VII SA/WA 671/21

VII SA/Wa 671/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 374/22 - Wyrok NSA z 2023-05-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 93 ust 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15 ust 2 pkt 6, art 20 ust 1, art 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
§ 4 pkt 6
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art 8 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
§ 3 ust 1
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
Dz.U. 2020 poz 1947
art. 5 ust 3
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy: § 4, § 21 ust. 9 pkt 6 w zakresie słów "budynku mieszkalnego wynosi", § 22 ust. 10 pkt 7 w zakresie słów "budynku mieszkalnego wynosi", § 23 ust. 11 pkt 7 w zakresie słów "budynku mieszkalnego wynosi", § 24 ust. 9 pkt 7 w zakresie słów "budynku mieszkalnego", § 25 ust. 8 pkt 5 w zakresie słów "budynków wynosi", § 26 ust. 10 pkt 7 w zakresie słów "budynku mieszkalnego wynosi", § 27 ust. 6, § 33 ust. 5 w zakresie słów "ograniczonego użytkowania"; II. stwierdza nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...][...], [...], [...], [...] III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Gminy D. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Rady Gminy D. z [...]listopada 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D.(Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr 304, poz. 10429). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:
- art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378, z 2021 r. poz. 11, w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), zwanej dalej "ustawą o p.z.p." oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 7 i § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.", w związku z art. 3 i art. 5 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) poprzez brak ustalenia stref ochrony sanitarnej od granic terenu przeznaczonego pod cmentarz, oznaczonego symbolem ZCC, położonego w obrębie geodezyjnym D. oraz poprzez brak ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu terenów znajdujących się w odległości do 150 m od jego granic;
- art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez brak zgodności z ww. przepisami odrębnymi z zakresu cmentarnictwa;
- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. poprzez brak ustalenia maksymalnej wysokości dla obiektów budowlanych innych niż budynki mieszkalne, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...];
- art. 15 ust. 2 pkt ó ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. poprzez brak ustalenia maksymalnej wysokości dla obiektów budowlanych innych niż budynki usługowe, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem U;
- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. poprzez brak ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...].
Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., organ nadzoru wniósł o:
1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń:
- dla terenów znajdujących się w odległości powyżej 150 m od granicy cmentarza oznaczonego symbolem [...], tj. poza strefą określoną w przedmiotowej uchwale, jako "strefa ograniczonego użytkowania", tj.:
- § 21 ust. 9 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) budynku mieszkalnego wynosi (...)", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...];
- § 22 ust. 10 pkt 7 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) budynku mieszkalnego wynosi (...)", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...]
- § 23 ust. 11 pkt 7 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) budynku mieszkalnego wynosi (...)", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem[...];
- § 24 ust. 9 pkt 7 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) budynku mieszkalnego wynosi (...)", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...],;
- § 25 ust. 8 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) budynków wynosi (...)", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...];
- § 26 ust. 10 pkt 7 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) budynku mieszkalnego wynosi (...)", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...];
- § 27 ust. 11 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) budynku usługowego wynosi (...)", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...];
- stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do:
- terenów cmentarzy oznaczonych symbolem ZCC oraz strefy w odległości do 150 m od ich granic, określonej w uchwale, jako "strefa ograniczonego użytkowania";
- terenów znajdujących się w odległości do 150 m, określonej w uchwale, jako "strefa ograniczonego użytkowania", od granic terenu cmentarza ZCC znajdujących się w obrębie geodezyjnym: D., oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...] i [...] G. S., oznaczonych symbolami: [...], [...] i [...]; [...], oznaczonych symbolami:, [...]; Stasin, oznaczonych symbolami: [...] [...] [...], [...]; Z., oznaczonych symbolami:
- terenów znajdujących się w odległości ponad 150 m od granic terenu cmentarza tj. poza strefą określoną w przedmiotowej uchwale, jako "strefa ograniczonego użytkowania", oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...];
2. zasądzenie na rzecz Wojewody M. kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda M. wskazał, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7, 9 i 11 ustawy o p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Powyższe wynika także z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w szczególności zaś z wymogów określonych w § 4 pkt 7 odnoszących się do zawartości części tekstowej, jak i wymagań określonych dla części graficznej, o których mowa w § 7 pkt 6.
Wprowadzenie pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, tzw. stref sanitarnych cmentarza, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest ustaleniem obszarów, w których obowiązują szczególne warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. Tymczasem zamiast stref sanitarnych od terenu cmentarza, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], w uchwale ustalono "strefę ograniczonego użytkowania", co wynika z ustaleń zawartych w § 33 ust. 5 uchwały, w brzmieniu: "5. Dla obszaru o którym mowa w ust. 1. ustala się strefę ograniczonego użytkowania o wielkości 150 m od granic obszaru, zgodnie z przepisami szczególnymi."
Wojewoda podniósł, iż przepis art. 5 ust. 3 ww. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zawiera dyspozycję do określenia w rozporządzeniu w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, nie zaś obszaru ograniczonego użytkowania, nazwanego w uchwale "strefą ograniczonego użytkowania", który ustalany jest na podstawie dyspozycji innych przepisów dla przedsięwzięć innych niż cmentarz. Obszar ograniczonego użytkowania ustalany jest przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej dla przedsięwzięć, o których mowa w art. 135 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn.zm.), nie zaś przez radę gminy na mocy ustaleń planu miejscowego, w którym powinny zostać określone strefy ochrony sanitarnej wynikające z ww. przepisów odrębnych z zakresu cmentarnictwa oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, do czego zobowiązują przepisy ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Ustalenie "strefy ograniczonego użytkowania" w odległości do 150 m od granicy cmentarza oznacza, że w uchwale nie określono stref sanitarnych od cmentarza oraz mających w nich obowiązywać szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu dla terenów znajdujących się w tej odległości od jego granic. Tymczasem, do "strefy ograniczonego użytkowania" ustalonej w § 33 ust. 5 uchwały, odwołują się ustalenia zawarte w § 33 ust. 6 uchwały, w brzmieniu: "6. Dla strefy o której mowa w ust. 5, ustala się: 1) zakaz lokalizacji obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w odległości do 50 m od granicy obszaru; 2) dopuszcza się lokalizację miejsc postojowych i usług związanych z obsługą cmentarza; 3) w odległości powyżej 50 m od granicy obszaru możliwa jest lokalizacja obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi pod warunkiem zaopatrzenia ich w urządzenia wodociągowe ze źródłem pozyskiwania wody znajdującym poza strefą o której mowa w ust. 5.".
Jednocześnie na rysunku planu miejscowego dla obrębu D. nie wyznaczono ustalonej w § 33 ust. 5 uchwały, "strefy ograniczonego użytkowania", w odległości 150 m od cmentarza, lecz "strefy ochronne lub uciążliwości", co wynika z opisu tego oznaczenia graficznego zawartego w legendzie rysunku planu, a więc sprzecznie z ww. ustaleniami uchwały. Tym samym Rada Gminy D.posługuje się dwoma różnymi pojęciami odnośnie wyznaczonych na rysunku stref w odległości 50 m i 150 m od granic cmentarza. Ponadto, w związku z ustaleniami zawartymi w § 4 uchwały, oznaczenie graficzne tych "stref ochronnych lub uciążliwości" nie stanowi obowiązujących ustaleń tego planu określanych na podstawie przepisów odrębnych, a tym samym nie jest wiadomym, w granicach jakiego obszaru, mają obowiązywać ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów.
Wojewoda wskazał ponadto, że z rysunku planu wynika, że w odległości do 50 m i do 150 m od granicy terenu cmentarza w obrębie D.znajdują się m.in. tereny, na których dopuszczono realizację zabudowy mieszkaniowej, tj. tereny przeznaczone pod zabudowę: mieszkaniową jednorodzinną, oznaczone symbolem [...], na których ustalono realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dopuszczono realizację budynków mieszkalno - pensjonatowych, rezydencjonalnych, rekreacji indywidualnej, obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą o uciążliwości mieszczącej się w granicach własności oraz inną, nieuciążliwą działalnością gospodarczą, usługową i komunalną (§ 21 ust, 1, 2 i 3 uchwały), mieszkaniowo - usługową, oznaczone symbolem [...], na których ustalono realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub ich zespołu z towarzyszącą działalnością produkcyjną, rzemieślniczą oraz usługową związaną z obsługą rolnictwa i mieszkańców, z dopuszczeniem realizacji innych obiektów i urządzeń produkcyjnych i usługowych, związanych z działalnością gospodarczą i komunalną o funkcji nie kolidującej z przeznaczeniem podstawowym oraz budynków pensjonatowych i agroturystycznych (§ 23 ust. 1, 2 i 3 uchwały), usługową, oznaczone symbolem [...], na których ustalono realizację budynków usługowych w zakresie handlu, gastronomii oraz innych usług nieuciążliwych oraz budynków mieszkalnych (§ 27 ust. 1, 2, 3 i 6 uchwały). Możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w odległości do 50 m od granic terenu cmentarza wynika m.in. z wyznaczonej na rysunku planu obowiązującej linii zabudowy na terenach [...] oraz z ustaleń § 21 ust. 9 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "9. Ustala się następujące parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) 3) obowiązującą linię zabudowy pokazano na rysunku planu;", jak również z ustaleń § 21 ust. 5 uchwały, w brzmieniu: "Usytuowanie budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz garaży wg przepisów szczególnych w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.". Natomiast na terenach, na których nie wyznaczono linii zabudowy, zabudowę należy lokalizować zgodnie z dyspozycją w brzmieniu: "Usytuowanie budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz garaży wg przepisów szczególnych w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.", zawartą w § 23 ust. 5 uchwały na terenach [...], § 27 ust. 6 uchwały na terenach [...].
Z rysunku planu wynika ponadto, że w odległości do 150 m od granicy terenu cmentarza w obrębie geodezyjnym:
- G. S., została dopuszczona zabudowa rekreacji indywidualnej, na terenach oznaczonych symbolem ML, w tym budynki mieszkalne, mieszkalno - pensjonatowe, usługowe (§ 24 ust. 1 i 2 uchwały) oraz zabudowa zagrodowa na terenach oznaczonych symbolem [...], w tym budynki mieszkalne (§ 37 ust. 3 i 6 uchwały), zabudowa mieszkaniowa na terenach oznaczonych symbolem [...] (§ 38 ust. 3 uchwały);
- O., została dopuszczona zabudowa zagrodowa na terenach oznaczonych symbolem [...], w tym budynki mieszkalne (§ 37 ust. 3 i 6 uchwały) oraz zabudowa mieszkaniowa i usługowa na terenach oznaczonych symbolem [...] (§ 38 ust. 3 uchwały);
- Stasin, została dopuszczona zabudowa zagrodowa na terenach oznaczonych symbolem [...], w tym budynki mieszkalne (§ 37 ust. 3 i 6 uchwały) oraz na terenach oznaczonych symbolem [...], w tym budynki mieszkalne, mieszkalno - pensjonatowe, agroturystyczne, usługowe (§ 26 ust. 1, 2, 3, 5, 9 i 10 uchwały), zabudowa mieszkaniowa i usługowa na terenach oznaczonych symbolem [...] i [...] {§ 38 ust. 3 uchwały);
- Z., została dopuszczona zabudowa zagrodowa na terenach oznaczonych symbolem [...], w tym budynki mieszkalne (§ 37 ust. 3 i 6 uchwały) oraz zabudowa mieszkaniowa i usługowa na terenach oznaczonych symbolem [...] (§ 38 ust. 3 uchwały).
Skoro wiec uchwała nie określa stref sanitarnych wokół cmentarza, to nie można również uznać, że ustalone zostały szczególne warunki zagospodarowania i ograniczenia w użytkowaniu terenów znajdujących się w odległości do 150 m od jego granic, o których mowa w § 33 ust. 6 uchwały. Ustalenia te odnoszą się bowiem do obszaru, który został wyznaczony w uchwale bez upoważnienia wynikającego z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Powyższe oznacza, że w odniesieniu do terenu cmentarza [...] oraz terenów znajdujących się w odległości do 150 m od jego granic, uchwała narusza powyższe przepisy odrębne w zakresie, w jakim nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół cmentarza, związku z brakiem określenia stref sanitarnych od terenu cmentarza [...] oraz brakiem ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu terenów znajdujących się w tej odległości od jego granic, do określenia i uwzględnienia których zobowiązują przepisy: art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, w związku z art. 15 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 1, ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 7 i § 7 pkt 6, w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.
Co do kwestii istniejącego cmentarza i stosowania przywołanych przepisów także dla istniejących cmentarzy, organ nadzoru powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wyrażono podgląd, że przepisy dotyczące ochrony sanitarnej zawarte w rozporządzeniu w sprawie cmentarzy, stosuje się również do ustalenia stref ochronnych wokół cmentarzy istniejących.
Organ nadzoru stwierdził również, iż uchwała nie spełnia wymogów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z brakiem określenia parametrów kształtowania i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, w tym maksymalnej wysokości dla obiektów budowlanych planowanych do realizacji na podstawie ustaleń skarżonej uchwały. Stosownie do wymogu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. "2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Konkretyzację wyżej przytoczonego przepisu odnaleźć możemy w ustaleniach § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., który stanowi, iż "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Do ustalenia zasad zagospodarowania terenów wyznaczonych w planie miejscowym, zobowiązuje również przepis § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że ustalenia w zakresie określenia maksymalnej wysokości zabudowy należą do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego. Określany w planie miejscowym parametr, tj. wysokość zabudowy jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów budowlanych stanowiących zabudowę, którymi stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), są budynki, budowle oraz obiekty małej architektury.
Tymczasem z ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów wynika, że tylko dla niektórych obiektów budowlanych przeznaczonych do realizacji na danym terenie ustalono ich wysokość. tj.:
- dla terenów oznaczonych symbolem [...], ustalono wyłącznie wysokość budynku mieszkalnego, co wynika z ustaleń zawartych w § 21 ust. 1 i ust. 9 pkt 6 uchwały w brzmieniu: "1. Ustala się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku symbolem [...] (...) 9. Ustala się następujące parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) 6) (...) maksymalna wysokość budynku mieszkalnego wynosi 10,5 m, 2,5 kondygnacji;", podczas gdy na terenie tym dopuszczono również budowę budynków gospodarczych, garażowych, usługowych oraz obiektów małej architektury;
- dla terenów oznaczonych symbolem [...], ustalono wyłącznie wysokość budynku mieszkalnego, co wynika z ustaleń zawartych w § 22 ust. 1 i ust. 10 pkt 7 uchwały w brzmieniu: "1. Ustala się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej centralnej części wsi D., oznaczone na rysunku symbolem [...]. (...) 10. Ustala się następujące parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) 7) maksymalna wysokość budynku mieszkalnego wynosi 10,5 m, 2,5 kondygnacji;", podczas gdy podczas gdy z przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego ustalonego w § 22 ust. 2, 3, 4 i 5 uchwały, dla tych terenów wynika, że na terenie tym dopuszczono również budowę budynków garażowych, gospodarczych, małej architektury, budynków mieszkalno - pensjonatowych, rezydencjonalnych, rekreacji indywidualnej, obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą,
- dla terenów oznaczonych symbolem [...], ustalono wyłącznie wysokość budynku mieszkalnego, co wynika z ustaleń zawartych w § 23 ust. 1 i ust. 11 pkt 7 uchwały w brzmieniu: "1. Ustala się tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej, oznaczone na rysunku symbolem [...] (...) 11. Ustala się następujące parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) 7) maksymalna wysokość budynku mieszkalnego wynosi 10,5 m, 2,5 kondygnacji;", podczas gdy z przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego ustalonego w § 23 ust. 2, 3 i 5 uchwały, dla tych terenów wynika, że na terenie tym dopuszczono budowę budynków garażowych i gospodarczych, małej architektury, innych obiektów i urządzeń produkcyjnych i usługowych, związanych z działalnością gospodarczą i komunalną o funkcji nie kolidującej z przeznaczeniem podstawowym, budynków pensjonatowych i agroturystycznych.
- dla terenów oznaczonych symbolem [...], ustalono wyłącznie wysokość budynku mieszkalnego, co wynika z ustaleń zawartych w § 24 ust. 1 i ust. 9 pkt 7 uchwały w brzmieniu: "1. Ustala się tereny zabudowy rekreacji indywidualnej, oznaczone na rysunku symbolem [...].. (...) 9. Ustala się następujące parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) 7) maksymalna wysokość budynku mieszkalnego wynosi 7,5 m, 1,5 kondygnacji;", podczas gdy z przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego ustalonego w § 24 ust. 2, 3 i 5 uchwały, dla tych terenów wynika, że na terenie tym dopuszczono budowę budynków rekreacji indywidualnej, budynków garażowych i gospodarczych, małej architektury, budynków mieszkalnych, mieszkalno - pensjonatowych, obiektów związanych z działalnością gospodarczą,
- dla terenów oznaczonych symbolem [...]ustalono wyłącznie wysokość budynków, co wynika z ustaleń zawartych w § 25 ust. 1 i ust. 8 pkt 5 uchwały w brzmieniu: "1. Ustala się tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczone na rysunku symbolem [...]. (...) 8. Ustala się następujące parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) 5) maksymalna wysokość budynków wynosi do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie;", podczas gdy z przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego ustalonego w § 25 ust. 2 uchwały, dla tych terenów wynika, że na terenie tym dopuszczono budowę budynków garażowych i technicznych oraz małej architektury,
- dla terenów oznaczonych symbolem [...], ustalono wyłącznie wysokość budynku mieszkalnego, co wynika z ustaleń zawartych w § 26 ust. 1 i ust. 10 pkt 7 uchwały w brzmieniu: "1. Ustala się tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku symbolem [...]. (...) 10. Ustala się następujące parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) 7) maksymalna wysokość budynku mieszkalnego wynosi 10,5 m, 2,5 kondygnacji;", podczas gdy z przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego ustalonego w § 26 ust. 2, 3 i 5 uchwały, dla tych terenów wynika, że na terenach tych dopuszczono budowę budynków mieszkalnych, inwentarskich, garażowych i gospodarczych wraz z budowlami rolniczymi, małą architekturą, budynków mieszkalno - pensjonatowych, agroturystycznych, rekreacji indywidualnej, obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą,
- dla terenów oznaczonych symbolem [...], ustalono wyłącznie wysokość budynku usługowego, co wynika z ustaleń zawartych w § 27 ust. 1 i ust. 11 pkt 5 uchwały w brzmieniu: "1. Ustala się tereny zabudowy usługowej, oznaczone na rysunku symbolem [...]. (...) 11. Ustala się następujące parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) 5) maksymalna wysokość budynku usługowego wynosi 10,5 m;", podczas gdy z przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego ustalonego w § 27 ust. 6 uchwały, dla tych terenów wynika, że "Usytuowanie budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz garaży wg przepisów szczególnych sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie."
Z powyższych ustaleń wynika, że na terenach oznaczonych symbolami: [...] [...], [...] - nie określono maksymalnej wysokości budynków gospodarczych, garażowych, usługowych oraz obiektów małej architektury, [...] - nie określono maksymalnej wysokości obiektów małej architektury, [...] - nie określono maksymalnej wysokości budynków inwentarskich, gospodarczych, garażowych, usługowych, budowli rolniczych oraz obiektów małej architektury, [...]- nie określono maksymalnej wysokości budynków mieszkalnych, gospodarczych i garażowych.
Brak określenia powyższego parametru uniemożliwia realizację dopuszczonych ustaleniami uchwały powyższych budynków, budowli rolniczych i obiektów małej architektury, co winno stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności całości ustaleń uchwały dla terenów: [...] [...] [...], [...], [...], [...] bowiem uchybienia w tym zakresie stanowią o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, wskazanych w powyższych przepisach ustawy i rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Biorąc pod uwagę, że stwierdzenie nieważności dotyczyłoby większości terenów przeznaczonych pod zabudowę, organ nadzoru, w celu umożliwienia realizacji planowanych budynków innych niż mieszkaniowe na terenach: [...] [...] [...], [...] i [...] oraz budynków innych niż usługowe na terenach [...], jak też pozostałych obiektów budowlanych, dla których ustawodawca nałożył obowiązek określenia ich gabarytu, na terenach znajdujących się w odległości ponad 150 m od granic cmentarza, zgodnie z ustalonym przeznaczeniem oraz stosownie do wymogów przepisów ustawy o p.z.p. i ww. rozporządzenia, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w zakresie ustaleń wskazanych w petitum skargi. W wyniku wnioskowanego stwierdzenia nieważności ustaleń, w powyższym zakresie, planowana na tych terenach zabudowa będzie mogła być realizowana zgodnie z maksymalną wysokością określoną w tych ustaleniach uchwały, bez konieczności stwierdzenia całych jednostek terenowych.
Wojewoda [...] wskazał, że z analizy ustaleń uchwały wynika również, że dla terenów przeznaczonych pod zabudowę lub na których dopuszczona została realizacja obiektów budowlanych, nie określono jakichkolwiek parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. dla terenów położonych w odległości ponad 150 m od granic cmentarza ZCC, oznaczonych symbolami: [...], [...], [...] [...], [...], [...] [...] [...] [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], jak też dla terenów położonych w odległości do 150 m od granic cmentarza, oznaczonych symbolami [...] i [...], co wynika z ustaleń zawartych w: § 28 uchwały, dla terenów [...], § 29 uchwały, dla terenów [...], § 30 uchwały dla terenów [...], § 31 uchwały dla terenów [...] § 32 uchwały dla terenów [...], § 34 uchwały dla terenów [...] § 35 uchwały dla terenów [...], § 36 uchwały dla terenów [...], § 37 uchwały dla terenów R, § 38 uchwały dla terenów [...], [...] [...], § 46 uchwały dla terenów [...], § 47 uchwały dla terenów [...], § 49 uchwały dla terenów W.
Tymczasem lokalizowanie nowych obiektów budowlanych na ww. terenach bezpośrednio wynika z ustaleń zawartych w:
- § 28 ust. 1, 2, 3 i 5 uchwały, dla terenów [...](lokalizacja szkół stopnia podstawowego i gimnazjalnego wraz z budynkami gospodarczymi, garażowymi i technicznymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, dojściami i podjazdami oraz małą architekturą, obiektów usług ogólnogminnych, sportu i kultury, nie kolidujących z przeznaczeniem podstawowym terenu, budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz garaży),
- § 29 ust. 1, 2, 3 i 5 uchwały, dla terenów [...] (zakładów opieki zdrowotnej, szpitali, gabinetów lekarskich oraz domów opieki społecznej wraz z budynkami gospodarczymi, garażowymi i technicznymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, dojściami i podjazdami oraz małą architekturą, obiektów usług ogólnogminnych, gabinetów rehabilitacji zdrowotnej i odnowy biologicznej, nie kolidujących z przeznaczeniem podstawowym terenu, budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz garaży),
- § 30 ust. 1, 2, 3 i 5 uchwały, dla terenów [...] (obiektów administracji publicznej wraz z budynkami gospodarczymi, garażowymi i technicznymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, dojściami i podjazdami oraz małą architekturą, usług ogólnogminnych, handlu i gastronomii, nie kolidujących z przeznaczeniem podstawowym terenu, budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz garaży),
- § 31 ust. 1, 2 i 4 uchwały, dla terenów [...] (obiektów policji, bezpieczeństwa publicznego i obronności wraz z budynkami gospodarczymi, garażowymi i technicznymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, dojściami i podjazdami oraz małą architekturą, budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz garaży,
- § 32 ust. 1, 2, 3 i 5 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...](obiektów sportowych oraz obiektów i urządzeń służących do organizacji imprez masowych rekreacji i wypoczynku wraz z budynkami gospodarczymi i technicznymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, dojściami i podjazdami oraz małą architekturą, usług hotelowych, pensjonatowych, gastronomicznych i handlowych, uzupełniających przeznaczenie podstawowe terenu),
- § 34 ust. 1, 2 i 3 uchwały, dla terenów [...](tereny przemysłu, składów, baz i usług technicznych przeznaczone pod działalność gospodarczą uciążliwą w zakresie usług technicznych i drobnej wytwórczości, technicznej i rolniczej oraz magazynowania i składowania surowców i produktów nie spożywczych oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, usługi handlu, rzemiosła oraz inne usługi nieuciążliwe, nie kolidujące z przeznaczeniem podstawowym terenu),
- § 35 ust. 1, 2 i 3 uchwały, dla terenów [...](ogólnodostępne jednopoziomowe parkingi, usługi handlu i gastronomii dla obsługi klientów parkingu),
- § 36 ust. 1, 2, 3 i 5 uchwały, dla terenów [...](stacji paliw płynnych i gazowych, obiekty przeznaczone na handel i gastronomię, usługi techniczne branży samochodowej, parkingi na samochody osobowe, ciężarowe i autokary),
- § 37 ust. 1, 2, 3 i 6 uchwały, dla terenów [...] (inwestycje oraz urządzenia związane bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych, zabudowa zagrodowa na terenie będącym własnością inwestora; usługi związane rekreacją, sportem i wypoczynkiem; lokalizacja sieci infrastruktury technicznej oraz inwestycji liniowych, budynki mieszkalne, gospodarcze oraz garaże),
- § 38 ust. 1, 2 i 3 uchwały, dla terenów [...], [...], [...] (zabudowa mieszkaniowa, realizowana dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej)
- § 46 ust. 1, 2 i 4 uchwały, dla terenów [...] (funkcja usług kultu religijnego obejmująca teren zespołu kościelnego, towarzyszących budynków, zieleni i zewnętrznych urządzeń infrastruktury technicznej, rozbudowa istniejących budynków, obiektów, sieci infrastruktury technicznej i realizacja nowych dla potrzeb lokalnych),
- § 47 ust. 1, 2 i 4 uchwały, dla terenów [...] (oczyszczalnia ścieków z komunikacją wewnętrzną, budynkami obsługi, obiektami wyposażenia technicznego i sieci infrastruktury technicznej, budowa, rozbudowa budynków, wyposażenia i sieci infrastruktury technicznej w zależności od potrzeb),
- § 49 ust. 1, 2 i 4 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...](obiekty i urządzenia stacji wodociągowej, hydrofornie, zbiorniki przeciwpożarowe oraz sieć infrastruktury technicznej, budowa, modernizacja i rozbudowa obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej w zależności od potrzeb).
Wojewoda podkreślił, iż rada gminy w ustalaniu parametru wysokości projektowanej zabudowy, czy też określeniu gabarytów obiektów dopuszczonych ustaleniami planu miejscowego jest samodzielna, zatem nie może pozostawiać dowolności w tym zakresie, cedując swoje uprawnienia de facto na inny podmiot (inwestora, czy też organy administracji architektoniczno - budowlanej), który ustali ten parametr w indywidualnym postępowaniu administracyjnym, w drodze decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności ustaleń w części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do tych terenów. Organ wskazał, iż stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie określonym w petitum skargi, umożliwi naprawienie ww. błędów, na podstawie dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy o p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D.wniosła o:
- oddalenie skargi w całości dotyczącej:
1. części tekstowej i graficznej skarżonej uchwały, w odniesieniu do:
1) terenów cmentarzy oznaczonych symbolem [...]oraz strefy w odległości do 150 m od ich granic, określonej w uchwale, jako "strefa ograniczonego użytkowania";
2) terenów znajdujących się w odległości do 150 m, określonej w uchwale, jako "strefa ograniczonego użytkowania", od granic terenu cmentarza [...]znajdujących się w obrębie geodezyjnym: D., oznaczonych symbolami: [...], [...], [...][...] i [...]; G. S., oznaczonych symbolami: [...] [...] i [...]; O., oznaczonych symbolami: [...], [...]; S., oznaczonych symbolami: [...]. [...], [...], [...]; Z., oznaczonych symbolami: [...], [...];
2. terenów znajdujących się w odległości ponad 150 m od granic terenu cmentarza [...] tj. poza strefą określoną w przedmiotowej uchwale, jako "strefa ograniczonego użytkowania", oznaczonych symbolami: [...], [...] [...],VIISA/WA 601/21, [...], [...], [...], [...].
- pozostawiła do uznania Sądu stanowisko skarżącego w pozostałej części, tj. dotyczącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń:
1. dla terenów znajdujących się w odległości powyżej 150 m od granicy cmentarza oznaczonego symbolem [...], tj. poza strefą określoną w przedmiotowej uchwale, jako "strefa ograniczonego użytkowania", tj.: § 21 ust. 9 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania "budynku mieszkalnego wynosi ", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...]; § 22 ust. 10 pkt 7 uchwały, w zakresie sformułowania "budynku mieszkalnego wynosi " w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...]; § 23 ust. 11 pkt 7 uchwały, w zakresie sformułowania "budynku mieszkalnego wynosi ", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...] § 24 ust. 9 pkt 7 uchwały, w zakresie sformułowania "budynku mieszkalnego wynosi ", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...] § 25 ust. 8 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania "budynków wynosi " w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...] § 26 ust. 10 pkt 7 uchwały, w zakresie sformułowania "budynku mieszkalnego wynosi ", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...] § 27 ust. 11 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania "budynku usługowego wynosi ", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem [...]
2. terenów znajdujących się w odległości ponad 150 m od granic terenu cmentarza [...], tj. poza strefą określoną w przedmiotowej uchwale, jako "strefa ograniczonego użytkowania", oznaczonych symbolami: [...], [...] [...]
W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie Rada gminy wskazała, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy D. stanowi prawo lokalne od przeszło 16 lat. Gmina D. nigdy wcześniej nie dostała informacji o jakiejkolwiek wadzie tego planu, ani przy sprawdzaniu jego poprawności przed publikacją w 2004 r., ani nigdy potem przy licznych pracach planistycznych, które sukcesywnie prowadzi, aż do dnia [...]marca 2021 r. kiedy wpłynęła niniejsza skarga, w związku ze skargą Gminy D. z dnia [...] stycznia 2021 r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2020 r. na uchwałę Nr [...]Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2020 r. "w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D.".
Odnosząc się po poszczególnych zarzutów skargi, organ gminy wskazał, iż Wojewoda nie wykazał jakoby same tereny cmentarzy oznaczone symbolem [...]miały uchybienia prawne w skarżonej uchwale, a wykazując iż plan miejscowy nie ma prawidłowo oznaczonych strefy od terenów cmentarzy, nadto (na wyrost) wskazał te tereny wraz z zapisami całego § 33 do uchylenia, co jest nieuzasadnionym nadużyciem, które prowadzi m.in. do zagrożenia prawidłowego rozwoju gminy, zagrożenia bezpieczeństwa i życia publicznego oraz bezładu przestrzennego. Podobnie nie wykazał jakoby tereny znajdujące się w odległości do 150 m od granic terenu cmentarza [...]znajdujące się w obrębie geodezyjnym: D., oznaczonych symbolami: [...], [...], [...] [...] i [...]; G. [...] oznaczonych symbolami: [...] [...]i [...]; O. oznaczonych symbolami: [...], [...] [...] oznaczonych symbolami: [...],[...], [...] [...]; Z. oznaczonych symbolami: [...],[...], miały jakiekolwiek uchybienia prawne. W ocenie Rady, istnieje bowiem droga do uporządkowania i naprawy niewłaściwych zapisów planu miejscowego w sposób stosowny do aktualnego stanu faktycznego i prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności: § 33 ust. 5 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) ograniczonego użytkowania (...) ", § 33 ust. 6 uchwały jako niezgodnych z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), o co organ gminy wnosi, wskazując, iż nie było dotąd przypadku, w którym architekci opracowujący projekty budowlane czy organ wydający pozwolenia na budowę błędnie rozumieliby § 33 ust. 5 uchwały. Sformułowanie "obszar ograniczonego użytkowania", które przytacza Wojewoda ma odmienne brzmienie poprzez użycie słowa "obszar" w przeciwieństwie do słowa "strefa".
Odnośnie do terenów znajdujących się w odległości ponad 150 m od granic terenu cmentarza [...] oznaczonych symbolami: [...] [...] [...] pozostawiono do uznania Sądu stanowisko skarżącego, bowiem wskazane tereny nie widnieją na załączniku graficznym stanowiącym integralną część uchwały. W odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] organ gminy wskazał, iż są to tereny już zainwestowane, dla których określenie wymaganych prawem parametrów nie jest tak istotne jak dla terenów nowego zainwestowania. Nie planuje się na nich lokalizowania nowych budynków czy obiektów budowlanych, a obowiązujący plan miejscowy nie sprawiał w tym zakresie problemów interpretacyjnych dla organu wydającego pozwolenia na budowę.
Rada Gminy podkreśliła, że w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...] [...], których przeznaczenie podstawowe nie jest związane z zabudową, istnieje możliwość uporządkowania i naprawy niewłaściwych zapisów planu miejscowego w sposób stosowny do aktualnego stanu faktycznego i prawnego, poprzez stwierdzenie jedynie nieważności: § 37 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) inwestycje oraz (...) ", § 37 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 uchwały, § 37 ust. 4 uchwały, § 37 ust. 6 uchwały, § 38 ust. 3 pkt 1 uchwały, § 38 ust. 3 pkt 2 uchwały, § 38 ust. 4 uchwały. Powyższe spowoduje, że będzie obowiązywał plan miejscowy określający przeznaczenie terenu i przypisane dla niego nakazy, zakazy i dopuszczania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga w tej sprawie została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1378 ze zm.), który stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Sąd uznał, że skarga Wojewody [...] jest w przeważającej części uzasadniona.
W ocenie Sądu, uzasadnione są przede wszystkim zarzuty skargi dotyczące braku określenia dla poszczególnych jednostek planistycznych wskaźników dla wszystkich rodzajów zabudowy dopuszczonej na danym terenie. W dacie uchwalenia planu przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowił, iż w planie określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wynika, że projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Ustalenia w zakresie określenia maksymalnej wysokości zabudowy należą do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego. Ustalenia te stanowią istotę planowania przestrzennego, podstawowy element kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie, albowiem ich treść powinna być wyznacznikiem dopuszczalnej wysokości zabudowy uwzględnianej przez organy architektoniczno-budowalne oraz organy nadzoru budowanego w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów prawa budowlanego.
Należy zgodzić się z organem nadzoru, że ustalany w planie miejscowym parametr wysokości zabudowy jest pojęciem zbiorczym i dotyczy obiektów budowlanych stanowiących zabudowę, którymi stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) są budynki, budowle oraz obiekty małej architektury. Dla terenów oznaczonych symbolami [...], [...], [...], [...], [...], [...]nie określono wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy dla innych obiektów budowlanych niż budynki mieszkalne. W tym zakresie więc Sąd stwierdził nieważność wskazanych poniżej części zapisów uchwały, przychylając się do zgodnego wniosku Wojewody [...] i Rady Gminy D. w tym zakresie. Jak wskazał organ nadzoru, w wyniku wnioskowanego stwierdzenia nieważności ustaleń w tym zakresie, planowana na tych terenach cała zabudowa będzie mogła być realizowana zgodnie z maksymalną wysokością określoną w tych ustaleniach uchwały, bez konieczności stwierdzenia całych jednostek terenowych. Z ustaleń szczegółowych dla wskazanych terenów wynika, że:
1. Dla terenów oznaczonych symbolem [...] ustalono wyłącznie wysokość budynku mieszkalnego, co wynika z ustaleń zawartych w § 21 ust. 1 i ust. 9 pkt 6 uchwały w brzmieniu: "1. Ustala się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku symbolem [...]. (...) 9. Ustala się następujące parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) 6) (...) maksymalna wysokość budynku mieszkalnego wynosi 10,5 m, 2,5 kondygnacji;", podczas gdy z przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego ustalonego w § 21 ust. 2 i 3 uchwały, dla tych terenów wynika, że: "2. Na terenach zabudowy, o których mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub ich zespół, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi, infrastrukturą techniczną, parkingami i podjazdami oraz małą architekturą. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach, o których jest mowa w ust. 1. ustala się realizację budynków mieszkalno-pensjonatowych, rezydencjonalnych, rekreacji indywidualnej, obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą o uciążliwości mieszczącej się w granicach własności oraz inną, nieuciążliwą działalnością gospodarczą, usługową i komunalną. W tym zakresie Sąd stwierdził nieważność § 21 ust. 9 pkt 6 uchwały w zakresie słów "budynku mieszkalnego wynosi".
2. Dla terenów oznaczonych symbolem [...], ustalono wyłącznie wysokość budynku mieszkalnego, co wynika z ustaleń zawartych w § 22 ust. 1 i ust. 10 pkt 7 uchwały w brzmieniu: "1. Ustala się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej centralnej części wsi D., oznaczone na rysunku symbolem [...]. (...) 10. Ustala się następujące parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) 7) maksymalna wysokość budynku mieszkalnego wynosi 10,5 m, 2,5 kondygnacji;", podczas gdy z przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego ustalonego w § 22 ust. 2 i 3 uchwały, dla tych terenów wynika, że "2. Na terenach zabudowy, o których mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub ich zespół, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi, infrastrukturą techniczną, parkingami i podjazdami oraz małą architekturą. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach, o których jest mowa w ust. 1 ustala się realizację budynków mieszkalno-pensjonatowych, rezydencjonalnych, rekreacji indywidualnej, obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą o uciążliwości mieszczącej się w granicach własności oraz inną, nieuciążliwą działalnością gospodarczą, usługową i komunalną. W tym zakresie Sąd stwierdził nieważność § 22 ust. 10 pkt 7 uchwały w zakresie słów "budynku mieszkalnego wynosi".
3. Dla terenów oznaczonych symbolem [...], ustalono wyłącznie wysokość budynku mieszkalnego, co wynika z ustaleń zawartych w § 23 ust. 1 i ust. 11 pkt 7 uchwały w brzmieniu: "1. Ustala się tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej, oznaczone na rysunku symbolem [...]. (...) 11. Ustala się następujące parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) 7) maksymalna wysokość budynku mieszkalnego wynosi 10,5 m, 2,5 kondygnacji;", podczas gdy z przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego ustalonego w § 23 ust. 2 i 3 uchwały, dla tych terenów wynika, że: "2. Na terenach zabudowy, o których jest mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub ich zespół z towarzyszącą działalnością produkcyjną, rzemieślniczą oraz usługową związaną z obsługą rolnictwa i mieszkańców - o uciążliwości mieszczącej się w granicach własności; wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi, infrastrukturą techniczną, parkingami i podjazdami oraz małą architekturą. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach, o których jest mowa w ust. 1. ustala się realizację: 1) innych obiektów i urządzeń produkcyjnych i usługowych, związanych z działalnością gospodarczą i komunalną o funkcji nie kolidującej z przeznaczeniem podstawowym; 2) budynków pensjonatowych i agroturystycznych. W tym zakresie Sąd stwierdził nieważność § 23 ust. 11 pkt 7 uchwały w zakresie słów "budynku mieszkalnego wynosi".
4. Dla terenów oznaczonych symbolem [...], ustalono wyłącznie wysokość budynku mieszkalnego, co wynika z ustaleń zawartych w § 24 ust. 1 i ust. 9 pkt 7 uchwały w brzmieniu: "1. Ustala się tereny zabudowy rekreacji indywidualnej, oznaczone na rysunku symbolem [...].. (...) 9. Ustala się następujące parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) 7) maksymalna wysokość budynku mieszkalnego wynosi 7,5 m, 1,5 kondygnacji, z zastrzeżeniem obszaru działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] położonych w obrębie A., gdzie maksymalna wysokość budynku mieszkalnego wynosi 10,5 m (3 kondygnacje, w tym poddasze), z zastrzeżeniem obszaru działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...]położonych w obrębie A., gdzie maksymalna wysokość budynku mieszkalnego wynosi 9 m (2 kondygnacje, w tym poddasze)", podczas gdy z przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego ustalonego w § 24 ust. 2 i 3 uchwały, dla tych terenów wynika, że: "2. Na terenach zabudowy, o których jest mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe realizację budynków rekreacji indywidualnej lub ich zespół, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, podjazdami oraz małą architekturą. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach, o których jest mowa w ust. 1. ustala się realizację budynków mieszkalnych, mieszkalno-pensjonatowych, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą o uciążliwości mieszczącej się w granicach własności oraz inną, nieuciążliwą działalnością, usługową i komunalną". W tym zakresie Sąd stwierdził nieważność § 24 ust. 9 pkt 7 uchwały w zakresie słów "budynku mieszkalnego".
5. Dla terenów oznaczonych symbolem [...], ustalono wyłącznie wysokość budynków, co wynika z ustaleń zawartych w § 25 ust. 1 i ust. 8 pkt 5 uchwały w brzmieniu: "1. Ustala się tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczone na rysunku symbolem [...]. (...) 8. Ustala się następujące parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) 5) maksymalna wysokość budynków wynosi do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie;", podczas gdy z przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego ustalonego w § 25 ust. 2 uchwały, dla tych terenów wynika, że: "2. Na terenach zabudowy, o których jest mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe realizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z budynkami garażowymi i technicznymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, dojściami i podjazdami oraz małą architekturą." W tym zakresie Sąd stwierdził nieważność § 25 ust. 8 pkt 5 uchwały w zakresie słów "budynków wynosi".
6. Dla terenów oznaczonych symbolem [...], ustalono wyłącznie wysokość budynku mieszkalnego, co wynika z ustaleń zawartych w § 26 ust. 1 i ust. 10 pkt 7 uchwały w brzmieniu: "1. Ustala się tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku symbolem [...]. (...) 10. Ustala się następujące parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: (...) 7) maksymalna wysokość budynku mieszkalnego wynosi 10,5 m, 2,5 kondygnacji;", podczas gdy z przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego ustalonego w § 26 ust. 2 i 3 uchwały, dla tych terenów wynika, że: "2. Na terenach zabudowy, o których jest mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe realizację budynków mieszkalnych, inwentarskich, garażowych i gospodarczych wraz z budowlami rolniczymi, podjazdami, parkingami, małą architekturą i infrastrukturą techniczną. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach, o których jest mowa w ust. 1. ustala się realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, mieszkalno-pensjonatowych, agroturystycznych, rekreacji indywidualnej, obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą o uciążliwości mieszczącej się w granicach własności oraz inną, nieuciążliwą działalnością gospodarczą, usługową i komunalną. W tym zakresie Sąd stwierdził nieważność § 26 ust. 10 pkt 7 uchwały w zakresie słów "budynku mieszkalnego wynosi".
W odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...] (§ 27 uchwały) Sąd, nie będąc związany granicami skargi (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.), uznał, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności § 27 ust. 6 uchwały, ponieważ przepis ten stanowi " 6. Usytuowanie budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz garaży wg przepisów szczególnych sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", gdy jednocześnie plan nie dopuszcza na tym obszarze tego rodzaju zabudowy. Zgodnie bowiem z § 27 ust. 2 uchwały "Na obszarach usług, o których jest mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe usługi nieuciążliwe stanowiące obsługę mieszkańców na poziomie ogólno-gminnym". W myśl § 27 ust. 3 uchwały "3. Jako przeznaczenie dopuszczalne obszaru o którym mowa w ust. 1. ustala się handel, gastronomię oraz inne usługi nieuciążliwe, nie kolidujące z przeznaczeniem podstawowym terenu." Zatem przepis § 27 ust. 6 uchwały pozostaje w sprzeczności z tymi przepisami, jest powtórzeniem analogicznych przepisów zawartych w § 21-26, lecz w przypadku terenu oznaczonego symbolem [...] regulacja ta jest niespójna z podstawowym i dopuszczalnym przeznaczeniem terenu. W związku z powyższym przepis § 27 ust. 11 pkt 5, który stanowi, iż maksymalna wysokość budynku usługowego wynosi 10,5 m będzie w sposób wyczerpujący regulował wysokość dopuszczalnej zabudowy usługowej na tym terenie. W zakresie wniosku Wojewody o stwierdzenie nieważności § 27 ust. 11 pkt 5 uchwały w zakresie sformułowania "budynku usługowego wynosi", dla terenów oznaczonych symbolem [...], Sąd więc skargę oddalił.
Natomiast w stosunku do terenów, na których dopuszczono zabudowę, lecz nie ustalono w planie żadnych wskaźników zabudowy istniała podstawa do stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej planu w odniesieniu do całych jednostek planistycznych wymienionych w punkcie II wyroku, tj. w odniesieniu do terenów [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] Jest to bowiem istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie podniósł Wojewoda, lokalizowanie nowych obiektów budowlanych na wskazanych poniżej terenach bezpośrednio wynika z ustaleń zawartych w:
1. § 28 ust. 1, 2, 3 i 5 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...] w brzmieniu: "1. Ustala się tereny usług edukacji, oświaty i kultury, oznaczone na rysunku symbolem [...] 2. Na obszarach usług, o których jest mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe lokalizację szkół stopnia podstawowego i gimnazjalnego wraz z budynkami gospodarczymi, garażowymi i technicznymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, dojściami i podjazdami oraz małą architektura. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne obszaru o którym mowa w ust. 1. ustala się lokalizację obiektów usług ogólnogminnych, sportu i kultury, nie kolidujących z przeznaczeniem podstawowym terenu. (...) 5. Usytuowanie budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz garaży wg przepisów szczególnych - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.";
2. § 29 ust. 1, 2, 3 i 5 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...], w brzmieniu: "1. Ustala się tereny usług medycznych i opieki społecznej, oznaczone na rysunku symbolem [...]. 2. Na obszarach usług, o których jest mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe lokalizację zakładów opieki zdrowotnej, szpitali, gabinetów lekarskich oraz domów opieki społecznej wraz z budynkami gospodarczymi, garażowymi i technicznymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, dojściami i podjazdami oraz małą architekturą. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne obszaru o którym mowa w ust. 1. ustala się lokalizacje obiektów usług ogólnogminnych, gabinetów rehabilitacji zdrowotnej i odnowy biologicznej, nie kolidujących z przeznaczeniem podstawowym terenu. (...) 5. Usytuowanie budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz garaży wg przepisów szczególnych - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.";
3. § 30 ust. 1, 2, 3 i 5 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...] w brzmieniu: "1. Ustala się tereny administracji publicznej, oznaczone na rysunku symbolem [...]. 2. Na obszarach usług, o których jest mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe lokalizację obiektów administracji publicznej wraz z budynkami gospodarczymi, garażowymi i technicznymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, dojściami i podjazdami oraz małą architekturą. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne obszaru o którym mowa w ust. 1. ustala się lokalizację usług ogólnogminnych, handlu i gastronomii, nie kolidujących z przeznaczeniem podstawowym terenu. (...) 5. Usytuowanie budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz garaży wg przepisów szczególnych - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.";
4. § 31 ust. 1, 2 i 4 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...], w brzmieniu: "1. Ustala się tereny policji, bezpieczeństwa publicznego, straży pożarnej, oznaczone na rysunku symbolem [...]. 2. Na obszarach usług, o których jest mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe lokalizację obiektów policji, bezpieczeństwa publicznego i obronności wraz z budynkami gospodarczymi, garażowymi i technicznymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, dojściami i podjazdami oraz małą architektura. (...) 4. Usytuowanie budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz garaży wg przepisów szczególnych - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.";
5. § 32 ust. 1, 2, 3 i 5 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...], w brzmieniu: "1. Ustala się tereny usług sportu, imprez masowych, rekreacji i wypoczynku, oznaczone na rysunku symbolem [...]. 2. Na obszarach usług, o których jest mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe lokalizację obiektów sportowych oraz obiektów i urządzeń służących do organizacji imprez masowych rekreacji i wypoczynku wraz z budynkami gospodarczymi i technicznymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, dojściami i podjazdami oraz małą architekturą. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne obszaru o którym mowa w ust. 1. ustala się lokalizację usług hotelowych, pensjonatowych, gastronomicznych i handlowych, uzupełniających przeznaczenie podstawowe terenu. 5. Usytuowanie budynków wg przepisów szczególnych w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.";
5. § 34 ust. 1, 2 i 3 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...], w brzmieniu: "1. Ustala się tereny przemysłu, składów, baz i usług technicznych, oznaczone na rysunku symbolem [...] 2. Na obszarach usług o których jest mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe działalność gospodarczą uciążliwą w zakresie usług technicznych i drobnej wytwórczości, technicznej i rolniczej oraz magazynowania i składowania surowców i produktów nie spożywczych oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne obszaru o którym mowa w ust. 1. ustala się usługi handlu, rzemiosła oraz inne usługi nieuciążliwe, nie kolidujące z przeznaczeniem podstawowym terenu.";
6. § 35 ust. 1, 2 i 3 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...], w brzmieniu: "1. Ustala się tereny parkingów ogólnodostępnych, oznaczone na rysunku symbolem [...]. 2. Na obszarach usług o których jest mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe lokalizację ogólnodostępnych jednopoziomowych parkingów na poziomie terenu. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne obszaru o którym mowa w ust. 1. ustala się usługi handlu i gastronomii dla obsługi klientów parkingu.";
7. § 36 ust. 1, 2, 3 i 5 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...], w brzmieniu: "1. Ustala się tereny stacji paliw płynnych i gazowych, oznaczone na rysunku symbolem [...] 2. Na obszarach usług, o których jest mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe lokalizację stacji paliw płynnych i gazowych. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne obszaru o którym mowa w ust. 1. ustala się: 1) handel i gastronomię, 2) usługi techniczne branży samochodowej, 3) parkingi na samochody osobowe, ciężarowe i autokary. (...) 5. Usytuowanie budynków i obiektów wg przepisów szczególnych - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.";
8. § 37 ust. 1, 2, 3 i 6 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...], w brzmieniu: "1. Wyznacza się tereny rolnicze, oznaczone na rysunku symbolem [...]. 2. Dla terenów o których mowa w ust. 1. ustala się jako przeznaczenie podstawowe uprawy rolne, stanowiące dotychczasowy sposób użytkowania. 3. Jako przeznaczenie uzupełniające dla terenów o których mowa w ust. 1 ustala się: 1) inwestycje oraz urządzenia związane bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych: 2) zabudowę zagrodową na terenie będącym własnością inwestora; 3) usługi związane rekreacją, sportem i wypoczynkiem; 4) lokalizację sieci infrastruktury technicznej oraz inwestycji liniowych; 5) dokonywanie zalesienia gruntów rolnych zgodnie z przepisami szczególnymi. (...) 6. Usytuowanie budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz garaży wg przepisów szczególnych - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.";
9. § 38 ust. 1, 2 i 3 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...], [...], [...] w brzmieniu: "1. Wyznacza się tereny upraw leśnych, oznaczone na rysunku: a) istniejące lasy - symbol [...], b) tereny zalesiane - symbol [...], c) tereny projektowanych zalesień - symbol [...]. 2. Jako przeznaczenie podstawowe dla obszaru, o którym mowa w ust. 1. ustala się uprawy leśne. 3. Jako przeznaczenie uzupełniające dla obszaru o którym mowa w ust. 1. ustala się: 1) działalność produkcyjną i usługową, związaną z obsługą gospodarki leśnej; 2) zabudowę mieszkaniową, realizowaną dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej 3) lokalizację infrastruktury technicznej oraz inwestycji liniowych.";
10. § 46 ust. 1, 2 i 4 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...], w brzmieniu: "1. Ustala się tereny usług kultu religijnego, oznaczone na rysunku symbolem [...]. 2. Podstawowym przeznaczeniem terenów [...] jest funkcja usług kultu religijnego obejmująca teren zespołu kościelnego, towarzyszących budynków, zieleni i zewnętrznych urządzeń infrastruktury technicznej. 4. Dopuszcza się rozbudowę istniejących budynków, obiektów, sieci infrastruktury technicznej i realizację nowych dla potrzeb lokalnych.";
11. § 47 ust. 1, 2 i 3 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...], w brzmieniu: "1. Wyznacza się tereny punktu zlewnego ,składowania i oczyszczania nieczystości ciekłych, oznaczone na rysunku symbolem [...] 2. Przeznaczeniem podstawowym terenu [...] jest funkcja oczyszczalni ścieków z komunikacją wewnętrzną, budynkami obsługi, obiektami wyposażenia technicznego i sieci infrastruktury technicznej. (...) 3. Dla terenów których mowa w ust. 1 ustala się: (...) 4) dopuszcza się budowę, rozbudowę budynków, wyposażenia i sieci infrastruktury technicznej w zależności od potrzeb.";
12. § 49 ust. 1, 2 i 3 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem [...] w brzmieniu: "1. Wyznacza się tereny zaopatrzenia w wodę, oznaczone na rysunku symbolem [...] 2. Przeznaczeniem podstawowym terenów jest funkcja zaopatrzenia w wodę obejmująca wydzielony teren, studnie, ujęcia wody, obiekty i urządzenia stacji wodociągowej, hydrofornie, zbiorniki przeciwpożarowe oraz sieć infrastruktury technicznej. 3. Dopuszcza się budowę, modernizację i rozbudowę obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej w zależności od potrzeb.".
Rada Gminy podniosła, że w odniesieniu do terenów [...] [...], [...] [...], których przeznaczenie podstawowe nie jest związane z zabudową, istnieje możliwość uporządkowania i naprawy niewłaściwych zapisów planu miejscowego w sposób stosowny do aktualnego stanu faktycznego i prawnego, poprzez stwierdzenie jedynie nieważności: § 37 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) inwestycje oraz (...) ", § 37 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 uchwały, § 37 ust. 4 uchwały, § 37 ust. 6 uchwały, § 38 ust. 3 pkt 1 uchwały, § 38 ust. 3 pkt 2 uchwały, § 38 ust. 4 uchwały. [...] odniesieniu do tego wniosku Sąd uznał, że brak jest materialnoprawnych podstaw do stwierdzenia nieważności tych zapisów uchwały w zakresie dopuszczonego sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu. Rada Gminy nie wskazała na sprzeczność z prawem tych zapisów planu, Sąd również nie dopatrzył się w tym zakresie niezgodności z prawem.
Sąd uznał natomiast, że nieuzasadnione są zarzuty skargi Wojewody [...] dotyczące terenów cmentarzy i stref ochronnych wokół cmentarzy.
W ocenie Sądu, brak jest przede wszystkim podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie terenów cmentarzy oznaczonych symbolem [...] ustalonych w części tekstowej w § 33 ust. 1 uchwały. W odniesieniu do przewidzianych w § 33 ust. 5 uchwały "stref ograniczonego użytkowania" wokół cmentarzy, Wojewoda stwierdził, że stref tych nie można uznać za strefy ochrony sanitarnej dla cmentarzy, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. [...] Nr 52, poz. 315) w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, z późn. zm.). Przepis art. 5 ust. 3 powołanej ustawy zawiera delegację dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia m.in. szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Przepis § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, iż odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Sąd podziela przy tym stanowisko Wojewody, które znajduje swoje potwierdzenie w szeroko przytoczonym w skardze orzecznictwie sądów administracyjnych, iż wprawdzie przepis ten wprost dotyczy lokalizacji cmentarzy w planie miejscowym, a nie lokalizacji zabudowy wokół cmentarzy, lecz określone w nim strefy ochronne ze względów sanitarnych powinny mieć zastosowanie również w tym drugim przypadku. Zdaniem Sądu, strefy ochrony sanitarnej, o których mowa w przytoczonym przepisie zostały w zaskarżonej uchwale określone w § 33 ust. 5 i 6 uchwały. Zgodnie z tym pierwszym przepisem dla obszaru, o którym mowa w ust. 1. ustala się strefę ograniczonego użytkowania o wielkości 150 m od granic obszaru, zgodnie z przepisami szczególnymi. W myśl § 33 ust. 6 uchwały dla strefy o której mowa w ust. 5. ustala się: 1) zakaz lokalizacji obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w odległości 50 m od granicy obszaru, 2) dopuszcza się lokalizację miejsc postojowych i usług związanych z obsługą cmentarza; 3) w odległości powyżej 50 m od granicy obszaru możliwa jest lokalizacja obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi pod warunkiem zaopatrzenia ich w urządzenia wodociągowe ze źródłem pozyskiwania wody znajdującym poza strefą o której jest mowa w ust. 5. Dodać należy, iż powołanym przez organ nadzoru prawomocnym wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r. VII SA/Wa 383/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie zamiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., m.in. w zakresie § 2 pkt 6 uchwały zmieniającej, na mocy którego skreślono § 33 ust. 6 pkt 1 uchwały pierwotnej. W związku z tymi rozstrzygnięciami i organu nadzoru, i Sądu, przepis § 33 ust. 6 pkt 1 uchwały nie został uchylony.
W związku z tym Sąd nie podzielił poglądu Wojewody, że strefy sanitarne wokół cmentarzy nie zostały uregulowane w planie. Stref tych dotyczą powołane zapisy § 33 ust. 5 i 6 uchwały, jak i w część graficzna planu, na której wyznaczono wokół każdego z terenów cmentarzy [...] (w miejscowościach D. (arkusz nr 3), G.S. (arkusz nr 13), O. (arkusz nr 27), S. (arkusz nr 35), Z.(arkusz nr 42) dwie linie w odległości 50 i 150 m od granic cmentarzy (według legendy rysunku planu linie te wyznaczają granice "stref ochronnych lub uciążliwości"). Treść wskazanych przepisów uchwały w połączeniu z treścią części graficznej planu - jak wskazała Rada Gminy w odpowiedzi na skargę - nie budzi wątpliwości w stosowaniu tych zapisów uchwały. Wprawdzie rację ma organ nadzoru, że zawarta w treści § 33 ust. 5 uchwały nazwa "strefa ograniczonego użytkowania" może nasuwać pewne wątpliwości terminologiczne w związku z podobieństwem tej nazwy do pojęcia "obszaru ograniczonego użytkowania", o którym mowa w art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm., dalej w skrócie P.o.ś.), lecz - w ocenie Sądu - na gruncie przepisów zaskarżonej uchwały nie można przyjąć, że są to pojęcia tożsame i w związku z tym plan nie zawiera żadnych regulacji w zakresie ustalenia stref sanitarnych wokół cmentarzy. Cmentarz nie jest obiektem (zakładem) wymienionym w art. 135 ust.1 P.o.ś., dla którego może być utworzony obszar ograniczonego użytkowania, poza tym obszar taki w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tworzył wojewoda w drodze rozporządzenia (art. 135 ust. 2 P.o.ś. według stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2008 r.), a obecnie kompetencje w tym zakresie ma sejmik województwa i rada powiatu (art. 135 ust. 2 i 3 P.o.ś.). A zatem rada gminy nie ma i nie miała kompetencji do utworzenia takiego obszaru. Jednak dla usunięcia wskazanych przez Wojewodę wątpliwości Sąd uwzględnił stanowisko Gminy w tym zakresie i stwierdził nieważność § 33 ust. 5 uchwały w zakresie słów "ograniczonego użytkowania" (pkt I wyroku). Przepis ten będzie stanowił: "Dla obszaru, o którym mowa w ust. 1 ustala się strefę o wielkości 150 m od granic obszaru, zgodnie z przepisami szczególnymi". Regulacja ta będzie zgodna z opisem oznaczenia graficznego zawartego w legendzie rysunku planu, na którym wyznaczono "strefy ochronne lub uciążliwości". Dodać należy, iż powołany przez organ nadzoru prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2021 r. VII SA/Wa 383/21 dotyczył rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia 18 grudnia 2020 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy D. z dnia [...]listopada 2020 r. w sprawie zamiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., m.in. w zakresie § 2 pkt 6 uchwały zmieniającej, którym uchylono § 33 ust. 6 pkt 1 uchwały pierwotnej. Pośrednio więc wyrok ten dotyczył § 33 ust. 6 pkt 1 uchwały i tylko w tym zakresie ma moc wiążącą. Natomiast w zakresie w § 33 ust. 5 uchwały we wskazanym wyroku Sąd wyraził jedynie pogląd, iż przyjęta w tym przepisie nazwa "strefa ograniczonego użytkowania" może nasuwać pewne wątpliwości interpretacyjne. Zatem w celu usunięcia tych wątpliwości Sąd uznał za celowe stwierdzenie nieważności § 33 ust. 5 uchwały w zakresie słów "ograniczonego użytkowania".
W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących wyznaczonych na rysunku planu linii wokół cmentarzy ustalających strefy 50 m i 150 m, Sąd stwierdził, że zgodnie z § 2 uchwały rysunek planu jest integralną częścią planu i stanowi załącznik nr 1 do uchwały. Potwierdza to treść art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że rysunek planu wiąże w takim zakresie w jakim znajduje to swoje odzwierciedlenie w części tekstowej uchwały. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej (por. wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 1803/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela więc poglądu Wojewody, że wskazane na rysunku planu linie wyznaczające dwie strefy 50 m i 150 m wokół cmentarzy nie obowiązują. W związku z tym, w ocenie Sądu, regulacja zawarta w § 4 uchwały, wymieniająca obowiązujące ustalenia planu, jest niepełna, gdyż nie obejmuje nie obejmuje np. linii zabudowy, które są obowiązkowymi elementami planu (co wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy) czy właśnie linii wyznaczających strefy ochronne wokół cmentarzy. Poza tym pozostaje ona w sprzeczności z treścią § 2 uchwały, który stanowi, iż rysunek planu jest integralną częścią planu oraz z treścią art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta została przyjęta na podstawie art. 8 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139), który stanowił, iż "Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą". Przepisy obecnie obowiązującej ustawy takiego warunku nie przewidują, a przedmiotowy plan, pomimo tego, że procedura planistyczna została rozpoczęta na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. został uchwalony na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zgodnie z art. 85 ust. 2 tej ustawy), a zatem powinien być zgodny z jej przepisami. W związku z powyższym, Sąd stwierdził nieważność § 4 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku) jako istotnie naruszającego zasady sporządzania planu miejscowego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Radę Gminy art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 7 i § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak ustalenia stref ochrony sanitarnej od granic terenów przeznaczonych pod cmentarze oraz poprzez brak ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu terenów znajdujących się w odległości do 150 m od granic cmentarzy.
Dodać należy, iż przepisy § 33 ust. 5 i 6 uchwały (i odpowiadająca im część graficzna planu) mają charakter przepisów szczególnych w odniesieniu do przepisów planu zawierających regulacje dla poszczególnych jednostek planistycznych, które dopuszczają zabudowę na terenach przylegających do cmentarzy. Przepisy dopuszczające zabudowę na terenie danej jednostki planistycznej (i odpowiadające im na części graficznej linie zabudowy) należy więc odczytywać łącznie z przepisami § 33 ust. 5 i 6 uchwały, co oznacza, że przewidziana na danym terenie zabudowa jest dopuszczalna w strefie 50 i 150 m od granic cmentarza, ale tylko taka która spełnia warunki wymienione w § 33 ust. 6 uchwały. W związku z powyższym, w zakresie zarzutów skargi dotyczących wyznaczenia w planie stref ochronnych dla cmentarzy skarga Wojewody [...]podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Ze wskazanych wyżej względów Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w pkt I i II wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałej części Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił (pkt III wyroku) na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając skargę w pozostałym zakresie za bezzasadną.
O kosztach postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).