VII SA/WA 2585/21

VII SA/Wa 2585/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1539/22 - Wyrok NSA z 2023-11-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 151 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi J S na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J S kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z [...] lipca 2021 r., nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta z [...] maja 2020 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Prezydent decyzją ostateczną z [...] maja 2020 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz R. D. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej i przebudowie części dachu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W.
W dniu 20 lipca 2020 r. wpłynął do organu I instancji wniosek skarżącego z 17 lipca 2020 r., o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją organu I instancji z [...] maja 2020 r. Z wniosku wynika, że skarżący, jako właściciel działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W., nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta z [...] maja 2020 r., nr [...], gdyż nie został uznany za stronę tego postępowania.
Prezydent postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wznowił postępowanie administracyjne w ww. sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta z [...] maja 2020 r.
Następnie Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Prezydenta z [...] maja 2020 r., postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...], odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji ostatecznej. Powyższe postanowienie organu I instancji z [...] września 2020 r., zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody z [...] listopada 2020 r., nr [...].
Dalej Prezydent działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z [...] maja 2020 r., nr [...] z [...] maja 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Następnie po rozpatrzeniu odwołanie Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...], uchylił ww. decyzję organu I instancji z [...] września 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Prezydent postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] ponownie wznowił postępowanie administracyjne w ww. sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta z [...] maja 2020 r.
Następnie Prezydent pismem z 13 maja 2021 r. wezwał skarżącego do wskazania ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy jego nieruchomości z uwagi na powstanie na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. projektowanego obiektu. W dniu 7 czerwca 2021 r. wpłynęła do organu I instancji odpowiedź skarżącego na ww. wezwanie.
Organ I instancji pismem z 11 czerwca 2021 r. zawiadomił strony o zakończeniu czynności dowodowych postępowania.
Dalej organ Instancji decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta z [...] maja 2020 r. nr [...] zatwierdzającej projektu budowlanego i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę ww. inwestycji.
Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie, wniósł skarżący.
W uzasadnieniu ww. decyzji z [...] października 2021 r. Wojewoda przedstawił zasady postępowania wznowieniowego, przesłankę braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy i przytoczył art. 28 ust. 2 p.b. definiujący pojęcie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz art. 3 pkt 20 p.b. zawierający definicję legalną pojęcia "obszar oddziaływania obiektu".
Dalej wskazał, że organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta z [...] maja 2020 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Wskazał również, że przesłanką, na którą powołał się we wniosku o wznowienie postępowania skarżący, jest brak udziału w postępowaniu bez jej winy, mimo, że jest właścicielem działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W., sąsiadującymi z terenem inwestycji o nr ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W. Ponadto wyjaśnił, że skarżący stwierdził, iż projektowany budynek może oddziaływać na jego nieruchomość poprzez zacienianie i zalewanie.
Wojewoda podniósł, że organ I instancji, po zbadaniu całości materiału dowodowego w przedmiocie wniosku skarżącego z 17 lipca 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta z [...] maja 2020 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Wskazał również, że w ocenie organu I instancji strona skarżąca nie przedstawiła żadnego konkretnego dowodów, który potwierdziłyby, że w przypadku zrealizowania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę nr [...] z [...] maja 2020 r., nastąpi zacienianie czy zalewanie jego nieruchomości. Zdaniem Prezydenta, projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę zawiera na stronie 5b analizę zacieniania i nasłonecznienia, z której jednoznacznie wynika, że projektowany obiekt nie wprowadza ograniczeń w użytkowaniu istniejącego budynku, nie ogranicza potencjalnej zabudowy ani istniejącego czy potencjalnego zagospodarowania tej działki. Ponadto wyjaśnił, że organ I instancji uważa także, iż zarzut zalewania nieruchomości skarżącego nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, albowiem z projektu (s. 4) wynika, iż zakres inwestycji nie zmienia stanu wody na gruncie i kierunków odpływu wód opadowych. Wody opadowe będą kierowane na teren nieutwardzony w granicach nieruchomości inwestora. Wody opadowe i ścieki nie będą odprowadzane na grunty sąsiednie.
Wojewoda zaznaczył, że zdaniem organu I instancji projektowany budynek nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, której właścicielem jest skarżący, a ponadto wnioskodawca nie przedstawił żadnego dowodu, że planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w jej zabudowie, a to oznacza, że skarżący, nie wykazał interesu prawnego, który pozwoliłby za uznanie jej za stronę w postępowaniu w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę.
Wyjaśnił ponadto, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Własność nieruchomości obejmuje możliwość jej zagospodarowania w sposób, który nie narusza prawa, w tym praw przysługujących innym osobom. Zasada ta odnosi się zarówno do inwestora, jak i właścicieli nieruchomości, które mogą być dotknięte skutkami inwestycji.
Wojewoda podziela stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu inkryminowanego rozstrzygnięcia.
W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] maja 2020 r. nr [...]. Zdaniem Wojewody analiza materiału dowodowego sprawy wskazuje, że skarżący faktycznie nie przedstawił dowodu na istnienie po jej stronie interesu prawnego. Zaznaczył skarżący swój interes prawny wywodzi z art. 28 ust. 2 p.b., uważając, że jego nieruchomość zabudowana budynkiem usytuowanym w odległości 13,86 m od budynku projektowanego znajduje się w obszarze oddziaływania nowo zaprojektowanego obiektu, lecz nie wskazał przepisu prawa materialnego, na mocy którego miałoby takie oddziaływanie mieć miejsce. Podniósł, że wszystkie argumenty skarżącego są niesłuszne i nie opierają się na rzeczywistych dowodach. Dwukondygnacyjny budynek mieszkalny skarżącego, oddalony o 13,8 m od budynku projektowanego o wysokości wynoszącej 9,65 m, nie znajduje się w obszarze zacieniania wyznaczonym kolorem czerwonym na stronie 5b Projektu budowlanego.
W ocenie Wojewody organ I instancji ma rację, stwierdzając, że w odniesieniu do stron świata projektowany budynek nie będzie oddziaływał na budynek skarżącego w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia. Projektowany budynek znajduje się w odległości minimalnej wynoszącej 4,19 m od granicy działki, a zatem większej od 4 m w myśl § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej: "r.w.t."). Zaznaczył jednocześnie, ze niedopuszczalnym jest opieranie decyzji administracyjnej na przypuszczeniach, że realizacja zamierzeń budowlanych może coś spowodować (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2008 r. sygn. akt: VII SA/Wa 2148/07).
Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżącego zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i odwołaniu wyjaśnił, że po wstępnej analizie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady [...] Nr [...] (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] z [...] listopada 2006 r., poz. [...]), dla tego obszaru nie zauważył, aby planowana inwestycja mogłaby spowodować brak możliwości zagospodarowania działki skarżącego zgodnie z jego zapisami.
W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z interesem faktycznym skarżącego, który jest zainteresowany rozstrzygnięciem postępowania, jednak nie może wykazać, że projektowana inwestycja powoduje bądź spowoduje w przyszłości jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, że nie podważają one oceny prawnej stanu faktycznego dokonanej przez organ I i II instancji, a do większości argumentów organ odwoławczy odniósł się już powyżej.
Wojewoda wyjaśnił również, że nie może dojść do sytuacji, w której interes osób trzecich będzie najważniejszym i jedynym kryterium, jakie bierze się pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Respektowanie uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiane jako przedkładanie interesów tych osób nad interesy inwestorów, lecz muszą one być stosownie wyważone. Zaznaczył, że ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może bowiem prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje - decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. W ocenie organu odwoławczego konsekwentnie, pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi.
Dalej odwołał się do treści art. 4 p.b. i wyjaśnił, że zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to w świetle art. 4 p.b. jedyne warunki ograniczające wolność budowlaną. Podkreślił jednocześnie, że decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, będąca podstawowym środkiem reglamentacji prawno-budowlanej, to typowy przykład decyzji o charakterze związanym tj. decyzji, której przesłanki wydania są ściśle określone przepisami prawa, co wyłącza działanie organu w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania. Wskazał, ze potwierdzeniem powyższej tezy jest treść art. 35 ust. 4 p.b., zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W związku z powyższym Wojewoda wskazał, że z przepisu wynika zatem wprost, że inwestor ma zapewnione uzyskanie pozwolenia na budowę wówczas, gdy przedłożony przez niego projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 p.b. (jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymogami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, opracowania, sprawdzenia, a także wykonany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7).
Wojewoda zaznaczył ponadto, że Prezydent zastosował prawidłowe rozstrzygnięcie zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a.
Wojewoda wskazał również, że przedmiotowe postępowanie dotyczy oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Prezydenta z [...] lipca 2021 r. nr [...], pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego. Zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie nie ma na celu ponownej oceny projektu budowlanego, a ustalenie czy skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z [...] maja 2020 r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że na tym etapie postępowania nie ma podstaw do podważania treści decyzji nr [...] z [...] maja 2020 r. zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej i przebudowę części dachu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W. Wskazał ponadto, że dopiero stwierdzenie, iż zaistniały przesłanki będące podstawą wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. daje organowi możliwość analizy zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa, jednak biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, w opinii Wojewody materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje, aby skarżący posiadał indywidualny interes prawny w przedmiotowym postępowaniu.
W ocenie Wojewody na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zaskarżona decyzja Prezydenta z [...] lipca 2021 r. nr [...], została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej.
2. Skargę na decyzję Wojewody z [...] października 2021 r. złożył skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie:
a) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędną wykładnię tego przepisu skutkującą przyjęciem, iż nie posiada on interesu prawnego w postępowaniu o sygn. akt [...] prowadzonym przez Prezydenta, a planowana inwestycja nie oddziałuje, choćby potencjalnie, na jego nieruchomość i tym samym niedopuszczeniu go do wskazanego postępowania w charakterze strony;
b) art. 8 § 1 k.p.a. i wynikającej z niego zasady równego traktowania poprzez nieuzasadnione niedopuszczenie go w charakterze strony do postępowania o sygn. akt. [...] prowadzonym przez Prezydenta pomimo, iż pozostali sąsiedzi tj. M. Ś. i A. S.-Ś. zostali dopuszczeni do wskazanego postępowania w charakterze strony, co miało istotny wpływ na treść skarżonej decyzji polegający na błędnym przyjęciu, że nie posiada on interesu prawnego w niniejszym postępowaniu;
c) art. 8 § 2 k.p.a. i wynikającej z niego zasady związania organów administracji publicznej utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym poprzez nieuwzględnienie przez Wojewodę oceny prawnej wynikającej z wyroku NSA z 6 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 1764/10, w którym orzeczono, że organy administracyjne, jak również WSA w Warszawie błędnie nie uznały skarżącego za stronę w tamtejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę, które w zakresie podmiotowym i przedmiotowym jest tożsame z postępowaniem objętym decyzją, co miało istotny wpływ na treść skarżonej decyzji polegający na błędnym przyjęciu, że nie posiada on interesu prawnego w niniejszym postępowaniu;
d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Wojewodę wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności niewłaściwe przyjęcie, że nie ma on interesu prawnego i nie przedstawił dowodu na istnienie tego interesu, podczas gdy z twierdzeń i dowodów przedstawionych przez niego, zwłaszcza z faktu bezpośredniego sąsiedztwa obydwu nieruchomości wynika, że planowana inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, co miało istotny wpływ na treść skarżonej decyzji polegający na błędnym przyjęciu, że nie posiada on interesu prawnego w niniejszym postępowaniu;
e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, na mocy której Prezydent na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją nr [...] z [...] lipca 2021 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta z [...] maja 2020 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej i przebudowie części dachu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W., podczas gdy z uwagi na istnienie podstawy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ ten powinien na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić ww. decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.
3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów podjętych w tzw. postępowaniu wznowieniowym w zakresie ustalenia, czy skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...] maja 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej i przebudowie części dachu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W. Zatem, jak słusznie wskazał Wojewoda (decyzja, s. 8), przedmiotowe postępowanie nie miało na celu ponownej oceny projektu budowlanego, a jedynie ustalenie czy skarżący mógł być stroną tego postępowania (tj. czy miał w sprawie "interes prawny").
Zdaniem organów, projektowany budynek (inwestycja) nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, której właścicielem jest skarżący. Ponadto skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, że planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w jej zabudowie. To zatem oznacza, że J. S. nie wykazał interesu prawnego, który pozwoliłby za uznanie go za stronę w postępowaniu w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę.
Zdaniem skarżącego, pomimo faktu, iż jego działki bezpośrednio sąsiadują z działką ew. nr [...] przy ul. G. w W. to skarżący nie został dopuszczony do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, gdyż w innych postępowaniach administracyjnych, które miały tożsamy charakter z niniejszym postępowaniem - był uznawany za stronę. Okoliczności te potwierdziły również sądy administracyjne.
Zdaniem Sądu, w niniejszym sporze należało przyznać rację skarżącemu a nie organom administracji.
2. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:
- Prezydent decyzją ostateczną Nr [...] z [...] maja 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi (sąsiadowi skarżącego) pozwolenia na budowę spornej inwestycji;
- 20 lipca 2020 r. wpłynął do organu I instancji wniosek J. S. o wznowienie ww. postępowania administracyjnego; skarżący - właściciel dz. nr ew.: [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. decyzją Prezydenta, gdyż nie został uznany za stronę tego postępowania;
- Prezydent postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. wznowił postępowanie administracyjne w ww. sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Nr [...] z [...] maja 2020 r.,
- Prezydent decyzją Nr [...] z [...] września 2020 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej tego organu Nr [...] z [...] maja 2020 r.
- po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2021 r. uchylił decyzję organu I instancji Nr [...] z [...] września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
- Prezydent postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. ponownie wznowił postępowanie administracyjne w ww. sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] Nr [...] z [...] maja 2020 r.,
- Prezydent pismem z 13 maja 2021 r. wezwał skarżącego do wskazania ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy jego nieruchomości z uwagi na powstanie na działce nr ew. [...] przy ul. G. projektowanego obiektu; 7 czerwca 2021 r. wpłynęła do organu I instancji odpowiedź J. S.;
- Prezydent decyzją Nr [...] z [...] lipca 2021 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta [...] Nr [...] z [...] maja 2020 r. a po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] utrzymał ją w mocy.
3. Wskazać należy na zasadniczą argumentację organu II instancji, która została przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji:
- skarżący nie przedstawił żadnego konkretnego dowodu, który potwierdziłyby, że w przypadku zrealizowania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę Nr [...] z [...] maja 2020 r. nastąpi zacienianie czy zalewanie jego nieruchomości;
- budynek mieszkalny skarżącego (oddalony o 13,8 m od budynku projektowanego o wysokości wynoszącej 9,65 m) nie znajduje się w obszarze zacieniania wyznaczonym kolorem czerwonym na stronie 5b Projektu budowlanego;
- projektowany budynek nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, której właścicielem jest skarżący;
- skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, że planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w jej zabudowie;
- "niedopuszczalnym jest opieranie decyzji administracyjnej na przypuszczeniach, że realizacja zamierzeń budowlanych może coś spowodować";
- planowana inwestycja nie powoduje braku możliwości zagospodarowania działki skarżącego zgodnie z MPZP;
- w przedmiotowej sprawie wystąpił jedynie "interes faktyczny" skarżącego, który jest zainteresowany rozstrzygnięciem postępowania, jednak nie może on wykazać, że projektowana inwestycja powoduje bądź spowoduje w przyszłości jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;
- materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje, aby J. S. posiadał indywidualny "interes prawny" w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym.
4. Sąd nie podziela przedstawionej wyżej argumentacji organu. Przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie jest tzw. postępowaniem nadzwyczajnym i dotyczy jednej z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący jako podstawę wznowienia postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W sytuacji, gdy kwestia ustalenia statusu podmiotu ubiegającego się o wznowienie jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jej zbadanie jest możliwe po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Jeżeli po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę organ stwierdzi, że wnioskodawcy jednak nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 284/21). Tak też postąpiły organy w niniejszej sprawie – błędnie uznały, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną a w związku z tym odmówiły uchylenia decyzji z [...] maja 2020 r.
W ocenie Sądu – takie postępowanie było niezasadne z kilku względów i wystąpiła konieczność uchylenia zarówno decyzji organu I jak i organu II instancji.
Po pierwsze - niezależnie od ustalenia przez organ kręgu stron postępowania zwykłego, organ rozpatrujący wniosek o wznowienie obowiązany jest na nowo ustalić strony postępowania wznowieniowego na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie dotyczy postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 41/20). W niniejszym postępowaniu organy ponowie dokonały analizy kręgu stron postępowania i uznały, że skarżący nie ma interesu prawnego. Nie był stroną w "postepowaniu zwykłym" i nie został uznany za stronę w postępowaniu "nadzwyczajnym". W ocenie Sądu, organy błędnie uznały, że skarżący nie posiada "interesu prawnego" w niniejszym postępowaniu pomimo, że działka skarżącego bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną. Pomimo faktu, iż działki należące do skarżącego bezpośrednio sąsiadują z działką ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W. to skarżący nie został dopuszczony do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Trudno racjonalnie twierdzić, że dwie bezpośrednio sąsiadujące ze sobą nieruchomości nie oddziałują na siebie w żaden sposób. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudowę jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3286/17).
Po drugie – nie można z podzielić poglądu organów, że "(...) w przedmiotowej sprawie mamy właśnie do czynienia z interesem faktycznym Skarżącego, który jest zainteresowany rozstrzygnięciem postępowania, jednak nie może wykazać, że projektowana inwestycja powoduje bądź spowoduje w przyszłości jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa". Z orzecznictwa sadów administracyjnych wynika bowiem to, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2347/15). Inaczej mówiąc, przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę mają nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale również takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać, nawet jeżeli oddziaływanie na określoną nieruchomość nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodna z prawem. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z p.b. i przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14).
Po trzecie – zwrócić należy również uwagę na to, że pierwotnie Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z [...] grudnia 2020 r. podzielił powyższą argumentację wskazując, iż: "(...) w tym stanie rzeczy na tym etapie postępowania drugorzędne znaczenie ma to, czy w sprawie tej doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem nawet gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów wskutek zgodnego z prawem oddziaływania przedmiotowej nieruchomości na nieruchomość Skarżącego, od uznania Skarżącego za stronę przedmiotowego postępowania wystarczy aby oddziaływanie takie istniało - choćby było zgodne z prawem".
Po czwarte - poprzednie postępowania administracyjne wszczynane przez R. D., miały tożsamy charakter z niniejszym postępowaniem. Dotyczyły również przedstawionych okoliczności i związanych z nimi zagrożeń wynikających między innymi z tego, że planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość należącą do skarżącego z powodu bliskości obydwu nieruchomości, jak również ryzyka zacieniania i zalewania. Zatem skarżący również w niniejszym postępowaniu wskazał w sposób wyraźny, że jego interes prawny przejawia się na dwóch płaszczyznach technicznych - ryzyka zalewania jego nieruchomości oraz znacznego jej zacieniania. Wskazał przy tym w skardze na zakończone już postępowania prowadzone przez Prezydenta przed na przełomie lat 2005-2012 (znaki sprawy: [...] oraz [...]), które były tożsame z zakresem niniejszego postępowania zarówno przedmiotowo jak i podmiotowo. W postępowaniach tych skarżący ostatecznie był uznawany za stronę tychże postępowań.
Po piąte – kluczowe znaczenie dla uznania skarżącego za stroną w niniejszym postępowaniu wznowieniowym ma wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 1764/10), który zakończył postępowanie ze skargi kasacyjnej J. S. w przedmiocie wniosku m.in. R. D. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. G. w W., a więc na tej samej nieruchomości, której dotyczyło niniejsze postępowanie. W przytoczonym wyroku NSA wskazał, iż organy administracyjne, jak również WSA w Warszawie (w wyroku z 20 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 390/10) błędnie nie uznały J. S. za stronę w tamtejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę, które w zakresie podmiotowym i przedmiotowym jest tożsame z niniejszym postępowaniem. NSA w wyroku tym wskazał, że: "(...) ani organy administracyjne orzekając w postępowaniu wznowieniowym, ani następnie Sąd pierwszej instancji nie zajęły jednoznacznego stanowiska, czy skarżący mający tytuł prawny do działki bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną winien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jak już wskazano, fakt określenia obszaru oddziaływania w postępowaniu o pozwoleniu na budowę w sposób niewykraczający poza działkę inwestycyjną nie tylko nie przesądzał tej kwestii w postępowaniu wznowieniowym, a przeciwnie, nakazywał poczynienie stosownych ustaleń. Przyjęcie, że projektowana inwestycja nie naruszy usprawiedliwionego interesu prawnego skarżącego, chronionego normą art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nie uzasadnia poglądu, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony. Merytoryczna ocena, czy interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości został naruszony możliwa jest przy zapewnieniu czynnego udziału w takim postępowaniu w charakterze strony. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze wynikający z projektu zagospodarowania terenu rodzaj i funkcję zamierzenia budowlanego oraz wielkość działki inwestycyjnej oraz działek bezpośrednio sąsiadujących z istniejącą na tych działkach zabudową wraz z układem komunikacyjnym, istniały przesłanki do uznania właściciela sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]) za stronę postępowania o pozwolenie na budowę". W ocenie Sądu, nie do zaakceptowania jest pogląd, że zachowanie warunków technicznych projektowanego obiektu budowlanego i to nie tylko w odniesieniu do odległości obiektu od granicy z sąsiednimi działkami oznacza, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma interesu prawnego bycia stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem skoro w postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA z 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt lI OSK 1764/10) skarżący został uznany za stronę, to w toku niniejszego postępowania zarówno Wojewoda [...], jak i Prezydent powinni mieć na względzie ten wyrok i wynikającą z niego ocenę prawną.
Podsumowując można przyjąć, że zaskarżone decyzje organów nie uznające skarżącego za stronę postępowania we wznowionym postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Nr [...] z [...] maja 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej i przebudowie części dachu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W. są niezgodne z prawem.
5. Rację ma skarżący, że zaskarżone decyzje naruszają art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędną wykładnię tego przepisu skutkującą przyjęciem, iż J. S. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu. Organy naruszyły także w niniejszej sprawie art. 8 § 2 k.p.a. i wynikającej z niego zasady związania organów administracji publicznej utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym poprzez nieuwzględnienie przez Wojewodę [...] oceny prawnej wynikającej z wyroku NSA z 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 1764/10), w którym orzeczono, że organy administracyjne, jak również WSA w Warszawie błędnie nie uznały J. S. za stronę w tamtejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę, które w zakresie podmiotowym i przedmiotowym jest tożsame z analizowanym postępowaniem. Organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli natomiast istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy, co organ powinien wyjaśnić (por. wyrok NSA z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2301/19). W niniejszej sprawie z uzasadnienia decyzji wynika, że przywołane powyżej stanowisko NSA (odnośnie do statusu strony J. S.) nie zostało uwzględnione, a co więcej Wojewoda [...] całkowicie nie odniósł się do tego wyroku.
W niniejsze sprawie naruszono również art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy wszelkich niezbędnych czynności w zakresie prawidłowego rozpatrzenia materiału dowodowego.
6. Na koniec wskazać należy na konsekwencje prawne niniejszego wyroku, gdyż zgodnie z art. 151 k.p.a. wznowione postępowanie może skończyć się trojako: 1) decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.; 2) decyzją uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy podstawy wznowienia postępowania istnieją. Przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy należy w tym przypadku rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak też rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania; 3) decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 22 marca 2000 r., sygn. akt I SA 1145/99).
Zatem należy również pamiętać, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Zatem w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc po przeprowadzeniu w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego. W postępowaniu tym nie może zabraknąć stadium postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego), które obejmuje ciąg czynności procesowych zorientowanych na ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero w dalszej kolejności następuje skonfrontowanie wyników tego ponownego pełnego postępowania jurysdykcyjnego z treścią zaskarżonej decyzji. Tylko w ten sposób możliwe jest bowiem ustalenie, że w sprawie może być wydana jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (por. wyrok WSA w Opolu z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Op 449/21).
W przedmiotowym postępowaniu jeśli po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w wyniku wznowienia postępowania organ ustali, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej (bowiem kwalifikowana wada postępowania nie miała wpływu na treść zaskarżonej decyzji) to organ nie uchyla decyzji ostatecznej. Ponieważ w zwykłym postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony, a zapadłaby decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ w takiej sytuacji powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., tzn. ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem tych okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wydana wówczas decyzja nie eliminuje wówczas decyzji dotychczasowej, lecz stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. W wyroku WSA w Gdańsku z 17 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 323/12) zaznaczono, że decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym.
Nie przesądzając zatem o możliwym rozstrzygnięciu organów we wznowionym postępowaniu administracyjnym, Sąd uchylił zaskarżone decyzji obu instancji, gdyż bezzasadnie J. S. nie został uznany za stronę postępowania wznowieniowego. Organy ponownie rozpatrując sprawę powinny uwzględnić wszelkie wytyczne wynikające z niniejszego wyroku. W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym J. S. powinien być uznany za stronę, gdyż ma "interes prawny" sprawie dotyczącej inwestycji na działce sąsiadującej z działką skarżącego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że właściciel zabudowanej działki, która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę, powinien mieć zapewniony udział w tym postępowaniu w celu obrony swoich praw, jeżeli, tak jak w kontrolowanej sprawie, nowa zabudowa powstaje w pobliżu granicy działki sąsiedniej a parametry techniczne związane z jej funkcjonowaniem mogą nawet potencjalnie oddziaływać na zabudowę znajdującą się na działkach skarżącego. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast, czy zarzuty podnoszone przez właściciela działki sąsiedniej przeciwko wnioskowanemu zamierzeniu okażą się zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów.
7. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącego kwotę 997 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.