VII SA/WA 665/24

VII SA/Wa 665/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Iwona Ścieszka
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. M. A. I. A. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2024 r. nr 26/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z 9 stycznia 2024 r. Nr 26/2024 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpoznaniu odwołania M.M. reprezentowanego przez adw. M. S., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] września 2023 r., umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie prac budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz ich zgodności 2: projektem budowlanym zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]- umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji MWINB wyjaśnił, że organ II instancji obowiązany jest przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania przeprowadzić postępowanie wstępne, m.in. badając, czy odwołanie wniósł podmiot do tego uprawniony. Art. 28 k.p.a. definiuje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym – jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby być uznanym za stronę postępowania, należy mieć interes prawny, a więc należy wskazać przepis prawa powszechnie, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie, dotyczący bezpośrednio sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.
Zdaniem MWINB składający odwołanie jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem tej sprawy administracyjnej, jednakże nie można uznać, aby legitymował się interesem prawnym. Jak wynika z treści pisma z 27 grudnia 2022 r., inicjującego postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu, jakkolwiek odwołujący się widnieję w decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z [...] lutego 2018 r., jako inwestor - obok N.M. – A.(obecnie N.M.) - ale nie jest właścicielem działki nr ewid. [...] i od 2019 r., nie ma wstępu na teren inwestycji. Ponadto nie nadzoruje prowadzenia prac budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej działce, nie ma dostępu do dziennika budowy, a także nie ma kontaktu z kierownikiem budowy.
W protokole czynności kontrolnych przeprowadzonych 29 marca 2023 r. przez PINB wskazano, że N.M. oświadczyła, że jest jedynym inwestorem. Jej były mąż nie jest inwestorem. Jest po rozwodzie i ma orzeczoną rozdzielność majątkową od 2019 r. Pod ww. protokołem kontroli własnoręczny podpis złożyła N.M. oraz S.M. – współwłaścicielki ww. nieruchomości.
W piśmie z 14 czerwca 2023 r. N.M. poinformowała, że jest jedyną osobą posiadającą dostęp do ww. działki. Według wypisu z rejestru gruntów właścicielami działki nr ew. [...], obr. [...] są S.M. i J.M.
Mając na uwadze powyższe, MWINB pismem z 1 grudnia 2023 r. wezwał pełnomocnika odwołującego się do udokumentowania interesu prawnego w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] , np. poprzez wskazanie tytułu prawnego do ww. działki bądź działki sąsiedniej. Odpowiedzi udzielono pismem z 21 grudnia 2023 r. wskazując, że M.M. jest inwestorem ww. budynku z uwagi na fakt, że widnieje w decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto partycypował finansowo w prowadzonej budowie, niemniej "(...) utracił obecnie wpływ na proces inwestycyjny...". Do ww. pisma nie załączono żadnej dokumentacji potwierdzającej tytuł prawny do. nieruchomości lub świadczącej o uczestnictwie w procesie budowlanym.
Inwestor jest jednym z uczestników procesu budowlanego (art. 17 Pr. bud.) i jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18 Pr. bud.). Przez inwestora, w rozumieniu art. 17 i art. 18, należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną albo inną jednostkę organizacyjną, która inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, przeznacza odpowiednie środki na realizację tej działalności, wykonuje lub zapewnia wykonanie opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym w celu przygotowania danej budowy, realizuje inwestycję lub organizuje Jej realizację, a w końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji albo przekazuje je podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania. Inwestor zatem jest organizatorem procesu budowlanego, a następnie staje się jego uczestnikiem.
Z akt sprawy, w tym z pism odwołującego się wynika, że to N.M. w procesie inwestycyjno-budowlanym zajmuje kluczową rolę i ponosiła odpowiedzialność za zorganizowanie procesu budowy i za zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie. Wobec powyższego, stroną postępowania i ewentualnie adresatem obowiązków mających doprowadzić obiekt do zgodności z prawem, powinien być inwestor, który w dacie prowadzenia postępowania pozostaje nadal w sytuacji, w której ma możliwość wykonania obowiązków, a taką osobą jest N.M. Odwołujący się nie jest właścicielem ww. nieruchomości i jak sam wskazuje nie ma do niej dostępu.
Uznanie przez PINB M.M. za stronę w omawianej sprawie nie jest wiążące, bowiem obowiązkiem organu administracji publicznej jest badanie interesu prawnego uczestników postępowania administracyjnego na każdym jego etapie.. Wniesienie odwołania, które na mocy art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje wyłącznie stronie postępowania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do zbadania, czy jest ono dopuszczalne, a więc m.in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Ustalenie interesu prawnego. podmiotu składającej odwołanie jest zatem pierwszą czynnością/ organu II instancji, stanowiącą warunek prowadzenia postępowania odwoławczego i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jeżeli wynik tego badania jest dla wnoszącego odwołanie negatywny (tak jak w omawianej sprawie) organ odwoławczy w oparciu o art 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. :
Z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. należało umorzyć postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe, co też uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do zarzutów odwołania.
Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 14 lutego 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
"1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a związanych z ustaleniem interesu prawnego i obowiązków skarżącego, skutkujących koniecznością uznania go za stronę tego postępowania, związanych z brakiem zniesienia współwłasności istniejącej pomiędzy skarżącym, a N.M. na skutek istnienia małżeńskiej wspólności majątkowej oraz obowiązków skarżącego wynikających z władzy rodzicielskiej wobec małoletniej córki i tego, że małoletnia na co dzień przebywa na terenie nieruchomości nieoddanej do użytkowania zgodnie z przepisami prawa, co stwarza realne zagrożenie jej bezpieczeństwa, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącego statusu strony i umorzenia postępowania przez organ II instancji;
2. art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu i tym samym, nie był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2023 roku, gdy tymczasem skarżący posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu, którego podstawę stanowi m.in. art. 140 k.c. oraz art. 95 § 1 i 4 k.r.o oraz art. 27 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka i tym samym przysługuje mu status strony".
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i "przekazanie sprawy Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego celem merytorycznego rozpoznania odwołania", o zasądzenie kosztów i rozpoznanie sprawy na rozprawie;
Uzasadniając sagę pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że organ w całości pominął argumentację strony zawartej w treści pisma z 21 grudnia 2023 r., w którym szczegółowo wyjaśniono podstawy interesu prawnego M.M. do udziału w postępowaniu prowadzonym przez PINB. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W judykaturze wskazuje się, iż interes prawny należy charakteryzować przez pryzmat źródła, z którego on wynika, ponieważ determinuje ono kolejne cechy interesu prawnego wskazywane w doktrynie i orzecznictwie. Tak więc interes prawny oraz obowiązek jednostki są określane przez normę materialną będącą normą prawa powszechnie obowiązującego, przy czym nie ma znaczenia to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy. Stwierdzenie posiadania interesu prawnego jest wynikiem ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest zatem szeroko, a więc przepis prawny nie musi należeć do prawa administracyjnego. Źródłem interesu prawnego czy obowiązku może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe.
W treści pisma z 21 grudnia 2023 r. strona w sposób jasny przywołała okoliczności uzasadniające konieczność przyznania jej statusu strony w toczącym się postępowaniu, a uprawnienia te wywodził bezpośrednio z przepisów i zasad znajdujących podstawy w prawie cywilnym i kodeksie rodzinno-opiekuńczym.
M.M. i N.M. pozostawali w związku małżeńskim i to właśnie w okresie jego trwania pozyskali decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2018 roku, nr [...] na podstawie której realizowana jest inwestycja. Działka, na której wznoszony jest budynek stanowi własność rodziców N.M – J i S M.. Sama inwestycja była wspólnym pomysłem (ówczesnych) małżonków i wspólną ich inicjatywą. Skarżący w całości finansował przedsięwzięcie w okresie poprzedzającym powstanie rozdzielności majątkowej. W tym czasie inwestycja została doprowadzona do stanu surowego zamkniętego, wykonano całość Instalacji elektrycznej i okablowania potrzebnego do instalacji systemu alarmowego, co potwierdza znajdująca się w aktach spawy kopia dziennika budowy. Jak zauważył organ w treści zaskarżanej decyzji, inwestor jest osobą, która "inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji (...) Jest organizatorem procesu budowlanego". Skarżący spełnia przesłanki opisywane przez organ. Wraz z N.M. zaplanował budowę i prowadził ją, jak również ją sfinansował. W ocenie skarżącego pozostaje on w dalszym ciągu inwestorem, nawet w rozumieniu zaproponowanym przez organ II instancji.
Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje to, że to N.M. samowolnie zdecydowała się na pozbawienie skarżącego posiadania tej inwestycji. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniem właścicieli nieruchomości M.M.był osobą uprawnioną do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Fakt autorytarnego naruszenia tego posiadania przez N.M. nie może rzutować bezpośrednio na status skarżącego. Ten od początku stoi na stanowisku, że jest inwestorem i podkreśla, że realizacja inwestycji nastąpiła w przeważającej mierze za środki finansowe do niego należące.
Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że pomiędzy małżonkami nigdy nie doszło do zniesienia współwłasności, a do ustalenia rozdzielności majątkowej od 2019 r., niemniej nie dokonano podziału tego, co małżonkowie "wnieśli" do wspólnego majątku przed rozdzielnością. Na chwilę wydania zaskarżonej decyzji nie może być wątpliwości, że postępowanie prowadzone przez PINB dotyczyły bezpośrednio prawa własności skarżącego. Obecny stan inwestycji jest bowiem wynikiem czynionych przez skarżącego nakładów. Dalszy los owej inwestycji, w tymi jej finalizacja, a co za tym idzie także jej zgodność z przepisami prawa obowiązującego, jak również rozstrzygnięciami organów administracyjnych w sposób znaczący wpłynie na możliwość realizacji przysługujących skarżącemu roszczeń majątkowych, a to chociażby wynikających np. z konieczności podziału majątku, czy też poniesionych przez niego nakładów. O ile skarżący nie był oczywiście w stanie przedstawić żądanych dokumentów w postaci tytułu prawnego do nieruchomości, o tyle nie ma wątpliwości (a uczestnicy ani organ tego nie zakwestionowali), że samo postępowanie dotyczy składników majątku, których skarżący jest współwłaścicielem.
Organ pominął także fakt istotny dla ustalenia ewentualnych podstaw uzyskania przez skarżącego statusu strony, a wynikający z jego uprawnień i obowiązków rodzicielskich. Jak ustalono w toku postępowania, N.M. oraz skarżący mają wspólne małoletnie dziecko. Władza rodzicielskie przysługują obojgu rodzicom. Zgodnie z art. 95 § 1 k.r.o. władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw. Powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny (art. 95 § 3 k.r.o.). Zgodnie z art. 27 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, rodzice ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie warunków życia niezbędnych dla rozwoju dziecka. Obowiązek ten obejmuje zapewnienie należytego wyżywienia, odzieży, warunków mieszkaniowych, opieki lekarskiej, poczucia bezpieczeństwa polegającego na emocjonalnym wsparciu, bliskości i akceptacji. Z przywołanych norm prawnych wynika bezwzględny obowiązek rodzica do stworzenia dziecku m.in. bezpiecznych warunków życia.
Wedle wiedzy skarżącego, co zresztą znalazło potwierdzenie w toku prowadzonego postępowania, jego małoletnia córka (co do której posiada pełnię praw), za zgodą drugiego rodzica użytkuje na co dzień nieruchomość, która zgodnie z przepisami prawa nie została w sposób prawidłowy oddana do użytku. Konkretne przepisy prawa materialnego, wyżej wskazane, nakładają na skarżącego konkretne obowiązki (chociażby np. zapewnienie bezpieczeństwa małoletniej). Ich realizacja, z uwagi na postawę matki dziecka, dokonywana jest właśnie w toku postępowania administracyjnego, w ramach postępowania prowadzonego przez PINB. Kolejną podstawą interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. są zatem przepisy nakładającego na niego obowiązki względem małoletniej córki.
Ustalenia organu w zakresie odnoszącym się do kwestii związanych z przysługującym skarżącemu statusem strony tego postępowania pozostają jak widać wadliwe, a wynika to bezpośrednio z uchybień, jakie zaistniały w toku postępowania dowodowego, prowadzonego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 ii art. 107 § 3 k.p.a.
Organ nie wyjaśnił okoliczności podnoszonych przez stronę, a związanych z kwestią inwestycyjną oraz obowiązkami skarżącego, jako rodzica, chociaż był do tego zobowiązany na mocy art. 7 k.p.a. Okoliczności te były przywoływane przez skarżącego w treści pisma z 21 grudnia 2023 r., jednakże próżno szukać w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji chociażby wzmianki na temat tego, dlaczego zdaniem organu okoliczności te nie mogą być podstawą do przyznania M.M. uprawnień strony. Powyższe wskazuje, iż organ administracyjny wydając decyzję w sprawie pominął w zupełności okoliczności, na które powoływała się strona, a które miały kluczowe znaczenie dla ustalenia obowiązków i interesu prawnego identyfikujących skarżącego, jako strona toczącego się postępowania, czym naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniając w treści uzasadnienia, dlaczego okoliczności przez skarżącego podnoszone zostały w związku z wydaną decyzją pominięte.
W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.
Wyjaśnić na wstępie należy, że MWINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umarzając postępowanie odwoławcze z powodu jego podmiotowej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do stanowczych stwierdzeń pełnomocnika skarżącego, zawartych zarówno w piśmie z 21 grudnia 2023 r., jak i w skardze oraz przedstawionych w trakcie rozprawy przed tut. Sądem 23 maja 2024 r., że skarżący miał interes prawny w postępowaniu prowadzonym przez PINB z urzędu, a także w postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, co następuje.
Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. zostało już tak dokładnie wyjaśnione zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie powinno nastręczać nadmiernych wątpliwości prawnych. W judykaturze jednolicie wskazuje się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków. Od tak rozumianego interesu prawnego należy zawsze odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot, choć pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 49/23, CBOSA).
Źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest więc zawsze przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu. Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny oraz jego realność. Interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego i nie może być tylko przewidywany (hipotetyczny) w bliżej nieoznaczonej przyszłości (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 19 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1050/23, CBOSA).
Przy ocenie, czy dany podmiot ma interes prawny w zainicjowaniu postępowania administracyjnego, czy też udziału w nim, jako strona, należy brać pod uwagę, że interes ten zawsze musi być osobisty i konkretny a ponadto powinien być aktualny (a więc nie taki, który może ewentualnie wystąpić w przyszłości). Natomiast związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (o którym mowa powyżej), wyraża się w tym, że akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1858/21, CBOSA).
Nie budzi przy tym wątpliwości tut. Sądu, że interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego, ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego. Tym niemniej, samo powołanie art. 140 k.c., bez szczegółowego uzasadnienia, które uprawnienie z triady uprawnień właścicielskich enumeratywnie w tym przepisie wymienionych (i w jaki sposób) może ulec naruszeniu i bez powiązania z określonym postępowaniem administracyjnym nie pozwala na uznanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Akt stosowania art. 140 k.c. musi mieć więc wpływ na sytuację danego podmiotu w sprawie administracyjnej. Należy bowiem mieć na względzie, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2531/22, CBOSA).
Dlatego też, reasumując, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że – wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego – skarżący swego interesu prawnego nie może wywodzić z art. 140 Kodeksu cywilnego, z tej prostej przyczyny, że nie jest właścicielem nieruchomości, na której posadowiony został budynek, stanowiącej działkę nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Wyłącznymi współwłaścicielami tejże nieruchomości są bowiem S.M. i J.M., co organ ustalił na podstawie wypisu z rejestru gruntów i co nie jest w sprawie przez nikogo kwestionowane. Co więcej, z akt sprawy wynika też inny (niezakwestionowany, a wręcz przyznany przez skarżącego) wniosek, że nie jest on nawet posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości i nie ma do niej dostępu. Wprawdzie posiadanie nie jest stanem prawnym, lecz faktycznym, tym niemniej posiadanie jest jednym z przejawów władztwa nad rzeczą.
Fakt, że skarżący był jednym z adresatów decyzji o pozwoleniu na budowę Nr 196p/2018 z 21 lutego 2018 r., nie powoduje, że stał się on stroną także i późniejszych postępowań administracyjnych, w tym w trybie nadzoru budowlanego. Postępowanie w tej sprawie, wszczęte z urzędu, jest postepowaniem odrębnym od zainicjowanego wnioskiem o udzielenie pozwolenia. O ile przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje ex lege osobie, która określa się inwestorem (art. 28 ust. 2 Pr. bud.), o tyle w postępowaniu dotyczącym kontroli prawidłowości budowy realizowanej na podstawie udzielonego pozwolenia stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ bada więc interes prawny uczestników takiego postępowania i nie jest związany tym, czy był on stroną postępowania o pozwolenie na budowę.
Wywodzenie interesu prawnego skarżącego z przepisów prawa rodzinnego i opiekuńczego jest w kontekście poczynionych powyżej uwag ogólnych jest prawnie całkowicie niezasadne. Przywołany przez pełnomocnika art. 95 § 1 k.r.o. stanowi o tym, co obejmuje tzw. władza rodzicielska - w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw. Z tego przepisu nie wynika jednak, aby skarżącemu przysługiwał osobisty i aktualny interes prawny w postępowaniu w przedmiocie kontroli prawidłowości robót budowlanych. Wynika jedynie to, że ojciec działać może, jako przedstawiciel ustawowy osoby małoletniej, a takie umocowanie do działania, wynikające z ustawy, nie jest źródłem własnego interesu skarżącego.
Nie jest również przepisem prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny skarżącego, art. 95 § 3 k.r.o., zgodnie z którym władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. Jest to przepis ogólny, stanowiący o sposobie sprawowania władzy rodzicielskiej. Wynikająca z tego przepisu zasada dobra dziecka odgrywa podstawowe znaczenie przy wykładni wszystkich przepisów z zakresu prawa materialnego, jak i prawa procesowego, ale dotyczących dziecka, a nie skarżącego (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 28 października 2021 r., sygn. akt V CSK 136/21, baza orzeczeń SN). Tym samym z obu ww. paragrafów art. 95 k.r.o. wynikać może – w określonych sprawach – interes prawny, ale małoletniego dziecka, reprezentowanego przez rodzica – a nie samego rodzica, co uszło uwadze pełnomocnika skarżącego.
Interes prawny skarżącego w postępowaniu wszczętym przez PINB z urzędu nie mógł też wynikać z 27 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526). Zgodnie z tym przepisem, rodzice lub rodzic ponoszą wprawdzie główną odpowiedzialność za zabezpieczenie warunków życia niezbędnych dla rozwoju dziecka, co jednak nie oznacza, że z art. 27 ust. 2 Konwencji ojciec dziecka może wywodzić własny interes prawny w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego. Przypomnieć należy, że interes prawny ma być osobisty, musi charakteryzować indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Ze wspomnianego przepisu (podobnie, jak powyżej przytoczonego art. 95 k.r.o.) może hipotetycznie wynikać potencjalny interes prawny małoletniego dziecka, zaś rodzic nie działa w imieniu własnym, ale jako przedstawiciel ustawowy dziecka – co wprost wynika z instytucji władzy rodzicielskiej.
Całkowicie chybiony był wywód pełnomocnika substytucyjnego, przedstawiony podczas rozprawy przed tut. Sądem, o interesie prawnym skarżącego wynikającym z art. 231 § 1 k.c. Uszło bowiem uwadze pełnomocnika, że przepis ten dotyczy wyłącznie samoistnego posiadacza gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki i – z natury rzeczy – nadal samoistnie grunt zajęty pod budowę posiada. Pomijając jednak kwestie cywilnoprawne, związane z ewentualnym i w tej sprawie niezwykle wątpliwym co do zasadności postępowaniem o przeniesienie własności zajętego pod budowę gruntu (brak przesłanki samoistnego posiadania w dobrej wierze) wskazać należy, że art. 231 § 1 k.c. nie kształtuje sytuacji materialnoprawnej skarżącego w taki sposób, aby miałby interes prawny w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności (zgodności z Prawem budowlanym i pozwoleniem na budowę) budowy.
Wprawdzie przyjmuje się, że w sprawie o podział majątku wspólnego po ustaniu wspólności majątkowej między małżonkami sąd może rozstrzygać o roszczeniu przewidzianym w art. 231 k.c. w orzeczeniu kończącym postępowanie, jak również o tym, czy zasądzić odpowiednią kwotę tytułem zwrotu nakładów - polegających na wzniesieniu budynku - poczynionych z majątku wspólnego na majątek osobisty jednego z małżonków (por. uchwała Sądu Najwyższego z 7 maja 2010 r., sygn. akt III CZP 34/10 - OSNC 2010/12/160), ale taka okoliczność nie ma znaczenia dla wywiedzenia interesu prawnego w niniejszym postepowaniu administracyjnym. Po pierwsze dlatego, że skarżącemu nie służy roszczenie z art. 231 § 1 k.c. wobec N.M., ale ewentualnie wobec współwłaścicieli tego gruntu – J.iS.M.. Po drugie dlatego, że - jak była o tym mowa – interes prawny musi być aktualny i rzeczywisty, a nie przyszły i potencjalny (a jak wynika z akt sprawy nie toczy się sprawa o podział majątku wspólnego pomiędzy skarżącym, a jego byłą małżonką).
Z powyższych przyczyn decyzja MWINB umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego była zgodna z prawem i uzasadniona hipotezą art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Organ nie naruszył w żaden sposób art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a związanych z ustaleniem interesu prawnego i obowiązków skarżącego". Wręcz przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje wprost na te istotne okoliczności, które za brakiem interesu prawnego skarżącego przemawiały. MWINB przywołał te dowody, na podstawie których wysnuł wniosek o braku interesu prawnego. Pełnomocnik zaś skarżącego żadnych innych, dodatkowych dowodów nie przedstawił, prezentując jedynie odmienne stanowisko w tym zakresie. Należy więc wyjaśnić, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku poszukiwania i ujawniania interesu prawnego w sprawie za podmiot, który wykazuje w tym zakresie bierność (por. wyrok NSA z 13 października 2022 r., sygn.. akt II OSK 2118/19, CBOSA). Zwłaszcza wówczas, gdy z dowodów posiadanych i przywołanych w uzasadnieniu decyzji przez organ wynika wprost brak takiego interesu prawnego.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji.