VII SA/WA 665/21

VII SA/Wa 665/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 23/22 - Wyrok NSA z 2024-12-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art. 273 ust. 6,  art. 281 ust. 1 pkt 3,  ust. 3 i  ust. 8,  art. 280 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...]stycznia 2021 r., nr [...] , Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 281 ust. 8, art. 280 pkt 1 lit. b, art. 281 ust. 1 pkt 2, art. 281 ust. 3 oraz art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej jako: "Prawo wodne z 2017 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), określił dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w [...] za okres III kwartału 2020 r. opłatę podwyższoną w wysokości 12 604 795 złotych za wprowadzenie do rzeki [...] ścieków komunalnych istniejącym wylotem w rejonie ul. [...]w Dzielnicy [...] km 522+650 [...].
Do wydania ww. decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ.
W dniu [...]grudnia 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]Wód Polskich, działając w oparciu o przepisy art. 281 ust. 1 pkt 2 oraz 281 ust. 5 ustawy - Prawo wodne z 2017 r., w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, ustalił w formie informacji Nr [...] ZZ [...], OP/III kwartał/2020, znak: [...]wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m[...] S.A. (zwanej dalej również: "Spółką" bądź "Skarżącą") za okres lII kwartału 2020 r. w kwocie 12 604 795 złotych za wprowadzenie do rzeki [...] ścieków komunalnych istniejącym wylotem w rejonie ul. [...]w Dzielnicy [...] m. [...] w km 522+650 [...].
Wydanie wskazanej informacji było wynikiem ustalenia, że w okresie 29 sierpnia - 20 września, 22 września oraz 27 września - 1 października 2020 r., miało miejsce awaryjne, niezwiązane z przelewem burzowym wprowadzanie nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...]za pośrednictwem ww. wylotu w rejonie ul. [...] w [...], przeznaczonego do wykorzystywania jako wylot przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...]czerwca 2011 r., nr [...]. Powyższe miało związek z zaistniałą w dniu [...]sierpnia 2020 r. awarią w układzie przesyłowym ścieków komunalnych z lewobrzeżnej [...]do Oczyszczalni Ścieków "[...]" (dalej również jako: "układ przesyłowy"). Zdarzenie to Spółka potwierdziła w piśmie z [...]października 2020 r. znak: [...].JS. Organ wyjaśnił, że opłata podwyższona została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo wodne z 2017 r. w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzenie do rzeki [...]ścieków komunalnych, ustalonej w informacji nr: [...]z [...]grudnia 2020 r. w wysokości 2 520 959 zł.
Informacja ustalająca wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne została doręczona Spółce za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 30 grudnia 2020 r. oraz za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 4 stycznia 2021 r.
Pismem z 11 stycznia 2021 r., zachowując termin określony w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r., Spółka złożyła reklamację dotyczącą wnoszenia opłaty podwyższonej za usługi wodne, podnosząc jej bezzasadność oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 280 pkt 1 lit b. w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do wprowadzania ścieków komunalnych objętego przedmiotową informacją o naliczeniu opłaty podwyższonej miało rzekomo dojść bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy Spółka legitymuje się ostatecznym i ważnym pozwoleniem wodnoprawnym na korzystanie z usług wodnych, tzn. na wprowadzanie do rzeki [...]ścieków komunalnych z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej w rejonie ul. [...]w [...] (km 522+650 rzeki [...]),
2) art. 31 ust. 4 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. poprzez ich niezastosowanie polegające na ustaleniu obowiązku uiszczenia przez Spółkę opłaty podwyższonej w związku z korzystaniem z usług wodnych przez Spółkę wynikającym z konieczności zapobieżenia poważnemu i nagłemu niebezpieczeństwu grożącemu życiu ludzi albo mieniu znacznej wartości, którego w inny sposób nie można uniknąć.
Rozpoznając złożoną reklamację organ podkreślił, że okoliczności faktyczne ustalone w sprawie nie budzą sporu. Spółka sama poinformowała o tym, że wskutek awarii rurociągów transportujących ścieki komunalne z lewobrzeżnej części m. [...]do oczyszczalni ścieków "[...]", do której doszło w dniu [...]sierpnia 2020 r., wystąpiła konieczność zatrzymania przepływu ww. ścieków przez syfon pod rzeką [...]. Z tego powodu, dobowa ilość ścieków przekazywanych układem przesyłowym wynosząca średnio 220 tys. m3 została skierowana, po mechanicznym oczyszczeniu i procesie ozonowania, do kolektora zrzutowego oraz dalej do odbiornika, tj. rzeki [...]– wylotem przelewu burzowego w km 522+650, w rejonie ul. [...]w Dzielnicy [...]m. [...]. Powyższe miało miejsce w dniach 29 sierpnia - 20 września, 22 września oraz 27 września - 1 października 2020 r. Fakt ten potwierdziły oględziny przeprowadzone przy udziale przedstawicieli Spółki w dniach 29 i 31 sierpnia 2020 r.
Organ ustalił ponadto, że prowadzenie przedmiotowych awaryjnych zrzutów nieoczyszczonych ścieków komunalnych we wskazanym wyżej okresie nie było związane z zewnętrznymi zjawiskami atmosferycznymi – opadami deszczu.
Organ stwierdził zatem, że dokonanego zrzutu nieoczyszczonych ścieków komunalnych nie można zakwalifikować – na co wskazywała Spółka – jako mieszczącego się w zakresie posiadanego przez nią pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. wprowadzanie do [...]ścieków komunalnych z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej lewobrzeżnej [...], istniejącym wylotem w rejonie ul. [...] (km 522+650 [...]) w ilości i na warunkach w nim wskazanych, udzielonego na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...]czerwca 2011 r., które to pozwolenie na mocy art. 545 ust. 7 Prawa wodnego z 2017 r. w związku z art. 573 tej ustawy zachowało moc.
Organ miał przy tym na uwadze, że Spółka posiada także decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] października 2019 r. znak: [...], na mocy której udzielono jej pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z Zakładu "[...] " w [...] do rzeki [...]wylotem usytuowanym w km 527+400 jej biegu, zmienioną decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...] (tzw. "pozwolenie główne").
Dokonując analizy ww. pozwoleń wodnoprawnych udzielonych Spółce, organ doszedł do przekonania, że żadne z nich nie uprawniało Spółki do dokonania zrzutu nieoczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki [...] wylotem w rejonie ul. [...] w [...] (km 522+650). Zdaniem organu jest tak dlatego, że decyzją Prezydenta m. [...][...] z [...]czerwca 2011 r., udzielono Spółce pozwolenia na wprowadzanie do Wisły ścieków komunalnych wskazanym wylotem w rejonie ul. [...]w Dzielnicy [...] ale zakwalifikowanym jako "przelew burzowy kanalizacji ogólnospławnej lewobrzeżnej [...] ", w ilości wskazanej w tym pozwoleniu burzowym (16,50 m3/s) oraz na warunkach w nim określonych, sformułowanych w pkt II jego rozstrzygnięcia, przedstawiających się następująco:
1) średnia roczna liczba zrzutów nie będzie większa niż 10,
2) odnotowywania wszystkich zrzutów burzowych z podaniem daty, czasu trwania zrzutu i ilości odprowadzanych ścieków,
3) utrzymywania we właściwym stanie technicznym urządzeń układu przesyłowego ścieków ogólnospławnych z lewobrzeżnej [...] do oczyszczalni ścieków "[...] " oraz urządzeń i kolektorów przelewowych odprowadzających ścieki do [...],
4) pokrycia ewentualnych strat powstałych w wyniku realizacji pozwolenia.
Zdaniem organu, treść ww. pozwolenia burzowego nie obejmuje prawa do korzystania z przedmiotowego wylotu w rejonie ul. [...]w [...] w innych sytuacjach niż wprowadzanie do rzeki [...] ścieków komunalnych z przelewu burzowego. Pozwolenie to nie obejmuje więc sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, związanej z awarią układu przesyłowego i usuwaniem jej skutków, która to nie wiąże się z ujęciem w system kanalizacji ogólnospławnej nadmiernej ilości wód opadowych podlegających zmieszaniu ze ściekami określonego rodzaju prowadzących do powstania ilości ścieków komunalnych wykraczającej poza parametry systemu kanalizacji stanowiące o możliwości poddania jej w całości oczyszczeniu.
Organ wyjaśnił dalej, że pozwolenie Prezydenta [...] nr [...] z [...]czerwca 2011 r., na które powołuje się Spółka, zostało wydane na mocy przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. 2017 poz. 1121 z późn. zm., dalej jako "Prawo wodne z 2001 r."). Przepis art. art. 41 ust. 3 tej ustawy dopuszczał wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego 2001. Ten ostatni przepis upoważniał do wydania rozporządzenia określającego m.in. warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, w tym najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń. Istotne znaczenie ma więc § 20 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 137, poz. 984 z późn. zm., dalej także "Rozporządzenie ściekowe z 2006 r."), który dopuszczając możliwość wprowadzania do śródlądowych wód powierzchniowych płynących oraz wód przybrzeżnych ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, określał jednocześnie limit średniej rocznej liczby takich zrzutów (10) i sposób wyliczania tej średniej na podstawie danych obejmujących wyniki obserwacji opadów z okresu co najmniej 10 lat lub wyniki obserwacji działania istniejących przelewów burzowych w ciągu co najmniej 2 lat.
Według organu, z przywołanych przepisów Prawa wodnego z 2001 wynika jednoznacznie, że wprowadzanie do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej stanowi wyjątkowe działanie i jest dopuszczalne wyłącznie w ściśle określonych okolicznościach - gdy w kanalizacji ogólnospławnej wskutek zewnętrznych zjawisk atmosferycznych zbierze się nadmiar wód opadowych powodujących powstanie mieszaniny ścieków określonego rodzaju z tymi wodami opadowymi stanowiącej o ilości ścieków komunalnych uniemożliwiającej poddanie ich oczyszczaniu. Powyższe nie odnosi się zatem do każdego przypadku zrzutu nieoczyszczonych ścieków komunalnych, niezależnie od okoliczności. Dlatego – zdaniem organu – nie można przyjąć, ażeby pozwolenie nr [...] z [...] czerwca 2011 r., którym legitymowała się Spółka na wprowadzanie do rzeki [...]ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, uprawniało także do zrzutu nieoczyszczonych ścieków w związku z awarią układu przesyłowego stanowiącego element systemu oczyszczania.
Organ stwierdził, że również pozwolenie główne z [...]października 2019 r. na wprowadzanie do rzeki [...]oczyszczonych ścieków komunalnych, w ramach rozstrzygnięcia w nim zawartego, nie stanowi o uprawnieniu Spółki do korzystania z wód, jakie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie zawiera no bowiem wskazań stanowiących o uprawnieniu do korzystania z wód poprzez wprowadzanie do nich nieoczyszczonych ścieków komunalnych nie ujętym w ogóle w treści tego pozwolenia wylotem zlokalizowanym na lewym brzegu [...] w rejonie ul. [...]w [...], w tym w sytuacji awarii układu przesyłowego. Stosownie zaś do regulacji art. 403 ust. 2 pkt 14 Prawa wodnego z 2017 r., ewentualne rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w sytuacji awarii powinny wynikać z treści pozwolenia wodnoprawnego.
W odniesieniu do zarzutów Spółki podniesionych w reklamacji, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r., dopuszcza się korzystanie z każdej wody w rozmiarze i w czasie wynikających z konieczności:
1) zwalczania poważnych awarii, klęsk żywiołowych, pożarów lub innych miejscowych zagrożeń;
2) zapobieżenia poważnemu i nagłemu niebezpieczeństwu grożącemu życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu znacznej wartości, którego w inny sposób nie można uniknąć.
Stosownie do art. 31 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. we wskazanych wyżej przypadkach (art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz 2 Prawa wodnego) oraz w czasie suszy lub niskiego stanu wód nie ponosi się opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r.
Jednakże wskazane wyłączenie spod ponoszenia opłaty podwyższonej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się ono jedynie do regulowanej w art. 280 pkt 2 Prawa wodnego opłaty podwyższonej ustalanej w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przedmiotowe wyłączenie nie odnosi się do opłaty podwyższonej wskazanej w art. 280 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w tym w jego lit. b, za korzystanie z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do czego doszło w niniejszej sprawie.
W świetle przedstawionej argumentacji organ uznał za zasadne ustalenie wobec Spółki opłaty podwyższonej we wskazanej wysokości.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze zarzuca decyzji naruszenia przepisów:
1) art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. 2019 poz. 1292 z póżn. zm.) w zw. z art. 280 ust. 2 lit. b ustawy - Prawo wodne z 2017 r. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że w tej sprawie miało dojść do korzystania z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy Spółka legitymuje się decyzją Prezydenta [...] z dnia [...]czerwca 2011 roku, nr [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków komunalnych z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, wskutek czego w tej sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej, które organ powinien rozstrzygnąć na korzyść Spółki,
2) art. 41 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 2001 r. i art. 80 Prawa wodnego z 2017r. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem przez organ, że wprowadzanie do wód ścieków komunalnych z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, o których mowa w tych przepisach, miałoby mieć miejsce wyłącznie, gdy "w kanalizacji ogólnospławnej wskutek zewnętrznych zjawisk atmosferycznych zbierze się nadmiar wód opadowych powodujących powstanie mieszaniny ścieków określonego rodzaju z tymi wodami opadowymi stanowiącej o ilości ścieków komunalnych uniemożliwiającej ich poddanie oczyszczaniu", chociaż przepisy te w żaden nie odnoszą się do przyczyn wprowadzania ścieków komunalnych z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, lecz zawierają wyłącznie dwa kryteria, tzn. co może być wprowadzane do wód (ścieki) i z jakiego urządzenia wodnego może być wprowadzane do wód (z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej),
3) § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, a także § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 roku w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. 2019 poz. 1311, dalej jako "Rozporządzenie ściekowe") poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez organ, że przepisy te miałyby decydować o dopuszczalnych przyczynach dokonywania zrzutów ścieków komunalnych z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej w sytuacji, gdy odnoszą się one wyłącznie do dopuszczalnej ich liczby (kryterium arytmetyczne), a nie do okoliczności, w których dochodzi do takiego korzystania z wód (kryterium "pogodowe"),
4) art. 128 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 403 ust. 2 pkt 14 Prawa wodnego z 2017 r. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez organ, że urządzeniami istotnymi dla realizacji pozwolenia wodnoprawnego miałyby być wyłącznie urządzenia służące realizacji takiego pozwolenia, wskutek czego układ przesyłowy ścieków komunalnych do oczyszczalni ścieków "[...] " miałby nie stanowić urządzenia istotnego dla realizacji pozwolenia udzielonego Spółce, gdyż układ przesyłowy "nie służy" funkcjonowaniu przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej,
5) art. 9 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez organ, że jedna z zasad ogólnych gospodarowania wodami miałaby uzasadniać formułowanie tez o negatywnym oddziaływaniu na środowisko w sprawie dotyczącej instrumentu ekonomicznego w gospodarowaniu wodami oraz miałaby przesądzać o uznaniu, że w tej sprawie mielibyśmy mieć do czynienia z korzystaniem z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a nie z naruszeniem takiego pozwolenia,
6) art. 31 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez organ, że objęte zaskarżoną decyzją korzystanie z wód przez Spółkę wynikające z konieczności zwalczania poważnej awarii i zapobieżenia nagłemu niebezpieczeństwu grożącemu życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu znacznej wartości, którego w inny sposób nie można było uniknąć, miałoby nie być objęte wyłączeniem obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej.
Z uwagi na przedstawione zarzuty Skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Spółkę obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, a także o zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi zaprezentowano szeroką argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
Wskazano m.in., że Spółka zgadza się z naliczoną 30 grudnia 2020 r. opłatą zmienną za wprowadzanie ścieków do rzeki [...] w III kwartale 2020 r., dlatego wniosła na rachunek bankowy Wód Polskich tę kwotę w wysokości 2 520 959 zł. Tym samym koszty środowiskowe i zasobowe tego korzystania z wód zostały już poniesione przez Spółkę.
Skarżąca nie zgadza się natomiast z nałożeniem na nią opłaty podwyższonej argumentując, że w sprawie występują istotne wątpliwości co do zastosowanej treści norm prawnych, które zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. powinny być rozstrzygane na korzyść strony.
Spółka legitymuje się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki [...]za pośrednictwem wylotu przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej w rejonie ul. [...] w m. [...] (km 522+650 rzeki [...]). W drodze ww. pozwolenia Spółka uzyskała po pierwsze możliwość wprowadzania do wód ścieków komunalnych, czyli ścieków bytowych lub mieszaniny ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzanych urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 9 ust. 1 pkt 16 Prawa wodnego z 2001 r.; art. 16 pkt 63 Prawa wodnego z 2017 r.). Po drugie, z przedmiotowego zezwolenia wynika, że ścieki komunalne możliwe do wprowadzania do wód przez Spółkę muszą pochodzić "z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej lewobrzeżnej [...] ", a zatem ścieki te mają być wprowadzane wyłącznie z oznaczonego rodzaju urządzenia wodnego - przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej (art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r.; art. 80 Prawa wodnego z 2017 r.). Po trzecie, pozwolenie to uprawnia Spółkę do wprowadzania ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej wyłącznie za pośrednictwem ściśle określonego urządzenia wodnego - istniejącym wylotem w rejonie ul. [...].
Zdaniem Spółki, zrzut ścieków komunalnych dokonany przy wykorzystaniu ww. urządzenia w III kwartale 2020 r. mieścił się w powyższych ramach. Spółka nie zgadza się z organem, że o tym kiedy ścieki są wprowadzane z przelewu burzowego miałyby decydować określone "sytuacje", np. intensywne opady, a nie to, że ścieki określonego rodzaju (ścieki komunalne) są odprowadzane za pośrednictwem konkretnego rodzaju urządzenia wodnego, czyli przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej. Jej zdaniem, analiza rozstrzygnięcia ww. pozwolenia nie daje ku temu żadnych podstaw. Nie może natomiast decydować o tym treść uzasadnienia przedmiotowej decyzji.
Skarżąca wskazuje, że przepis art. 280 Prawa wodnego z 2017 r. rozróżnia sytuacje, w których opłatę podwyższoną ponosi się za zachowania podejmowane bez wymaganej decyzji administracyjnej albo z przekroczeniem warunków korzystania z wód przewidzianych w takiej decyzji. Oznacza to, że w stosunku do określonego sposobu korzystania z usług wodnych, czyli np. wprowadzania ścieków do wód (art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego z 2017 r.), na gruncie art. 280 Prawa wodnego z 2017 r. możliwe jest wystąpienie tylko jednego z dwóch przypadków:
- korzystający z usług wodnych nie posiada pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na takie korzystanie - zastosowanie znajduje art. 280 pkt 1 lit. b Prawa wodnego,
- korzystający z usług wodnych co prawda posiada pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane na takie korzystanie, jednakże określone w decyzji administracyjnej warunki takiego korzystania zostały przekroczone - zastosowanie znajduje art. 280 pkt 2 lit. b Prawa wodnego.
Oznaczony sposób korzystania z wód, np. wprowadzania ścieków X do odbiornika Y za pośrednictwem urządzenia Z, nie może zatem stanowić jednocześnie korzystania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i korzystania z naruszeniem warunków posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym, jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków komunalnych do określonego odbiornika z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, to tego rodzaju korzystanie z wód w ramach realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych oraz w związku z okolicznościami innymi niż "obfite opady deszczu" nie może zostać uznane za działanie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. i art. 80 Prawa wodnego z 2017 r. ustawodawca nie przewidział kryterium przyczyny korzystania z wód polegającego na wprowadzaniu do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej. Przepisy te wyróżniają wyłącznie dwa kryteria służące wyodrębnianiu korzystania z wód, czyli:
- co może być wprowadzane do wód lub do ziemi (ścieki), oraz
- skąd może być wprowadzane do wód lub do ziemi (z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej).
Skoro Skarżąca korzystała z wód poprzez wprowadzanie do nich ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, to - bez względu na przyczynę takiego korzystania - takie korzystanie mieściło się (i nadal mieści się) w granicach wyznaczonych wart. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. i art. 80 Prawa wodnego z 2017 r. Organ dokonał przy tym błędnej wykładni ww. przepisów w odniesieniu do użytego w nich określenia "ścieków komunalnych", uznając, że takowe mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi "jedynie na skutek przelania się przez wskazaną kanalizację wód opadowych, zebranych w nią, w wyniku gwałtownych opadów deszczu", a ponadto przyjmując, że "pojęcie przelewu burzowego należy odnosić do zewnętrznych zjawisk atmosferycznych związanych z intensywnymi opadami deszczu".
Skarżąca uważa poza tym, że organ uznając, iż w sprawie doszło do korzystania z wód przez Spółkę "bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego", nie uwzględnił dyspozycji przepisu art. 31 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r., który odnosi się do zapobiegania powstaniu lokalnych, poważnych niebezpieczeństw dla życia lub zdrowia ludności lub mienia znacznej wartości. Pozwolenie dla Spółki obejmujące wprowadzanie ścieków komunalnych z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej lewobrzeżnej części m.st. Warszawy za pomocą wylotu w rejonie ul. [...]dotyczy właśnie sytuacji nadzwyczajnych, w których te ścieki nie mogą zostać przesłane do oczyszczalni ścieków "[...]" położonej w prawobrzeżnej części miasta. Takim zdarzeniem nadzwyczajnym była awaria systemu rurociągów transportujących ścieki z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]" skutkująca korzystaniem z wód przez Spółkę, do której to awarii doszło [...]sierpnia 2020 r. Niepodjęcie przez Skarżącą działań awaryjnych w postaci wprowadzania ścieków komunalnych do rzeki [...]spowodowałoby, że takie ścieki - nadal gromadzące się w tym czasie w urządzeniach sieci kanalizacyjnej - mogłyby zalać samoczynnie ulice, nieruchomości oraz budynki na terenie dzielnic m.st. Warszawy, z których są one odbierane. Skierowanie ścieków do rzeki z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej lewobrzeżnej części [...]miało zatem na celu zażegnanie nagłego i poważnego (ze względu na możliwą skalę zjawiska zwrotnego przepływu ścieków komunalnych z sieci kanalizacyjnej w kierunku wewnętrznych instalacji kanalizacyjnych odbiorców usług Spółki) niebezpieczeństwa grożącemu życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu znacznej wartości, którego w inny sposób nie można uniknąć. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz w czasie suszy lub niskiego stanu wód nie ponosi się opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 2 Prawa wodnego, czyli opłaty podwyższonej za przekroczenie warunków korzystania z wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Przepis ten wyłącza możliwość zakończenia przez właściwe organy administracji publicznej postępowań dotyczących opłat podwyższonych w sposób inny niż ich niewymierzenie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]Wód Polskich podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wszechstronnie odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów wskazał m.in., że wykładnia obowiązujących w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego z 2011 r. regulacji Prawa wodnego z 2001 r., jak i aktualnych przepisów ustawy - Prawo wodne, nie pozwala na uznanie, iż przedmiotowa decyzja uprawniała Spółkę do wprowadzenia do wód ścieków komunalnych przelewem burzowym przy ul. Farysa w sytuacji innej niż w przypadku nadzwyczajnych zjawisk atmosferycznych w postaci intensywnych opadów deszczu. Przepisy obydwu ustaw zawierają w istocie tożsame rozwiązania regulujące powyższą kwestię, a ich interpretacja dokonana przez organ prowadzi do zbieżnych wniosków. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w przypadkach, w których w ogóle pojawiają się wątpliwości interpretacyjne, lecz tylko w sytuacjach, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu. Skoro wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Wód Polskich nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli jest decyzja ww. organu z [...] stycznia 2021 r., nr [...] którą organ ten określił dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. [...]S.A. z siedzibą w [...]za okres III kwartału 2020 r. opłatę podwyższoną w wysokości 12 604 795 zł za wprowadzenie do rzeki [...]ścieków komunalnych istniejącym wylotem w rejonie ul. [...]w Dzielnicy [...] km 522+650 [...].
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 280 pkt 1 lit. b, art. 281 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo wodne z 2017 r. Zgodnie z art. 280 pkt 1 lit. b ww. ustawy, opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Stosownie do treści art. 281 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r., wysokość opłaty podwyższonej w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Wysokość opłaty podwyższonej ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat podwyższonych w formie informacji. Jednocześnie jednak przepis art. 273 ust. 6 cyt. ustawy przewiduje, że w razie nieuznania reklamacji (wniesionej przez podmiot obowiązany do poniesienia opłaty podwyższonej) właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.
Należy podkreślić, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie zasadniczo nie jest kwestionowany. Jak wynika z akt sprawy, Spółka pismem z [...] października 2020 r. znak: [...], poinformowała organ, że w wyniku zaistniałej w dniu 29 sierpnia 2020 r. awarii w układzie przesyłowym ścieków komunalnych z lewobrzeżnej [...] do Oczyszczalni Ścieków "[...] ", w okresie 29 sierpnia - 20 września, 22 września oraz 27 września - 1 października 2020 r., dokonano wprowadzania do rzeki [...]nieoczyszczonych ścieków za pośrednictwem wylotu w rejonie ul. Farysa w Dzielnicy [...] (km 522+650 [...]). W załączonych do ww. informacji tabelach nr 15 i 15a przedstawiono dane odnoszące się do zarzutów ścieków dokonanych przez ww. przelew burzowy przy ul. [...]w [...]. Zrzut ścieków komunalnych do rzeki Wisły wskazanym przelewem burzowym potwierdziły oględziny przeprowadzone przy udziale przedstawicieli Spółki w dniach [...] i [...]sierpnia 2020 r.
Istota sporu sprowadza się natomiast przede wszystkim do tego, czy działanie Spółki znajdowało oparcie w posiadanych przez nią pozwoleniach wodnoprawnych, czy też – jak przyjął organ – stanowiło ono korzystanie z usług wodnych bez takiego pozwolenia. Należy w tym miejscu przypomnieć, że Skarżąca w okresie zdarzenia legitymowała się dwoma pozwoleniami wodnoprawnymi: decyzją Prezydenta m[...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...], udzielającą Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. wprowadzanie do rzeki [...] ścieków komunalnych z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej lewobrzeżnej [...] , istniejącym wylotem 2 x 0 2000 mm / 2 x 0 1800 mm w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...] , w km 522+650 [...] w ilości i na warunkach w niej wskazanych oraz decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] października 2019 r. znak: [...] na mocy której udzielono Spółce pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z Zakładu "[...] " w [...]do rzeki [...] wylotem usytuowanym w km 527+400 jej biegu, zmienioną decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...].
Odnosząc się do tak zarysowanej linii sporu na wstępie wyjaśnić trzeba, że już z przepisu art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego z 2001 r. jednoznacznie wynikało, że choć powszechne korzystanie z wód przysługujące z mocy prawa każdemu, to nie obejmuje ono wprowadzania ścieków. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa wodnego z 2001r. przewidywał, że wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stanowi szczególne korzystanie z wód, które wykracza poza korzystanie powszechne lub zwykłe. Stąd też w myśl art. 122 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, na szczególne korzystanie z wód polegające m.in. na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi wymagane było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
Podobne regulacje zawierają przepisy aktualnie obowiązującej ustawy - Prawo wodne z 2017 r., w tym art. 32 ust. 1 zapewniający każdemu prawo do korzystania m.in. z powierzchniowych wód śródlądowych. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r., pojęcie usług wodnych polega na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 pkt 5 cyt. ustawy, usługi wodne obejmują wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Tego rodzaju działanie – odpowiednio do art. 389 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., wymaga uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego.
Niewątpliwie rację ma organ stwierdzając, że treść decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] października 2019 r. znak: [...], na mocy, której udzielono Spółce pozwolenia głównego, w żadnym razie nie przyznaje Skarżącej uprawnień do korzystania z wód wraz z oznaczeniem jego rozmiarów oraz warunków w razie zatrzymania działalności, czy awarii urządzeń istotnych dla jego realizacji, a za takie urządzenia należy uznać układ przesyłowy ścieków z lewobrzeżnej części [...]. W szczególności z pozwolenia głównego nie wynika możliwość odprowadzania nieoczyszczonych ścieków komunalnych do [...] wylotem zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] , który funkcjonuje jako wylot przelewu burzowego na podstawie pozwolenia burzowego. Decyzja ta nie tylko nie wskazuje wylotu przy ul. [...] jako wylotu awaryjnego, określając, czy też odnosząc się do zasad korzystania z wód w tym miejscu, ale także nie zawiera obligatoryjnego z punktu widzenia art. 403 ust. 2 pkt 14 Prawa wodnego z 2017 r. elementu, jakim jest określenie postępowania na wypadek awarii.
Zdaniem Sądu, unormowanie zamieszczone w powołanym wyżej art. 403 ust. 1 pkt 14 Prawa wodnego z 2017 r. (stanowiącym odpowiednik regulacji zamieszczonej w art. 128 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego z 2001 r.) ma w sprawie niebagatelne znaczenie. Przepis ten stanowi bowiem, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności sposób postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym dopuszczalnym czasem trwania tych warunków.
Powyższe oznacza, że to w pozwoleniu głównym obejmującym działalność zakładu oczyszczania ścieków powinny zostać określone warunki i sposób postępowania na wypadek awarii jego istotnych urządzeń. Innymi słowy, to w tym pozwoleniu poszukiwać należy ewentualnych uprawnień na wprowadzenie do wód nieoczyszczonych ścieków komunalnych. Natomiast powoływany przez Skarżącą operat wodnoprawny stanowi jedynie materiał w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia wodnoprawnego, zaś źródłem uprawnień Spółki w zakresie korzystania z wód rzeki [...] poprzez wprowadzanie do nich ścieków są wyłącznie posiadane przezeń pozwolenia wodnoprawne - decyzje administracyjne o charakterze konstytutywnym, na mocy, których w ramach konkretyzacji właściwych norm prawa materialnego powstały skonkretyzowane uprawnienia na rzecz Skarżącej. Ustawodawca wyraźnie wskazał przy tym, że uprawnienia do korzystania z wód w tym zakresie powinny wynikać z pozwolenia, którego realizacji służą urządzenia, z jakich awarią związana może być konieczność korzystania z wód, w tym poprzez wprowadzanie ścieków do wód. Wobec powyższego, gdy z pozwolenia głównego udzielonego Skarżącej nie wynika prawo i jego zakres do korzystania z wód oraz urządzeń wodnych poprzez możliwość zrzutu nieoczyszczonych ścieków komunalnych przelewem burzowym przy ul. [...] w [...], to organ słusznie przyjął, że akt ten nie może stanowić oparcia do działań Spółki mających miejsce w III kwartale 2020 r.
Na akceptację nie zasługiwały zarazem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 280 ust. 2 lit. b Prawa wodnego z 2017 r. Organ miał bowiem podstawy do przyjęcia, że również decyzja Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r., udzielająca Spółce pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych nie dotyczy sytuacji zrzutu nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...]za pośrednictwem wylotu w rejonie ul. Farysa, z uwagi na awarię układu przesyłowego ścieków komunalnych do oczyszczalni ścieków "[...]". Tym samym doszło do korzystania przez Spółkę z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a sprawie nie zachodzą niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej.
W tym kontekście należy w pierwszej kolejności zauważyć, że chodzi tu o przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta [...] z [...]czerwca 2011 r., nr [...] , a to art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., w powiązaniu z m.in. treścią art. 80 aktualnie obowiązującej ustawy. Zarówno art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., jak i art. 80 Prawa wodnego z 2017r. przewidują – na zasadzie odstępstwa od pozostałych regulacji ustawowych ustanawiających zasadę odprowadzania ścieków wyłącznie po poddaniu ich wymaganemu oczyszczeniu – możliwość wprowadzenia do wód lub do ziemi wód opadowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, na warunkach określonych odpowiednio w przepisach wykonawczych. W sytuacji gdy powyższe unormowania mają charakter wyjątkowy, to nie sposób pominąć faktu, że w treści ww. norm dokonano istotnego zawężenia charakteru ścieków dopuszczalnych do odprowadzania na ich podstawie. Słusznie wskazuje zatem organ, że wyłącznie ścieki z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej nie muszą odpowiadać ściekom oczyszczonym, zgodnie z wymogami ustawowymi. Powyższe znajduje potwierdzenie także w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. (§ 20 Rozporządzenia ściekowego z 2006 r.) oraz na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. (§ 14 Rozporządzenia ściekowego), do których to odsyłają odpowiednio art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 80 Prawa wodnego, w zakresie określenia warunków wprowadzania ścieków komunalnych z przelewów burzowych do wód.
Wbrew temu, co w zakresie interpretacji przywołanych przepisów podnosi Skarżąca, podkreślić trzeba, że "przelew burzowy" nie służy do odprowadzania nieoczyszczonych ścieków spowodowanego awarią instalacji. Jak sama nazwa tego urządzenia wskazuje, służy on do odprowadzania nadmiaru wody deszczowej, a nie ścieków (nieoczyszczonych). W piśmiennictwie technicznym wskazuje się, że "Przelewy burzowe są urządzeniami, które w sposób samoczynny odprowadzają do odbiornika, np. rzeki, nadmiar wody deszczowej, częściowo zmieszanej ze ściekami. Zapewniają tym samym mieszkańcom miasta ochronę przed zalaniem. Szczególnie w przypadkach skrajnych, jak np. nawalne opady, jest to sprawa priorytetowa. Zadaniem przelewów burzowych jest zabezpieczenie w czasie opadów nawalnych urządzenia oczyszczającego przed przeciążeniem hydraulicznym (...). Funkcjonowanie przelewów burzowych jest ściśle uzależnione od częstości występowania i charakteru opadów atmosferycznych. Znaczny udział ścieków deszczowych w mieszaninie ze ściekami miejskimi powoduje aktywację tych obiektów i odprowadzanie do odbiornika ścieków nieoczyszczonych. W przeciwieństwie do oczyszczalni ścieków, gdzie parametry procesów technologicznych oraz jakość ścieków oczyszczonych są starannie rejestrowane, wciąż stosunkowo niewiele wiadomo o jakości ścieków odprowadzanych przez przelewy burzowe." (zob. A. Biedrzycka, Przelewy burzowe – immanentny element systemu kanalizacji miejskiej, Nowoczesne Budownictwo Inżynieryjne, Listopad-Grudzień 2017, s. 66 i 67, artykuł dostępny w internecie). W przywołanym opracowaniu autorka podkreśla jednocześnie, że "Standardem w projektowaniu przelewów burzowych w Europie jest podejście emisyjne (ilościowe), oparte w większości przypadków na ograniczeniu wartości strumienia objętości ścieków związanego głównie z przepustowością oczyszczalni podczas opadów atmosferycznych". W piśmiennictwie wskazuje się również, że "Jednym z podstawowych źródeł zanieczyszczenia odbiorników są nieoczyszczone ścieki pochodzące z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej. Mimo prawnego ograniczenia częstości funkcjonowania przelewów, według którego ilość wzbudzeń w ciągu roku dla każdego przelewu nie powinna przekraczać 10, działają one dużo więcej razy." (A. Brzezińska, M. Zawilski, D. Bandzierz, G. Sakson, Wielkość emisji zanieczyszczeń z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej na przykładzie Łodzi, Czasopismo Inżynierii Lądowej, Środowiska i Architektury, t. XXXI, z. 61 (3/I/14) lipiec 2014, s. 7, artykuł dostępny w internecie).
NAtomiast zadaniem "kanalizacji ogólnospławnej", zwanej również "kanalizacją zbiorczą" jest odprowadzanie wszystkich rodzajów ścieków, w tym także wód opadowych. Należy zgodzić się z organem, że specyfika tego rodzaju kanalizacji polega na tym, że wszystkie rodzaje ścieków są odprowadzane jedną siecią kanałów do oczyszczalni ścieków, a w węzłach sieci znajdujących się najbliżej odbiornika (np. rzeki) i o dużych przepływach buduje się przelewy burzowe, którymi w okresie dużych opadów bądź roztopów nadmiar wód opadowych zmieszanych ze ściekami (ścieki rozcieńczone) doprowadzany jest bezpośrednio do odbiornika bez oczyszczania. Odmiennym rozwiązaniem jest kanalizacja rozdzielcza stanowiąca system kanalizacji, w którym ścieki bytowe i przemysłowe są odprowadzane siecią kanałów do oczyszczalni ścieków, natomiast wody opadowe odrębną siecią kanałów do odbiornika (np. rzeka), po usunięciu nadmiaru zanieczyszczeń (np. piasek, substancje ropopochodne) w separatorach służących do tego celu. Z uwagi na możliwość wystąpienia gwałtownych w swym przebiegu i niezależnych od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zjawisk atmosferycznych, zbierane w kanalizacji ogólnospławnej ilości wody opadowej lub roztopowej, po zmieszaniu z odprowadzanymi przez tę kanalizację ściekami mogą doprowadzić do powstania nadmiernej ilości ścieków komunalnych niemożliwych do poddania oczyszczaniu, zgodnie z parametrami systemu kanalizacyjnego. W takiej sytuacji, nadmiar ścieków komunalnych, aby zapobiec przeciążeniu systemu kanalizacyjnego oraz oczyszczania ścieków musi zostać odprowadzony bez oczyszczania do odbiornika za pośrednictwem odpowiednio ulokowanych przelewów burzowych, o czym stanowią przepisy art. 41 ust. 3 Prawa wodnego 2001 r. oraz art. 80 Prawa wodnego z 2017 r.
Niezbędne wydaje się w tym względzie również wskazanie, że wskutek zmieszania wód opadowych z pozostałymi ściekami ujmowanymi w kanalizacji ogólnospławnej, powstaje mieszanina objęta zakresem pojęcia ścieków komunalnych, na co trafnie wskazuje Skarżącą. Jednakże z uwagi na charakter tej mieszaniny (duża ilość wód opadowych), tylko tego rodzaju ścieki komunalne objęte zostały dyspozycją przepisów art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. i art. 80 Prawa wodnego z 2017 r.
Dokonując właściwej wykładni ww. przepisów oraz treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...] (o czym będzie jeszcze mowa w dalszych rozważaniach niniejszego uzasadnienia) organ zasadnie stwierdził zatem, że wylot przelewu burzowego zlokalizowany w rejonie ul. [...] w [...]nie jest przeznaczony do odprowadzania nieoczyszczonych ścieków w sytuacji awarii urządzeń układu przesyłowego. W konsekwencji zgodzić należy się z organem Wód Polskich, że pozwolenie wodnoprawne z [...] czerwca 2011 r. nie rozstrzyga o uprawnieniach Spółki w zakresie odprowadzania nieoczyszczonych ścieków w przypadku awarii instalacji, w tym przedmiotowego układu przesyłowego. Ma rację organ Wód Polskich, że zrzut nieoczyszczonych ścieków do rzeki Wisły, dokonany przez Skarżącą w III kwartale 2020 r. a związany z awarią układu przesyłowego nie może być uznany za tożsamy z wprowadzaniem do [...] ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej i nie mógł zostać dokonany na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 2011r.
W tych okolicznościach organ Wód Polskich prawidłowo ustalił, że działania podjęte przez Spółkę wypełniły dyspozycję art. 280 pkt 1 lit. b Prawa wodnego. Zachodziły zatem podstawy do wydania decyzji ustalającej Spółce wysokość opłaty podwyższonej.
Wykładnia przepisów prawa materialnego zastosowana w niniejszej sprawie przez organ Wód Polskich jest zgodna z prawem UE. Wyjaśnić należy, że zarówno przepisy ustawy - Prawo wodne z 2001 r. jak i przepisy ustawy - Prawo wodne z 2017 r. wdrażają dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, s. 1 ze zm., dalej: "RDW"). Zgodnie z art. 1 RDW, celem tego aktu prawnego jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które: a) zapobiegają dalszemu pogarszaniu oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych; b) promują zrównoważone korzystanie z wód oparte na długoterminowej ochronie dostępnych zasobów wodnych; c) dążą do zwiększonej ochrony i poprawy środowiska wodnego między innymi poprzez szczególne środki dla stopniowej redukcji zrzutów, emisji i strat substancji priorytetowych oraz zaprzestania lub stopniowego wyeliminowania zrzutów, emisji i strat priorytetowych substancji niebezpiecznych. Według art. 2 pkt 40 RDW, dopuszczalne wartości emisji oznaczają masę, wyrażoną w postaci pewnych szczególnych parametrów, stężenie i/lub poziom emisji, które nie będą przekroczone podczas jednego lub więcej przedziałów czasu. Dopuszczalna wartość emisji może być również ustanowiona dla pewnych grup, rodzin lub kategorii substancji, w szczególności dla określonych na mocy art. 16 RDW. Dopuszczalne wartości emisji dla substancji są zwykle stosowane w punkcie, w którym emisja opuszcza urządzenie, bez uwzględniania rozcieńczenia. W odniesieniu do pośredniego odprowadzania do wód, przy określaniu dopuszczalnych wartości emisji z instalacji może być uwzględniany efekt oczyszczania ścieków w oczyszczalni przy założeniu, że zagwarantowany jest odpowiedni poziom ochrony środowiska jako całości i że nie prowadzi to do wyższych poziomów zanieczyszczenia środowiska.
W myśl art. 10 ust. 1 RDW, Państwa Członkowskie zapewniają, że wszystkie zrzuty do wód powierzchniowych, określone w ust. 2, są kontrolowane zgodnie z podejściem łączonym wymienionym w niniejszym artykule. Państwa Członkowskie zapewniają ustalenie i/lub wykonanie: a) kontroli emisji opartych na najlepszych dostępnych technikach; lub b) odpowiednich dopuszczalnych wartości emisji; lub c) w przypadku wpływów rozproszonych kontrole obejmujące, gdzie stosowne, najlepsze praktyki środowiskowe wymienione w: dyrektywie Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, dyrektywie Rady 91/271/EWG z 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, dyrektywie Rady 91/676/EWG z 12 grudnia 1991 r. dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego, dyrektywach przyjętych na podstawie art. 16 niniejszej dyrektywy, dyrektywach wymienionych w załączniku IX, innym odpowiednim prawodawstwie wspólnotowym najpóźniej w ciągu 12 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, chyba że ustalono inaczej w odpowiednim prawodawstwie. W przypadku gdy cel lub norma jakości, określone na mocy niniejszej dyrektywy, na mocy dyrektyw wymienionych w załączniku IX lub w zastosowaniu innego prawodawstwa wspólnotowego, wymaga bardziej restrykcyjnych warunków od wynikających z wykonania ust. 2, są ustalone odpowiednio bardziej restrykcyjne kontrole emisji (art. 10 ust. 3 RDW).
Analizując treść pozwolenia wodnoprawnego z 24 czerwca 2011 r. należy pamiętać, że przed wejściem w życie Prawa wodnego z 2017 r. przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne było pozwoleniem emisyjnym w rozumieniu ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 519, dalej jako "p.o.ś."). Oznacza to, że jego treść należy interpretować również zgodnie z odpowiednimi przepisami tytułu I,II,III p.o.ś. Na podstawie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie jest już rodzajem pozwolenia emisyjnego. Jednak w art. 400 ust. 10 Prawa wodnego z 2017 r. wskazano, że do pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stosuje się odpowiednio przepisy art. 187 oraz art. 188 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
Na gruncie ustawy p.o.ś, w uchwale NSA 7 sędziów z 12 grudnia 2011 r. (sygn. II OPS 2/11, ONSAiWSA 2012/2/22 wskazano), że "W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres." Ponadto w uzasadnieniu ww. uchwały stwierdzono, że "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 p.o.ś., to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 p.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 p.o.ś.), zasady kompleksowości (art. 5 p.o.ś.), zasady prewencji i przezorności (art. 6 p.o.ś.) oraz zasady «zanieczyszczający płaci» (art. 7 p.o.ś.). Ponadto eksploatowanie instalacji powinno spełniać regułę najlepszych dostępnych technologii w rozumieniu art. 3 pkt 10 w związku z art. 207 p.o.ś." NSA w uzasadnieniu uchwały II OPS 2/11 wyjaśnił również, że "(...) do przesłanki «brak wymaganego pozwolenia» należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jest bowiem oczywiste, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 p.o.ś., które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska. Przyczyny braku pozwolenia u takiego podmiotu nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia działalności, ponieważ podmiot ten nie może korzystać z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Dodatkowo przemawia za tym dyspozycja przepisu art. 317 ust. 3 p.o.ś., który stanowi, że odroczenie płatności może objąć opłaty podwyższone najwyżej w części, w jakiej przewyższa ona kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję."
Pozwolenie wodnoprawne z [...] czerwca 2011 r. jest pozwoleniem emisyjnym w rozumieniu przepisów p.o.ś. Podstawowe założenia dla powstania obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego w dacie jego wydania regulował art. 183 p.o.ś. W tej sprawie przedmiotowe pozwolenie emisyjne było związane z eksploatacją instalacji, czyli urządzenia technicznego lub zespołu takich urządzeń. Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.o.ś., eksploatacja instalacji lub urządzenia oznacza użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności. Zgodnie z art. 186 pkt 2 p.o.ś., organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli: eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych. W myśl art. 3 pkt 33 p.o.ś., przez standardy emisyjne - rozumie się przez to dopuszczalne wielkości emisji. W piśmiennictwie wskazuje się, że standard emisyjny jest narzędziem kształtowania emisji. Ma określać według cytowanej wyżej definicji, dopuszczalną wielkość emisji. Należałoby to rozumieć jako określenie maksymalnie dozwolonej do odprowadzenia do środowiska ilości określonej substancji bądź energii, z określonego źródła. Standard emisyjny ma charakter narzędzia prawnego co oznacza, że ustalenie dopuszczalnej wielkości emisji ma charakter wiążący (M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 76). Zgodnie z art. 141 ust. 1 p.o.ś., eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. Oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (art. 141 ust. 2 p.o.ś.).
Treść powołanych wyżej przepisów p.o.ś. rozwijał art. 41 ust. 1 ustawy - Prawo wodne z 2001 r. zgodnie z którym, ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi w ramach zwykłego albo szczególnego korzystania z wód powinny być oczyszczone w stopniu wymaganym przepisami ustawy i nie mogą: 1) zawierać: a) odpadów oraz zanieczyszczeń pływających, b) dwuchloro-dwufenylo-trójchloroetanu (DDT), polichlorowanych bifenyli (PCB), polichlorowanych trifenyli (PCT), aldryny, dieldryny, endryny, izodryny, heksachlorocykloheksanu (HCH), c) chorobotwórczych drobnoustrojów pochodzących z obiektów, w których leczeni są chorzy na choroby zakaźne; 2) powodować w tych wodach: a) zmian w naturalnej, charakterystycznej dla nich biocenozie, b) zmian naturalnej mętności, barwy, zapachu, c) formowania się osadów lub piany. Z przepisu art. 41 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. wynikał nakaz poddania ścieków procesowi oczyszczania przed ich wprowadzeniem do wód lub do ziemi. Prawo wodne z 2001 r. nie przewidywało zatem możliwości wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków nieoczyszczonych zgodnie z wymogami ustawowymi.
W badanej sprawie awaria układu przesyłowego uniemożliwiła przesyłanie ścieków do oczyszczalni "[...] ". Ścieki faktycznie zostały odprowadzone przez wylot przeznaczony zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z 24 czerwca 2011 r. na wprowadzanie do rzeki Wisły ścieków komunalnych z przelewu burzowego, bez poddania ich oczyszczeniu. Wbrew stanowisku Skarżącej z treści pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 2011 r. nie wynika możliwość dokonania zrzutu awaryjnego. Tezę powyższą potwierdza także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości (dalej: "TS"). W wyroku TS z 18 października 2012 r., C-301/10 Komisja Europejska v. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (publ. ZOTSiS 2012, nr 10, poz. I-633) TS wyjaśnił, że sytuacja nadzwyczajna dotyczy warunków naturalnych np.: nagłej zmiany warunków pogodowych, wystąpieniem trzęsienia ziemi, powodzi i nie jest związana z awarią. Awaria w niniejszej sprawie nie była, ani następstwem powodzi, ani też wystąpienia burzy i dużych opadów deszczu (deszczu nawalnego). Zdaniem TS "1. W celu realizacji celu polegającego na ochronie środowiska naturalnego, do którego dąży dyrektywa 91/271 dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych, pojęcie «wystarczająca wydajność» oczyszczalni, o którym mowa w art. 10 tej dyrektywy, choć nieokreślone za pomocą określonej wielkości należy rozumieć jako oznaczające, że w zwykłych warunkach klimatycznych i przy uwzględnieniu zmian sezonowych całość ścieków miejskich należy zebrać i poddać oczyszczeniu. W konsekwencji brak oczyszczania ścieków miejskich może być tolerowany jedynie w wyjątkowych okolicznościach i systematyczne zrzuty nieoczyszczonych ścieków komunalnych są sprzeczne z dyrektywą 91/271. Ponadto poprzez przypis 1 do załącznika I do tej dyrektywy, prawodawca Unii przyznał, że istnieją sytuacje, w których niemożliwe będzie zebranie lub oczyszczenie całości ścieków. Wyrażenie «obfite opady deszczu» użyte zostało w tym przypisie jedynie tytułem wskazówki. Niemniej jednak cel realizowany przez dyrektywę 91/271 nie pozwala na uznanie, że w przypadku owych innych okoliczności mamy do czynienia z normalnymi i regularnie występującymi okolicznościami tym bardziej, że termin «wyjątkowo» wskazuje, iż niezebranie lub nieoczyszczenie ścieków nie może mieć miejsca w normalnych okolicznościach. Nie można zatem przyjąć, że odprowadzanie ścieków mogłoby mieć miejsce nawet poza wyjątkowymi sytuacjami."
Jak już wyjaśniono, artykuł 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. dopuszcza wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3. Przepis art. 41 ust. 3 ww. ustawy reguluje wyjątek od zasady odprowadzania ścieków po poddaniu ich wymaganemu oczyszczeniu. Z art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. nie wynika jednak zwolnienie z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, będącego wtedy rodzajem pozwolenia emisyjnego. Zarówno na gruncie ustawy - Prawo wodne z 2001 r., jak i obecnie na podstawie obowiązującej ustawy z 2017 r., pozwolenie wodnoprawne realizuje zasadniczo dwie funkcje: 1) prewencyjną oraz reglamentacyjną. Z treści art. 180 p.o.ś. wynika, że eksploatacja instalacji powodująca określone w tym przepisie skutki jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Przy ustalaniu treści pozwolenia emisyjnego organ ochrony środowiska powinien dokonać najlepszego, z punktu widzenia posiadanej wiedzy o instalacji na podstawie wniosku o wydanie pozwolenia, sposobu określenia warunków jej eksploatacji. Pozwolenia emisyjne mogą różnić się znacznie od siebie co do dalekosiężnych skutków dla środowiska związanych z eksploatacją instalacji. W dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego z [...]czerwca 2011 r. organ ochrony środowiska na podstawie wniosku o jego wydanie oraz operatu wodnoprawnego dysponował pewnym zbiorem wymaganych przez prawo informacji. Nie obejmowały one sytuacji awaryjnej, zwłaszcza o takiej skali, zasięgu i negatywnych skutkach dla środowiska jak w niniejszej sprawie. Adresat pozwolenia wodnoprawnego w swojej działalności musi uwzględnić nieznane przyszłe skutki eksploatacji instalacji. Obowiązek ten wynika wprost z treści zasad prewencji i przezorności (art. 6 p.o.ś.). Zasady te wzmacniają funkcję prewencyjną pozwolenia wodnoprawnego. Celem prewencyjnej ochrony środowiska w procesie wykonywania pozwolenia wodnoprawnego powinno być zredukowanie wielkości emisji wynikającej z eksploatacji instalacji. W ten sposób rosną korzyści dla środowiska. Pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków do wód jest przykładem decyzji podejmowanej w warunkach niepewności skutków dla środowiska wynikających z eksploatacji instalacji oraz ryzyka powstania zanieczyszczenia z powodu eksploatacji instalacji. Pozwolenie wodnoprawne określa zakres legalnego korzystania ze środowiska. Z cytowanych wyżej przepisów ustaw: p.o.ś., Prawo wodne z 2001 r. oraz Prawo wodne z 2017 r. wynika zasada obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego na określony sposób korzystania ze środowiska. Zakresu i treści pozwolenia wodnoprawnego nie można w szczególności domniemywać. Treść pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie nieoczyszczonych ścieków nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Stanowiłoby to zaprzeczenie istoty zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, mających fundamentalne znaczenia dla ustalenia zakresu dozwolonego (legalnego) korzystania ze środowiska, czyli na podstawie pozwolenia. Tym samym nietrafny jest zarzut naruszenia art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 80 Prawa wodnego z 2017 r.
W kontrolowanej sprawie organ prawidłowo ocenił treść i zakres pozwolenia wodnoprawnego z [...]czerwca 2011 r., dokonując prawidłowej wykładni wskazanych w jego podstawie prawnej § 20 ust. 1 oraz § 21 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, jak również obecnie obowiązującego § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych. Zgodnie z § 20 ust. 1 Rozporządzenia z 2006 r., ścieki z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących oraz wód przybrzeżnych, jeżeli średnia roczna liczba zrzutów z poszczególnych przelewów nie jest większa niż 10. Według § 21 ust. 3 Rozporządzenia ściekowego z 2006 r., oceny spełnienia warunków, o których mowa w § 19 ust. 4 i § 20 ust. 1, dokonuje się na podstawie średniej rocznej liczby zrzutów z poszczególnych przelewów określonej na podstawie obserwacji funkcjonowania przelewów przez okres co najmniej 2 lat. Z treści powołanych wyżej przepisów Rozporządzenia, które znalazły się w podstawie prawnej pozwolenia wodnoprawnego z 24 czerwca 2011 r. wynika, że wprowadzanie do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej stanowi działanie o charakterze wyjątkowym dopuszczalne w warunkach wskazanych w przepisach Prawa wodnego z 2001 r. oraz powołanych przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego.
W ramach podstaw prawnych pozwolenia wodnoprawnego z 24 czerwca 2011r. wskazano również art. 128 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., według którego w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Zgodzić należy się organem Wód Polskich, że pozwolenie wodnoprawne z 24 czerwca 2011 r. pozwalało Spółce na dokonywanie jedynie przelewów burzowych obejmujących wprowadzanie ścieków komunalnych z przelewu burzowego, który użytkowany jest w związku z zewnętrznymi zjawiskami atmosferycznymi, a nie w związku z awarią elementów instalacji odprowadzania i oczyszczania ścieków. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływają zarzuty dotyczące naruszenia art. 128 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego z 2011 r. oraz art. 403 ust. 2 pkt 14 Prawa wodnego, które dotyczą tego jakie zagadnienia powinno obejmować pozwolenie wodnoprawne, w tym sposób postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności bądź awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym, dopuszczalnym czasem trwania tych warunków. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, żadne z uzyskanych przez nią pozwoleń wodnoprawnych nie upoważniało do zrzutu awaryjnego nieoczyszczonych ścieków komunalnych wylotem w rejonie ul. Farysa w przypadku awarii urządzeń przesyłowych ścieków komunalnych do oczyszczalni ścieków "[...]".
Nie można wobec tego zgodzić się ze Skarżącą, która wskazuje, że z treści rozstrzygnięcia zamieszczonego w pozwoleniu z 24 czerwca 2011 r. nie wynika ograniczenie jego zakresu wyłącznie do sytuacji, w której wykorzystanie przelewu burzowego jest podyktowane zrzutem nadmiaru ścieków komunalnych wraz z wodami opadowymi. Okoliczność ta zdeterminowana jest bowiem regulacją ustawową, na podstawie której zostało ono wydane. Ponadto, w uzasadnieniu pozwolenia wodnoprawnego z 24 czerwca 2011 r. organ stwierdził wyraźnie, że to właśnie w czasie intensywnych, długotrwałych opadów nadmiar ścieków komunalnych odprowadzany będzie poprzez przelewy burzowe do Wisły, z których głównym będzie przedmiotowy przelew z wylotem w rejonie ul. Farysa.
W związku z powyższym za nieprawidłowe należy uznać przedstawione w skardze stanowisko Spółki, że pozwolenie wodnoprawne z 24 czerwca 2011r., pozwalało Skarżącej na korzystanie z usług wodnych zarówno dla celów przelewów burzowych jak dla celów zrzutów ścieków komunalnych nieoczyszczonych związanych z ogólnym funkcjonowanie kanalizacji ogólnospławnej. Techniczna oraz technologiczna możliwość wykorzystania przelewu burzowego dla celów zrzutów ścieków komunalnych nieoczyszczonych związanych z ogólnym funkcjonowaniem kanalizacji ogólnospławnej, czyli dla innego celu niż zakładało pozwolenie wodnoprawne z [...]czerwca 2011r., nie może powodować zalegalizowania takiej działalności nawet w sytuacji zaistnienia awarii, a tym bardziej nie oznacza, że podmiot korzystający w ten sposób ze środowiska działał na podstawie pozwolenia.
Zdaniem Sądu nie jest ponadto zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 31 ust. 4 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego z 2017 r. Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego z 2017 r., dopuszcza się korzystanie z każdej wody w rozmiarze i w czasie wynikających z konieczności: 1) zwalczania poważnych awarii, klęsk żywiołowych, pożarów lub innych miejscowych zagrożeń; 2) zapobieżenia poważnemu i nagłemu niebezpieczeństwu grożącemu życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu znacznej wartości, którego w inny sposób nie można uniknąć. Według art. 31 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz w czasie suszy lub niskiego stanu wód nie ponosi się opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 2. Zgodnie z art. 280 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r., opłatę podwyższoną ponosi się w razie: 2) korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym.
Wyłączenie obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej nie ma zastosowania w kontrolowanej sprawie, ponieważ odnosi się do uregulowanej w art. 280 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. opłaty podwyższonej w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym. Przedmiotowe wyłączenie nie odnosi się do opłaty podwyższonej uregulowanej w art. 280 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w tym w lit. b, obejmującej korzystanie z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wskazać należy, że treść art. 31 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. wyraźnie odwołuje się do wyłączenia obowiązku ustalenia opłaty podwyższonej uregulowanej w art. 280 pkt 2 Prawa wodnego z 2017r. Wyłączenie to dotyczy zatem sytuacji obejmującej potencjalnie mniejszy zakres zagrożeń dla środowiska wynikający z przekroczenia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym. Dotyczy to sytuacji, w której podmiot korzystający ze środowiska ma pozwolenie, a dokonał jedynie przekroczenia jego warunków. Zakres i skutki dla środowiska nielegalnego działania w przypadku przekroczenia warunków pozwolenia są bowiem mniejsze od tych, które mogą powstać z powodu korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, jak w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Z tego powodu ustawodawca przy zaistnieniu warunków określonych w art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego z 2017 r. wprowadził zgodnie z art. 31 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., wyłączenie z obowiązku ustalenia opłaty podwyższonej, ale jedynie w sytuacji określonej w art. 280 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. Art. 31 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. wprowadzający ustawowy wyjątek od zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.