VII SA/Wa 672/21

VII SA/Wa 672/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Monika Kramek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 303/22 - Wyrok NSA z 2024-11-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 66 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 28  ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: PGLLP) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] listopada 2020 r. nr [...] nakazującą PGLLP usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego zlokalizowanego nad linią kolejową nr [...], w km 72,822, na działce nr ew. [...], obr. [...], gmina [...] i nr ew. [...], obr. [...]gmina [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GINB stwierdził, że wskutek pisma z [...] maja 2019 r. znak: [...]Zastępca Dyrektora ds. technicznych P. S.A. dotyczącego podjęcia działań zmierzających do usunięcia zagrożeń wynikających z nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu usytuowanego w ciągu drogi leśnej nad linią kolejową nr [...] w km 77,822 [...]WINB przeprowadził 9 lipca 2019 r. oględziny, w trakcie których ustalono, że na działkach nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] i nr ew. [...], obręb [...]gmina [...], stanowiących obszar kolejowy teren zamknięty, usytuowany jest wiadukt nad linią kolejową nr [...], w km 72,822, w konstrukcji żelbetowej, trzyprzęsłowej, z belek strunobetonowych, przyczółki zatopione w skarpach; wiadukt wyposażony w balustrady i osłony przeciwporażeniowe nad linią kolejową; obiekt nie jest uszyniony, przebiegająca po wiadukcie droga jest drogą o nawierzchni asfaltowej. Od strony zachodniej działka nr ew. [...] graniczy z działką nr ew. [...], obręb [...], a od wschodu z działką nr ew. [...], obręb [...], natomiast działka nr ew. [...] od zachodu graniczy z działką nr ew. [...], obręb [...]a od wschodu z działką nr ew. [...], obręb [...]. Wyżej wymienione działki stanowią własność Skarbu Państwa, będące w zarządzie PGLLP. Stwierdzono, że stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego wskazuje na zużycie i brak przeprowadzanych remontów. Na gzymsach wyraźne ubytki otuliny betonowej, widoczne ubytki betonu oraz fragment korodującej stali na oczepie i filarach obiektu. Dylatacja obiektu między przęsłami jest zniszczona. [...]WINB pismem z 21 stycznia 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego ww. obiektu, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał decyzję z [...] listopada 2020 r., którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: k.p.a., nakazał PGLLP usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym wiaduktu drogowego, usytuowanego w ciągu drogi leśnej, zlokalizowanego nad linią kolejową nr [...] w km 72,822, na działce nr ew. [...], obr. [...] i nr ew. [...], obr. [...]poprzez: 1) uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na powierzchniach gzymsów, konstrukcji belek strunobetonowych, ścianki zaplecznej oraz w miejscach dylatacji, 2) uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie, 3) naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia, 4) naprawienie dylatacji poprzecznych w konstrukcjach nośnych, 5) naprawienie izolacji przeciwwilgociowej na konstrukcjach nośnych, 6) zabezpieczenie antykorozyjne wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu, 7) wymianę lub naprawę poprzez oczyszczenie z korozji barieroporęczy i osłon przeciwporażeniowych (przykładowo przez piaskowanie) i ich zabezpieczenie przed dalszą korozją poprzez malowanie (w tym środkami antykorozyjnymi i nawierzchniowymi), 8) uszynienie elementów wiaduktu przewodzących prąd elektryczny - właściwe działanie urządzenia ochronnego potwierdzić pomiarem, 9) uzupełnienie ubytków gruntu w skarpach nasypu przy podporach skrajnych, 10) naprawę schodów skarpowych wraz z montażem poręczy po prawej stronie schodzącego w terminie do 31 grudnia 2021 r. Powyższą decyzję poprzedzała decyzja [...]WINB z [...] marca 2020 r. nr [...] nakładająca wskazane obowiązki na Gminę [...] uchylona w wyniku złożonego przez nią odwołania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją GINB z [...] maja 2020 r. znak: [...]. Sprzeciw PGLLP od ww. decyzji organu odwoławczego oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 16 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1096/20.
We wskazanej decyzji z [...] stycznia 2021 r. GINB przytoczył treść art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. i stwierdził, że w toku dokonanych oględzin pracownicy [...]WINB ustalili, iż położony na działkach nr ew. [...], obr. [...]. i nr ew. [...], obr. [...]stanowiących obszar kolejowy, wiadukt drogowy nad linią kolejową (Centralną Magistralą Kolejową – CMK), w km 72,822 tej linii znajduje się w nieprawidłowym stanie technicznym. Organ odwoławczy zauważył, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu nie budzi żadnych wątpliwości i nie jest przez odwołującego kwestionowany. Potwierdza to precyzyjna i wyczerpująca dokumentacja. Zakres obowiązków mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 66 ust. 1 p.b., jest wystarczająco precyzyjny i zmierza do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego elementów wiaduktu, a tym samym został określony prawidłowo i zgodnie z prawem. Kwestią sporną pozostaje określenie podmiotu zobowiązanego do utrzymywania wiaduktu. Zgodnie z art. 61 p.b. zobowiązanie takie ciąży na właścicielu obiektu budowlanego lub jego zarządcy. GINB odwołał się do ustaleń poczynionych w sprawie i przypomniał, że od strony zachodniej działka CMK nr ew. [...] graniczy z działką nr ew. [...], obręb [...], gm. [...], a od wschodu z działką nr ew. [...], obręb [...], gm. [...], natomiast działka CMK nr ew. [...] od zachodu graniczy z działką nr ew. [...], obręb [...]gm. [...], a od wschodu z działką nr ew. [...], obręb [...]gm. [...]. Działki nr ew. [...] i [...] (o symbolu "Tk"), po których przebiega CMK oraz jest na nich zlokalizowany wiadukt drogowy, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów stanowią własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie P. S.A. Działki sąsiadujące z linią kolejową nr ew. [...], [...], [...] i [...] (o symbolu "Ls"), zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, stanowią własność Skarbu Państwa, będące w zarządzie PGLLP. Przebiegająca po wiadukcie droga jest drogą o nawierzchni asfaltowej. Do drogi na wiadukcie dochodzą po obu stronach utwardzone drogi gruntowe. Drogi te nie są oznaczone na ewidencyjnych działkach drogowych symbolem "dr". Jak wynika z ewidencji, znajdują się one na działkach leśnych o symbolu "Ls", stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie PGLLP. Wiadukt drogowy leży na granicy Gmin [...] i [...]. GINB zauważył, że drogi dochodzące do nieruchomości P. S.A. i wiaduktu nie komunikują mieszkańców gmin lub terenów rolnych, przyjąć zatem należy, iż wiadukt ten leży w ciągu dróg leśnych. Drogi te na całej długości przechodzą po gruntach leśnych, działkach ewidencyjnych w zarządzie PGLLP. Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi żadnych sporów, iż stan władania nieruchomością, na której jest zlokalizowany obiekt budowlany czy własność obiektu budowlanego (wiadukt zlokalizowany jest nad linią kolejową, na obszarze kolejowym) nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie tego obiektu. Równocześnie przyjmuje się, że drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), dalej: u.d.p. Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p. uznać należało, zdaniem GINB, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony. Zarządzanie infrastrukturą kolejową polega m.in. na zarządzaniu nieruchomościami będącymi elementami infrastruktury kolejowej oraz utrzymywaniu infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1043), dalej: u.t.k. Obiekty inżynieryjne to: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp. W § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987 ze zm.), dalej: rozporządzenie MTiGM, zdefiniowano pojęcie budowli kolejowej jako całość techniczno-użytkową wraz z gruntem, na którym jest usytuowana, oraz instalacjami i urządzeniami, służącą do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania tym ruchem, umożliwiającą dokonywanie przewozów osób lub rzeczy, a w szczególności: drogi szynowe normalnotorowe, szerokotorowe i wąskotorowe, koleje niekonwencjonalne, budowle ziemne, mosty, wiadukty, przepusty, konstrukcje oporowe, rampy, perony, place ładunkowe, skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi w jednym poziomie, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych (...). Przedmiotowy wiadukt, jak zauważył GINB, nie jest związany z funkcjonującą linią kolejową (nie służy do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania tym ruchem, umożliwiającego dokonywanie przewozów osób lub rzeczy). Wiadukt przez działki P. S.A. nad CMK komunikuje ciągi dróg wewnętrznych LP (kolor bordowy, mapa załączona do odwołania). Odcinki drogi zlokalizowane na nieregularnej działce nr ew. [...], obręb [...] (kolor czerwony), nie tworzą zorganizowanego ciągu drogowego, służącego kolei. O tym, że wiadukt nie stanowi infrastruktury kolejowej może wskazywać § 1 i załącznik mapowy do umowy dzierżawy z [...] listopada 2020 r. nr [...] (załączonej do odwołania), w którym PGLLP oświadczyło, że wydzierżawia grunty położone w obrębie leśnym [...] "z przeznaczeniem pod przejazd i transport maszyn niezbędnych do wykonania prac budowlanych w ramach wykonania zadania na gruntach P.". Z mapy wynika, że Nadleśnictwo [...] udostępniło przejazd po drogach leśnych przez przedmiotowy wiadukt na teren budowy P. S.A. Za tym, aby za zarządcę kładki na obszarze kolejowym w świetle art. 66 p.b. uznać zarządcę drogi, w ciągu której położony jest wiadukt, przemawia, jak podkreślił GINB, art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym do zarządów kolei należy jedynie konserwacja (w art. 4 pkt 20 u.d.p.) znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. GINB odwołując się do treści odwołania, zauważył, że wiadukt powstał podczas przebudowy CMK, niemniej z przytaczanych w decyzji przepisów nie wynika, by inwestor odpowiadał za stan techniczny i utrzymanie wybudowanego przez siebie obiektu budowlanego. Przy drogach wewnętrznych i niepublicznych podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, czyli zarządca (właściciel) gruntu, na którym znajduje się taka droga, a nie wiadukt. Organ odwoławczy wskazał, że droga wewnętrzna może pełnić główną funkcję komunikacji w gospodarce leśnej, a marginalnie funkcje turystyczne czy dojazdu do terenów osób trzecich - art. 29 ust. 3 pkt 7 czy art. 39 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463), dalej: u.l. GINB przytoczył definicję dróg leśnych z art. 6 pkt 8 u.l., stwierdzając, że gruntowe drogi leśne połączone przedmiotowym wiaduktem drogowym nie uzupełniają sieci dróg służących w pierwszej kolejności mieszkańcom i miejscowym potrzebom Gminy [...], ani tym bardziej Gminy [...], stanowią natomiast element sieci dróg leśnych komunikujących oddziały lasu, a w szczególności stanowią dojazdy pożarowe przez przedmiotowy wiadukt. Dla lasu, przez który przebiegają drogi leśne połączone przedmiotowym wiaduktem, został sporządzony Plan Urządzenia Lasu Nadleśnictwo [...], Obręby: [...] i [...], sporządzony na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2026 r. na podstawie stanu lasu 1 stycznia 2017 r. (dalej: PUL). Z opracowania tego wynika, że drogi leśne połączone przedmiotowym wiaduktem, są: - dojazdami pożarowymi Nadleśnictwa [...] Obręb [...]: od wsi [...] przez oddz.: [...], przez oddz. [...] do drogi w kier. [...] - wiersz 12 tabeli 75 na s. 256 i 260 (mapa sieci dróg leśnych - dojazdów pożarowych obrębu [...] na południe m. [...]) PUL. W ciągu tego dojazdu pożarowego leży przedmiotowy wiadukt; - dojazdem łączącym punkty czerpania wody - s. 263 PUL; - przejazdem łączącym oddziały Nadleśnictwa [...] - od wschodu Leśnictwo [...], od zachodu Leśnictwo [...]- s. 16 PUL i mapy. Powyższe potwierdza mapa załączona do pisma z [...] listopada 2019 r. znak: [...], podpisanego przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...]. W ocenie organu odwoławczego, nie jest istotne, że na ww. mapie wskazano ruch drogowy w ramach prowadzonej gospodarki leśnej z pominięciem przedmiotowego wiaduktu. Na mapie tej wskazano kierunki wywozu pożytku z oddziałów Leśnictwa [...]: [...], itd. oraz oddziałów Leśnictwa [....]: [...], itd. na drogi leśne połączone przedmiotowym wiaduktem. Potwierdza to, że drogi te służą gospodarce leśnej, a przedmiotowy wiadukt jako obiekt inżynierski łączący te drogi, powinien być utrzymywany przez zarządcę terenów leśnych i położonych na nich dróg, o których mowa w art. 6 pkt 8 u.l. Z akt sprawy, jak podkreślił równocześnie GINB, nie wynika, aby przejazd po sieci dróg leśnych Nadleśnictwa [...], obręb [...], na południe od miejscowości [...], był ogólnodostępny. Ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy (załączonych wraz z mapą do odwołania od decyzji [...]WINB z [...] marca 2020 r.) wskazano, że na drogach leśnych tego kompleksu leśnego zostały ustawione znaki drogowe: zakaz ruchu, zakaz wjazdu ze znakiem "nie dotyczy ALP" i szlabany. Natomiast na zdjęciach z kontroli utrzymania drogi leśne tego kompleksu są oznakowane: "zakaz wstępu", "dojazd pożarowy 12", "dojazd pożarowy 10", itp. GINB nie podziela, jak wyjaśnił, stanowiska wyrażonego w punkcie 2. pisma Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] maja 2019 r. znak: [...], że "drogi leśne - zgodnie z przepisami prawa - są drogami wewnętrznymi, w stosunku do których nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych (...)". W tych warunkach uznać należało, że przedmiotowy wiadukt stanowi budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia komunikacji na potrzeby gospodarki leśnej nad przeszkodą terenową, w tym przypadku linią kolejową CMK, a zatem wiadukt należy uznać za drogowy obiekt inżynierski znajdujący się w ciągu dróg leśnych (wewnętrznych).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] stycznia 2021 r. złożył Skarb Państwa reprezentowany przez PGLLP, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...]WINB.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin wiaduktu i nieruchomości, na której jest on posadowiony bez udziału geodety uprawnionego, co uniemożliwiło określenie granic nieruchomości i doprowadziło do błędnego przyjęcia, że "wiadukt usytuowany jest w ciągu drogi leśnej", podczas gdy w rzeczywistości łączy on dwa odcinki drogi wewnętrznej na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w trwałym zarządzie P. S.A. i służy komunikacji na tej nieruchomości;
2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 76 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z:
a) aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków dla działki nr ew. [...], obręb [...] oraz działki nr ew. [...], obręb [...];
b) wpisu i wyrysu z zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz z opisem historycznych zmian dot. działki nr ew. [...], obręb [...] oraz działki nr ew. [...], obrębu [...], a oparcie się na danych z geoportalu (https [...]), który ma jedynie charakter poglądowy, w szczególności w sytuacji, gdy dane te były sprzeczne z danymi wynikającymi z mapy wygenerowanej z Banku Danych o Lasach – https://www.bdl.lasy.gov.pl/portal/mapy);
3) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i nieustalenie:
a) kto, jaki podmiot i kiedy wybudował wiadukt, którego dotyczy decyzja;
b) czy bezpośrednio do wiaduktu przylega droga wewnętrzna znajdująca się na działkach w zarządzie Nadleśnictwa [...], czy też droga wewnętrzna po obu stronach wiaduktu przebiega po terenach "innej własności";
c) które spośród prac naprawczych dotyczą konserwacji znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu i urządzeń zabezpieczających, a tym samym bezwzględnie powinny zostać zlecone zarządowi kolei;
4) art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nieaktualnych przepisach prawa, tj. decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z [...] marca 2014 r. w sprawie ustalania terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych w sytuacji, gdy akt ten utracił moc obowiązującą 3 października 2020 r.;
5) art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 p.b. i art. 8 ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że PGLLP jest stroną postępowania jako zarządca wiaduktu położonego na działkach nr ew. [...] i [...] (będących w trwałym zarządzie P. S.A.), gdyż wiadukt ten leży w ciągu drogi leśnej;
6) art. 58 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 8 u.t.k. w zw. z decyzją Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI z 2020 r. poz. [...]), poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że działki nr ew. [...] i [...] zaliczone zostały do terenów zamkniętych, a jednocześnie stanowią obszar kolejowy, na który wstęp osób trzecich nie jest dozwolony;
7) art. 4 pkt 1 u.t.k. w zw. z pkt 4 załącznika nr 1 u.t.k. (dalej: załącznik nr 1 do u.t.k.) w zw. z § 4 pkt 1 lit. b, § 8 ust. 2 i § 48 ust. 1 rozporządzenia MTiGM w zw. z art. 34 ust. 1 i 3 w zw. z art. 15 ust. 2, 4 i 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. z 2020 r. poz. 292 ze zm.), dalej: u.k.r., poprzez niezakwalifikowanie wiaduktu jako infrastruktury kolejowej i kolejowego obiektu inżynieryjnego, a w konsekwencji pominięcie, że właścicielem przedmiotowego wiaduktu, stanowiącego cześć linii kolejowej, stało się P. S.A., a jego zarządcą - zarządca kolei w rozumieniu u.t.k., czyli P. S.A., a utrzymywanie infrastruktury kolejowej w należytym stanie mieści się w zakresie zarządu infrastrukturą kolejową w rozumieniu u.t.k.;
8) art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 p.b. w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez nałożenie na inny podmiot niż zarząd kolei obowiązków wykonania prac obejmujących konserwację znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów i urządzeń zabezpieczających, a także nałożenie na inny podmiot niż zarządca (właściciel) obiektu budowlanego, jakim jest wiadukt, obowiązków wykonania prac niezwiązanych z utrzymaniem drogi przebiegającej po wiadukcie.
Powyższe zarzuty strona skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił przepisy art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nakaz ten jest kierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, ponieważ to na tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w sposób wskazany w art. 61 pkt 1 i 2 p.b. Przysługiwanie określonej osobie uprawnienia wynikającego z posiadania tytułu prawnorzeczowego, tj. własności obiektu budowlanego lub wynikającego z pozostawania zarządcą obiektu budowlanego stanowi przesłankę materialnoprawną wydania nakazu. Rozumienie tej przesłanki materialnej nie może być jednak oderwane od szczególnego charakteru obiektu budowlanego, jakim jest wiadukt drogowy. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że w tego rodzaju przypadku przy jego ocenie należy uwzględniać unormowanie, według którego leżący w ciągu drogi obiekt inżynierski (wiadukt) powinien być traktowany jako część drogi. Droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając niektóre z nich, np. wiadukty, gdyż stanowi to zaprzeczenie istoty obiektu liniowego jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Potwierdza to art. 4 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, stanowiąca całość techniczno-użytkową. W myśl art. 4 pkt 12 u.d.p., drogowy obiekt inżynierski to obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcja oporowa. Obiekt mostowy definiuje z kolei art. 4 pkt 13 u.d.p., zgodnie z którym stanowi go budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka. Skoro wiadukt stanowi element drogi, to nakaz powinien być skierowany do podmiotu odpowiedzialnego za stan drogi, gdyż w ten sposób realizowany jest cel unormowania art. 8 ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z art. 66 p.b. Tego rodzaju wykładnia sformułowana w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2021 r., na której w kontrolowanej sprawie postanowił oprzeć się GINB, nie może być uważana na obarczona wadliwością. To, na czyim gruncie, w sensie tytułu prawnorzeczowego, wiadukt jest położony, nie jest okolicznością przesądzającą przy wyborze adresata nakazu związanego z utrzymaniem wiaduktu w należytym stanie technicznym. Podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu usytuowanego w ciągu drogi, jak trafnie stwierdził organ nadzoru budowlanego, jest bowiem podmiot odpowiedzialny za stan drogi, w ciągu której wiadukt ten się znajduje, co odnosi się także do drogi wewnętrznej (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. II OSK 2775/19; wyrok NSA z 14 maja 2013 r. sygn. II OSK 93/12; wyrok NSA z 4 października 2012 r. sygn. II OSK 1061/11).
Nie zmienia tejże oceny treść przepisów, na które powołała się w skardze strona skarżąca. Nie budzi wątpliwości teza, że do kolejowych obiektów inżynieryjnych zalicza się wiadukty, tak jak również mosty, przepusty i inne konstrukcje mostowe. Kluczowe jest jednakże to, że przyjęta definicja infrastruktury kolejowej (art. 2 pkt 1 w zw. z pkt 4 załącznika nr 1 u.t.k.) za warunek włączenia określonej budowli w zakres tego pojęcia uznaje usytuowanie go na obszarze kolejowym, a przy tym przeznaczenie, które powinno odnosić się do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury. Podobnie definicja obszaru kolejowego w znaczeniu ujętym w art. 2 pkt 8 u.t.k. kładzie nacisk na to, by znajdujące się na określonej powierzchni gruntu budowle i inne obiekty były przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Powołanemu w skardze art. 58 ust. 1 u.t.k., przepisom u.k.r., rozporządzenia MTiGM, a także decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe, nie można przypisywać charakteru autonomicznego. Trafnie przyjęta przez GINB ocena, że wiadukt drogowy zlokalizowany nad linią kolejową nr [...], w km 72,82, służąc przejazdowi nad linią kolejową jako przeszkodzie terenowej, nie pełni funkcji wymienionych w przytoczonych przepisach, tym samym musiała determinować wniosek, że obiekt ten nie mógł w konsekwencji zostać zaliczony w skład (kolejowych) obiektów inżynieryjnych pozostających w zarządzie P. S.A., za którego stan techniczny i jego utrzymanie w sposób odpowiadający art. 61 pkt 1 i 2 p.b. podmiot ten ponosi odpowiedzialność (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 498/18).
Ten kierunek wykładni, którą kierował się GINB, nie skutkował skierowaniem nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego do niewłaściwego adresata, ponieważ, wbrew odmiennej ocenie strony skarżącej, działania zmierzające do usunięcia zagrożeń wynikających z nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu było zobowiązane podjąć PGLLP jako jego zarządca, a w konsekwencji sankcjonowane zaniechanie z tego tytułu obciążało stronę skarżącą. Odnośnie do podstawy faktycznej wydanej przez GINB decyzji strona skarżąca zgłosiła w skardze liczne zarzuty, twierdząc, że oparcie na niej rozstrzygnięcia uchybia art. 7, art. 8, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd takiego stanowiska jednakże nie podziela, ponieważ w kontrolowanej sprawie organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, kierując się wymaganiami art. 80 k.p.a. Z dokonanych ustaleń faktycznych wynikało, że wiadukt nad linią kolejową w konstrukcji żelbetowej, trzyprzęsłowej z przyczółkami zatopionymi w skarpach jest zlokalizowany na działkach nr ew. [...], obręb [...] i nr ew. [...], obręb [...]. Po wiadukcie przebiega droga o nawierzchni asfaltowej, do której dochodzą z obu stron utwardzone drogi gruntowe. Stan ten potwierdza materiał dowodowy, w tym zdjęcia zapisane w formie cyfrowej na dysku optycznym dołączonym do akt. W toku przeprowadzonych oględzin budowli i nieruchomości, z którymi znajdująca się na niej droga graniczy, jakkolwiek nie brał udziału geodeta uprawniony, to okoliczność ta, inaczej niż postrzega ją strona skarżąca, nie prowadziła do braku możliwości prawidłowego określenia przez organy nadzoru budowlanego granic nieruchomości. W oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy zasadnie GINB przyjął, że wiadukt jest położony w ciągu dróg leśnych Nadleśnictwa [...], łącząc nieruchomości pozostające w zarządzie PGLLP.
Brak jest powodów, by uznać, że zgromadzone w sprawie dowody pozwalające rozgraniczyć tereny PGLLP i znajdujące się w trwałym zarządzie P. S.A. pozostawały względem siebie sprzeczne w stopniu niepozwalającym przyjąć ustaleń wystarczających do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Dołączone do odwołania od decyzji [...]WINB z [...] listopada 2020 r. wydruki mapy wygenerowanej z Banku Danych o Lasach i mapy numerycznej Nadleśnictwa [...] wskazującej położenie wiaduktu drogowego względem dróg wewnętrznych P. S.A. i PGLLP nie potwierdzają wniosków sformułowanych przez skarżącą, ponadto ich treść opierająca się na samodzielnie zebranych i zinterpretowanych przez stronę informacjach określających przebieg granic działek nr ew. [...] i [...] nie znajdowała potwierdzenia w jakichkolwiek innych dowodach zgromadzonych w sprawie. Wymaga zauważenia, że z protokołu oględzin wiaduktu przeprowadzonych 9 lipca 2019 r. nie wynika, by uczestniczący w nich Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] (D. K.) zgłosił zastrzeżenie sprzeciwiające się ustaleniu, iż znajdująca się na działce nr ew. [...] sporna budowla drogowa od strony zachodniej graniczy z działką nr ew. [...] znajdującą się w zarządzie PGLLP, w szczególności nie podniósł, by droga znajdująca na wiadukcie drogowym przylegała bezpośrednio do drogi gruntowej znajdującej się na terenie zarządzanym przez P. S.A. a nie PGLLP z uwagi na wydzielenie tejże drogi z działki nr ew. [...] w opisany przez stronę sposób (terenie rozumianym jako "tereny P." oznaczone kolorem żółtym na wydruku mapy numerycznej). W swoim oświadczeniu dołączonym do protokołu takiej informacji przedstawiciel PGLLP także nie zawarł. Również w znajdującym się w aktach piśmie z [...] maja 2019 r. znak: [...] Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w [...] sprawującego nadzór nad Nadleśnictwem [...] stwierdzono, że działki, na których znajduje się wiadukt drogowy, przylegają bezpośrednio do gruntów znajdujących się w zarządzie PGLLP. Pozostający załącznikiem do protokołu oględzin wydruk mapy obszarów leśnych wygenerowany z Banku Danych o Lasach (wydruk na dzień 28 czerwca 2019 r.) stan ten potwierdza. Swoją treścią odpowiadał on bowiem przyjętemu położeniu wiaduktu i przebiegowi granic działek nr ew. [...] i [...], odnośnie do którego jakichkolwiek uwag nie zgłosili nie tylko przedstawiciele Gminy [...] i P. S.A., ale także sam przedstawiciel PGLLP. Z tego punktu widzenia dołączone do odwołania dokumenty nie mogły dowodzić okoliczności, na które powołała się skarżąca w złożonej skardze, tylko z tego powodu, że z nieujawnionych przyczyn Bank Danych o Lasach jako system informatyczny gromadzący, przetwarzający i udostępniający informacje dotyczące lasów, przy niezmienionym w toku postępowania stanie prawnym nieruchomości, pozwolił mapę ujawniającą nowy przebieg granic spornych terenów wygenerować na użytek skarżącego PGLLP na etapie postępowania, w którym po uchyleniu decyzji [...] WKZ z [...] marca 2020 r., konkretyzacji poprzez nałożenie nakazu podlegała sytuacja prawna nie Gminy [...], ale właśnie PGLLP. Wymaga dodatkowo zauważenia, że niewadliwie, zdaniem Sądu, GINB stwierdził, iż odcinek drogi zlokalizowany na działce nr ew. [...] posiadającej nieregularny kształt nie tworzy zorganizowanego ciągu drogowego służącego zarządcy obszaru kolejowego, przez co akcentowanie przez stronę skarżącą, że wiadukt jakkolwiek łączy się z drogą leśną zarządzaną przez PGLLP, jednakże odbywa się to przez "drogę wewnętrzną P. S.A.", pozbawione jest doniosłości prawnej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB przeprowadził analizę położenia wiaduktu względem sieci dróg, której wnioski, zdaniem Sądu, nie są sprzeczne z normatywnym znaczeniem przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, a przy tym odpowiadają wymaganiom prawa procesowego bazującym na regułach logicznego myślenia i racjonalności. Organ wziął pod uwagę położenie działek znajdujących się w zarządzie PGLLP i P. S.A., ich charakter prawny, dokumentację zdjęciową ukazującą ich faktyczne zagospodarowanie, PUL oraz rozważył przedstawione przez stronę wraz z odwołaniem dokumenty. Zachodziła podstawa do uznania, że utwardzone drogi gruntowe, w ciągu których znajduje się wiadukt drogowy, nie stanowią dróg publicznych, ale szczególną kategorię dróg wewnętrznych za jaką należy uznawać drogi leśne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 8 u.l. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym każda droga niezaliczona do kategorii dróg publicznych jest drogą wewnętrzną. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że drogi leśne w systemie obowiązującego prawa pozostają trzecią kategorią dróg, jeżeli podział dróg wynikający z art. 8 ust. 1 u.d.p. jest podziałem dychotomicznym (por. wyrok NSA z 29 maja 2013 r. sygn. II OSK 284/12). Przypisana analizowanym drogom leśnym funkcja w żaden sposób nie pozwalała przyjąć, by zapewniały one komunikację mieszkańców Gminy [...] i Gminy [...], słusznie również organ wskazał, że brak jest powodów, by uznać, iż wiadukt jest wykorzystywany przez P. S.A. jako zarządcę infrastruktury kolejowej znajdującej się na działkach nr ew. [...] i [...], w szczególności pozwala, jak wskazała strona, na dostęp wschodniej części działki nr ew. [...] do drogi publicznej. Zdaniem GINB, wiadukt drogowy w kontrolowanym przypadku stanowi budowlę znajdującą się w ciągu dróg leśnych służący gospodarce leśnej, co potwierdza przyjęty dla Nadleśnictwa [...] (Obręby [...] i [...]) PUK. Sporządzona przez stronę skarżącą mapa wskazująca ruch drogowy w ramach prowadzonej gospodarki leśnej (mający pomijać przejazd wiaduktem) tejże oceny nie podważa. Funkcja spornego wiaduktu nie mogła być bowiem kształtowana wyłącznie aktualnym sposobem jego gospodarczego wykorzystania przez zarządcę dróg leśnych w przywołanym zakresie obejmującym wywóz drewna z poszczególnych oddziałów lasu. Co w rozważanym zakresie kluczowe i co podkreślił GINB w swojej decyzji, sporny wiadukt drogowy, co niesporne, został wyznaczony w PUK (Tab. 75, s. 256; mapa, s 260) jako obiekt komunikujący drogi leśne stanowiące drogi pożarowe (jako dojazd nr 12) na gruntach leśnych bezpośrednio znajdujących się w oddziałach 111, 112, 114, 115, 127, 128, 129, 130, 131, 132 oraz w oddziałach 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171A, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180, 181 i 153. Ustawowym obowiązkiem właściciela lasu jest trwałe utrzymywanie lasu i zapewnienie ciągłości jego użytkowania obejmujące również zapewnienie mu ochrony przeciwpożarowej (art. 13 ust. 1 pkt 4 u.l.). Wymaganie to uszczegóławia § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405). W myśl powyższego przepisu, drogi leśne, wykorzystywane jako dojazdy pożarowe, powinny być oznakowane i utrzymane w sposób zapewniający ich przejezdność. Ten obowiązek prawny spoczywał w kontrolowanym przypadku na PGLLP w zakresie dotyczącym terenu Nadleśnictwa [...] (Obręb [...]), stąd brak jest podstaw, by zarzucić GINB wadliwe określenie adresata zaskarżonej decyzji, jeżeli niedającym się wydzielić elementem wskazanego zobowiązania ciążącym na stronie skarżącej był obowiązek zapewnienia, by wszystkie drogi stanowiące dojazdy pożarowe, które to pojęcie musi obejmować również obiekty inżynierskie przeznaczone do przeprowadzenia danej drogi przez przeszkodę terenową (CMK [...] – [...]), posiadały odpowiedni stan techniczny gwarantujący jego przejezdność. Zamieszczone w skardze twierdzenie, że z punktu widzenia gospodarki leśnej, w tym ochrony przeciwpożarowej, wiadukt pozostaje "zbędny" (s. 10 skargi), albowiem "w nadzwyczajnej sytuacji pożaru wejście na cudzy grunt" pozostaje uprawnione i służby ratunkowe mogą wybrać drogę krótszą przebiegającą po wiadukcie drogowym jako "drodze wewnętrznej P. S.A." z przedstawionych powodów należy odrzucić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko GINB, że zgromadzona w aktach dokumentacja potwierdza zły stan techniczny wiaduktu drogowego i odpowiadający temu stanowi zakres obowiązków nałożonych na PGLLP nie jest obarczony wadliwością. Zdaniem Sądu, obowiązki szczegółowo wymienione w rozstrzygnięciu decyzji precyzyjnie określają, co powinno stanowić przedmiot robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to jest zgodne z art. 66 § 1 pkt 3 p.b. i wbrew odmiennej ocenie strony skarżącej nie uchybia art. 28 ust. 2 pkt 1 u.t.k., ponieważ nałożone na stronę obowiązki nie mieszczą się w pojęciu konserwacji znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Powody zastosowania art. 66 § 1 pkt 3 p.b. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób wyjaśnione przez GINB w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zasadniczych elementów stanowiska przyjętego przez stronę w jej odwołaniu, wskazując dlaczego jej ocena uznająca decyzję [...]WINB za błędną pozostaje nieusprawiedliwiona. Brak odniesienia się w treści zaskarżonej decyzji przez GINB do decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z [...] września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe, która zastąpiła powołaną przez organ I instancji decyzję Ministra Infrastruktury Nr [...] z [...] marca 2014 r. (Dz. Urz. MIiR z 2014, poz. [...]) nie stanowi wadliwości mającej wpływ na wynik sprawy, jeżeli nie budzi wątpliwości, że poddawana rozważeniu przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacja prawna działek nr ew. [...], obr. [...] i nr ew. [...], obr. [...] w zakresie kształtowanym statusem nadawanym tymże nieruchomościom jako terenom zamkniętym w toku całego postępowania nie uległa zmianie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.