarację przedstawiciela rodziny Ł. rozebrania spornego budynku w terminie 3 lat od rozpoczęcia rozmów współwłaścicieli gruntu o konieczności jego podziału, celem połączenia nieruchomości po K. P. z drogą publiczną, co stało się niezbędne wobec zabudowy sąsiednich terenów.
W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości decyzji GINB z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 1991 r., nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę.
Należy wobec tego w pierwszej kolejności przypomnieć, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Wskutek przeprowadzonej w powyższych ramach kontroli organ II instancji ostatecznie stwierdził, że decyzja Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 1991 r. nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
GINB ustalił, że ww. decyzją organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdził plan realizacyjny i udzielił – na wniosek C. Ł. z dnia 25 kwietnia 1991 r. – pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] róg [...] w [...] pawilonu drewnianego przeznaczonego na działalność handlową, do czasu realizacji ulicy [...]. W dacie wydania kontrolowanej decyzji, współwłaścicielami działki inwestycyjnej o nr ew. [...] (obecnie [...]) byli jednak nie tylko inwestor – C. Ł. na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej z M. Ł., ale także K. i L. S. oraz K. P. (kopia aktu notarialnego z [...] października 1989 r., Repertorium nr [...]).
W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że skoro ww. nieruchomość objęta inwestycją stanowiła współwłasność kilku osób, inwestor powinien był przedłożyć stosowną zgodę wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości na wykonanie zamierzonego przedsięwzięcia. W aktach sprawy brak jest dokumentacji potwierdzającej, że pozostali ówcześni współwłaściciele nieruchomości inwestycyjnej wyrazili zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji.
Rzeczony obowiązek inwestora – wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – wynikał natomiast wprost z treści art. 29 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Został on ponadto "doprecyzowany" przepisem § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8 z. 48 ze zm.) stanowiącym, że do wniosku o sporządzenie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany jest dołączyć dowód własności lub wieczystego użytkowania działki budowlanej.
Rację ma zatem zarówno skarżąca, jak i organy nadzoru budowlanego stwierdzając, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia ww. normy prawnej. Niemniej jednak słusznie zauważył organ II instancji, że jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, opubl. w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Jeśli chodzi o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., 208–244; zob. też H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano: WK 2015).
Zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa musi być nie tylko stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, ale także, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, CBOSA). Jednocześnie – jako iż stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – stwierdzone naruszenie prawa winno mieć znacznie większą wagę niż trwałość ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1111/06; wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92; wyroki SN: z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 15/94; z dnia 20 grudnia 1994 r. sygn. akt III ARN 71/94, opubl. CBOSA).
Ustalenie, czy wydanie przez Burmistrza Dzielnicy [...] decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 1991 r. wywołało poważne skutki społeczno-gospodarcze, nie dające się pogodzić z zasadą praworządności, ma więc kluczowe znaczenie dla możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji, pomimo znacznego upływu czasu od dnia jej wydania. Jak słusznie dostrzegł GINB, okoliczność ta (upływ czasu od wydania decyzji) musi być brana pod uwagę przy ocenie skutków, jakie wywołuje kwestionowane rozstrzygnięcie.
Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń podejmował się już analizy wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 na zakończone postępowania administracyjne w kontekście przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniach wydanych w tym przedmiocie orzeczeń wskazywano, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis (art. 156 § 2 k.p.a.) z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wskazał też, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. TK wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny. TK, podkreślając indywidualny charakter każdej sprawy administracyjnej, wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do określenia, która ze statuowanych nimi zasad powinna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16, opubl. CBOSA).
Skutkiem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest zatem konieczność każdorazowego wyważenia przez organ, czy w okolicznościach faktycznych sprawy, prymat powinien być przyznany konstytucyjnej zasadzie praworządności, czy też zasadom pewności prawa oraz zaufania jednostki do państwa. Biorąc pod uwagę znaczenie skutków społeczno-gospodarczych, jakie w omawianym przypadku wywołuje wadliwa decyzja Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 1991 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela przekonanie organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, że wszystkie te wartości chronione konstytucyjnie przemawiają przeciw możliwości eliminacji z obrotu prawnego ww. rozstrzygnięcia.
Bez wątpienia kontrolowane orzeczenie o pozwoleniu na budowę w oczywisty w sposób naruszało przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., w sposób formalnie nieuprawniony kształtując przy tym sytuację właścicieli nieruchomości objętej ww. decyzją. Tym niemniej, należy podzielić stanowisko organu II instancji, iż z okoliczności faktycznych sprawy w sposób dość czytelny wynika, że pomimo przedmiotowego naruszenia, stan wykreowany w drodze ww. rozstrzygnięcia był akceptowany przez wszystkie podmioty mające interes prawny w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Sama skarżąca przyznaje bowiem w uzasadnieniu skargi, że mimo braku formalnego potwierdzenia tego faktu przez wszystkich pozostałych współwłaścicieli nieruchomości objętej inwestycją, akceptowali oni realizację przedmiotowej budowy. Dla oceny skutków jakie wywołała kontrolowana decyzja nie jest również obojętne, że taki stan rzeczy trwał przez okres blisko 27 lat, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji. Zarówno skarżąca, jak i pozostali współwłaściciele nieruchomości, przez tak długi czas nie kwestionowali przyznanego inwestorowi uprawnienia, choć musieli zdawać sobie sprawę z ograniczeń, jakie wywołało wybudowanie przedmiotowego budynku.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd uznaje za zrozumiałe podnoszone w niej argumenty, że zachodzące zmiany okoliczności faktycznych dotyczące postępującej zabudowy nieruchomości sąsiednich oraz brak realizacji ulicy [...], bez wątpienia negatywnie wpływają na obecną sytuację skarżącej. Należy jednak wyjaśnić, że eliminacja kontrolowanej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności powoduje skutki z mocą wsteczną (ex tunc). Poza tym wymaga ponownego przypomnienia, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i nie może prowadzić do podważenia zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Dlatego też zmiana otoczenia faktycznego, w jakim funkcjonują podmioty, których dotyczą skutki wywołane kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, nie może w sposób decydujący rzutować na ich ocenę, tym bardziej w sytuacji, w której skutki te były przez nich akceptowane przez znaczny okres czasu.
Z przedstawionych względów, tutejszy Sąd podzielił ocenę organów, że naruszenie, jakim dotknięta jest decyzja Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 1991 r., z uwagi na upływ ponad 28 lat od dnia jej wydania, nie wywołało tak poważnych skutków społeczno-gospodarczych, które nie pozwalałby na akceptację powyższego rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko wskazane we wniosku strony. Wniosek strony jak i jego uzasadnienie w sprawie o stwierdzenie nieważności nie jest bowiem wiążący dla organu administracji (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 562/08). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że GINB zbadał także, czy w sprawie nie zachodzą inne przesłanki nieważnościowe. Na podstawie zawartości nadesłanych akt sprawy stanowisko to należy uznać za uprawnione.
Skoro więc w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 k.p.a., a dodatkowo nie można uznać skutków społeczno-gospodarczych, jakie mogłaby wywołać kwestionowana decyzja za niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznych państwie prawa (w tym również z uwagi na ponad 28 letni upływ czasu od jej wydania), to zarówno orzeczenie organu I instancji, jak i decyzję GINB należy uznać za prawidłowe.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzegł przy tym w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu.
W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.