VII SA/Wa 66/19

VII SA/Wa 66/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik
Renata Nawrot /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3212/19 - Wyrok NSA z 2022-09-22
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M W na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej M W kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Wnioskiem z dnia 5 września 2017 r., M W (dalej jako Skarżąca) wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpis do rejestru zabytków województwa podlaskiego gruntu pod budynkiem przy ul. [...] w [...], działka ewid. nr [...] wskazując, iż na działce tej istnieje kamienica (zajmująca całą jej powierzchnię), która jest wpisana do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 1982 r., L.dz. [...]. Działka także powinna zostać wpisana do rejestru zabytków, bowiem jest nośnikiem substancji zabytkowej.
II.
Po wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji przeprowadził dowód z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] z dnia [...]października 2017 r., nr [...] a także przeprowadził oględziny w dniu [...] listopada 2017 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...][...]Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na zasadzie art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 10 - dalej jako u.o.z.) odmówił wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa podlaskiego działki o nr ewidencyjnym [...]przy ul. [...]w [...].
Wyjaśniając zajęte stanowisko organ przybliżył przebieg postępowania i historię zabytkowej kamienicy. Wskazał, iż nie można było wydać decyzji pozytywnej na podstawie rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach (dowody wnioskowane przez Skarżącą). Każdy stan faktyczny jest bowiem unikalny i podlega indywidualnej ocenie, a co za tym idzie dowody zgromadzone w innej sprawie (w tym rozstrzygnięcia w niej wydane), jako oparte o odmienny stan faktyczny i prawny nie mogą podlegać ocenie w tym postępowaniu. Tylko dowody przeprowadzone w toku niniejszego postępowania i tyczącej się danego stanu faktycznego mogły stanowić podstawę orzekania.
Działka o nr ewid. [...]nie jest nośnikiem wartości zabytkowych. W sentencji decyzji o wpisie do rejestru kamienicy przy ul. [...] w [...] z 1982 roku wskazano, iż przedmiotem ochrony jest kamienica przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że kamienica jest przykładem miejskiej architektury z początku XX wieku łączącej elementy klasycyzmu z dekoracją nawiązującą do późnego gotyku. W decyzji nie wymienia się gruntu pod budynkiem, czyli obecnej działki o nr ewid. [...], jako obszaru zabytkowego, ani jego otoczenia. Historia kamienicy nie wnosi informacji o wartości zabytkowej działki o nr ewid. [...].
Zgodnie z definicją ustawową zabytkiem nieruchomym jest "nieruchomość lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową".
W omawianym przypadku w definicję wpisuje się jedynie kamienica natomiast grunt, który budowla w całości pokrywa dzieli jedynie jej los prawny. Działka nie mieści się w żadnej kategorii, w której mogłaby samodzielnie podlegać ochronie poprzez wpis do rejestru zabytków, nie spełnia również przesłanek do uznania jej za otoczenie zabytku.
Brak jest również możliwości wpisania gruntu pod budynkiem do rejestru w oparciu o treść przepisów kodeksu cywilnego stanowiących, iż budynek związany jest nierozerwalnie z gruntem, (na co wskazuje strona w swoich pismach). Przedmiotowa regulacja odnosi się do kwestii obrotu nieruchomością, nie zaś wpisu jej do rejestru zabytków. Zasady ochrony konserwatorskiej zawarte zostały w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i to przepisy tej ustawy stosuje się określając przesłanki wpisu nieruchomości do rejestru.
III.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]WKZ.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sentencji decyzji z 1982 roku wskazano, iż przedmiotem ochrony jest kamienica przy ul. [...], nie zaś grunt.
Organ nie podzielił jednocześnie poglądu, że grunt pod zabytkiem, tj. działka nr ewid. [...] jest objęty wpisem do rejestru, gdyż znajduje się pod wpisaną do rejestru kamienicą.
Analizując przepisy obecne i poprzednie organ zauważył, że art. 9 u.o.z. przewiduje wpis do rejestru zabytku nieruchomego na podstawie konstytutywnej decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Organ zaakcentował funkcjonujący w piśmiennictwie pogląd, że wpis do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny, gdyż mimo że nie tworzy nowej, odmiennej wartości przedmiotu, to w sferze materialnoprawnej ma charakter ujawniający.
Cechy decyzji konstytutywnej, z analogicznych powodów jak decyzji wydawanej na podstawie art. 9 u.o.z. przypisać należy także decyzji o wpisie do rejestru zabytków wydawanej na postawie art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury (z 1962 roku). Stosownie do art. 4 pkt 1 ww. ustawy, ochronie prawnej podlegały wówczas dobra kultury, zwane w ustawie "zabytkami" wpisane do rejestru zabytków.
Wpisowi do rejestru zabytków, zgodnie art. 9 ust. 1 u.o.z. podlegają "zabytki nieruchome", a nie "nieruchomości", w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 9 u.o.z. wynika, że można rozróżnić zabytki nieruchome podlegające wpisowi do rejestru zabytków: 1) jednostkowe małych rozmiarów terytorialnych, np. dzieła architektury i budownictwa jak kamienice, kościoły, czy dwory oraz 2) obszarowe o znacznym zasięgu terytorialnym, np. układy urbanistyczne, ruralistyczne, zespoły budowlane, obiekty techniki jak kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe.
Niekoniecznie zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków będzie więc stanowił nieruchomość jako całość. Wprost przeciwnie, z reguły do rejestru zabytków wpisywane będą obiekty budowlane lub zespoły tych obiektów stanowiące część nieruchomości, w rozumieniu art. 46 § 1 K.c. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1813/12).
Minister wskazał, że dobrem kultury (zabytkiem) w rozumieniu ustawy z 1962 roku jest każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Katalog zabytków (otwarty) ujęty jest w art. 5 zgodnie z którym pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa (pkt 1); etnograficzne, jak typowe układy zabudowy osiedli wiejskich i budowle wiejskie szczególnie charakterystyczne oraz wszelkie urządzenia, narzędzia i przedmioty będące świadectwem gospodarki, twórczości artystycznej, pojęć, obyczajów i innych dziedzin kultury ludowej (pkt 2); pamiątki historyczne, jak militaria ruchome. pola bitew, miejsca upamiętnione walkami o niepodległość i sprawiedliwość społeczną, obozy zagłady oraz inne tereny, budowle i przedmioty związane z ważnymi wydarzeniami historycznymi lub z działalnością instytucji i wybitnych osobistości historycznych (pkt 4);obiekty techniki i kultury materialnej, jak stare kopalnie, huty, warsztaty, budowle, konstrukcje, urządzenia, środki transportu, maszyny, narzędzia, instrumenty naukowe i wyroby szczególnie charakterystyczne dla dawnych i nowoczesnych form gospodarki, techniki i nauki, gdy są unikatami lub wiążą się z ważnymi etapami postępu technicznego (pkt 6). Stosownie natomiast do art. 15 ust. 1 ww. ustawy wpis do rejestru zabytków może obejmować całość nieruchomość jak i jej część. Powyższy przepis w powiązaniu z art. 5 przesądzają, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wymogiem ustawowym pod rządami ustawy z roku 1962 było wpisywanie nieruchomości do rejestru zabytków w całości bądź w granicach działki ewidencyjnej, skoro do rejestru zabytków można było wpisać dzieło budownictwa np. budowle.
Zabytkami nieruchomymi, zgodnie z tymi przepisami, czy to na podstawie ustawy z roku 1962 czy 2003 mogą być zarówno grunty, jak i budynki, a decydujące znaczenie dla zaliczenia do tej kategorii ma konstytutywny wpis do rejestru zabytków na podstawie art. 9 u.o.z. bądź art. 14 ustawy o ochronie dóbr kultury.
Treść przepisów normujących definicję zabytku nieruchomego, poprzez możliwość uznania, że zabytkiem może być część nieruchomości oraz art. 6 ust. 1 u.o.z. (lub art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury), zawierający katalog zabytków nieruchomych, określa zakres ochrony konserwatorskiej dokonany tym wpisem. Powyższe implikuje wniosek, że wpisanie do rejestru zabytków budynku wpisem indywidualnym nie oznacza, że do rejestru wpisany został także grunt znajdujący się pod tym budynkiem. Zakres wpisu ograniczony jest bowiem do wpisywanego do rejestru budynku (będącego dziełem człowieka), stanowiącego część nieruchomości. Nie obejmuje części powierzchni ziemskiej, na której ww. dzieło budownictwa się znajduje (chyba, że inny zakres ochrony konserwatorskiej został wyraźnie wskazany w treści decyzji wpisującej). Zakres wpisu indywidualnego budynku nie obejmuje także powierzchni całej nieruchomości bądź całej działki geodezyjnej gruntu, na której wpisywany budynek jest posadowiony.
Za powyższym poglądem przemawia art. 36 ust. 1 pkt 6 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Przyjęcie stanowiska, iż grunt (działka), na którym znajduje się zabytek objęta jest wpisem do rejestru z uwagi na wpis indywidualny zabytku nieruchomego w sytuacji przemieszczenia zabytku byłoby nie do pogodzenia z art. 9 u.o.z. W sytuacji przemieszczenia zabytku, grunt na którym znajdował się zabytek traciłby status wpisanego, a grunt na którym by został posadowiony niejako automatycznie zyskiwałby taki status. Byłoby to w oczywisty sposób sprzeczne z art. 9 ust. 1 u.o.z.
W sentencji decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. wskazano, że przedmiotem ochrony jest kamienica przy ul. [...]. Powyższe oznacza że zakresem ochrony konserwatorskiej wynikającej z wpisu dokonanego ww. decyzją objęta jest kamienica wraz z jej fundamentami oraz piwnicami. Wpis ten nie obejmuje gruntu - działki nr ewid. [...].
Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz zarzutów podniesionych przed organem I instancji Minister stwierdził, iż zakres przedmiotowy wpisu do rejestru zabytków nie może ulegać modyfikacjom w wyniku wydania decyzji: w sprawie podatku od spadków czy darowizn, udzielenia przez organy samorządu bonifikat z uwagi na charakter zabytkowy nieruchomości czy nawet wydawania zaświadczeń odnośnie zakresu wpisu do rejestru zabytków przez organy konserwatorskie. Powyższe wynika z zasady trwałości decyzji wpisowej oraz charakteru decyzji wpisowej, która ma cechy decyzji konstytutywnej, bowiem to powyższa decyzja określa co zostało wpisane do rejestru zabytków.
W wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości w dniu [...] listopada 2017 r. ustalono, że działka nr [...]jest w całości zabudowana zabytkową kamienicą. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, iż ściany zewnętrze wpisanej do rejestru kamienicy usytuowane są w liniach granicznych działki. Tym samym budynek w 100% pokrywa powierzchnię przedmiotowej działki.
W sprawie została sporządzona opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Przedstawiona w niej historia nieruchomości nie wnosi informacji o wartości zabytkowej opiniowanego gruntu pod budynkiem.
W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż wnioskowana do wpisu działka nie jest nośnikiem wartości zabytkowych. Ponadto wskazano, iż działka nie mieści się w żadnej kategorii w której mogłaby samodzielnie podlegać ochronie poprzez wpis do rejestru zabytków.
Minister podzielił w pełni pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że teren działki nr [...]zabudowany w całości zabytkową kamienicą - nie przedstawia wartości zabytkowych uzasadniających objęcie indywidualnym wpisem do rejestru zabytków.
Teren działki nie odznacza się samoistnymi walorami, natomiast jego wartość historyczna czytelna jest jedynie w kontekście ochrony zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta [...]. Jako element tego zespołu przedmiotowa działka dokumentuje i stanowi świadectwo historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych tej części miasta. Wpisanie tej nieruchomości do rejestru zabytków, jako elementu ww. zespołu odzwierciedla jej rangę i dostatecznie zapewnia jej warunki do skutecznej ochrony konserwatorskiej. Wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego czy historycznego zespołu budowlanego nie oznacza, że wszystkie budowle, nieruchomości czy inne obiekty są z mocy tego wpisu zabytkami.
Do rejestru zabytków może zostać wpisany zabytek posiadający właściwości wymienione w art. 3 pkt 1 u.o.z., natomiast do rejestru tego nie można wpisać gruntu, mimo tego, że jest on funkcjonalnie związany z obiektem, jeżeli gruntowi temu nie da się przypisać wartości historycznych, naukowych i artystycznych.
Organ nie podzielił zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o opinię NID, która jest zdaniem Strony nierzetelna niepełna i nie zawiera wiarygodnego uzasadnienia.
IV.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła M W kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, niewyjaśnienie wszelkich okoliczności niniejszej sprawy oraz wybiórcze rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, czy w archiwum [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Urzędu Miasta w [...]znajdują się wskazywane przez stronę dokumenty, co spowodowało błędne przyjęcie, iż grunty położone pod budynkami wpisanymi indywidualnie do rejestru zabytków nie mogą wraz z nimi być objęte ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków oraz że grunt ten nie posiada wartości historycznej,
b) art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez organ II instancji powoływania się przez Skarżącą na istniejące dokumenty potwierdzające sytuację prawną nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], będące w zasobie archiwalnym [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Urzędu Miasta w [...], tym samym zaniechanie ustalenia obiektywnego stanu faktycznego oraz wartości historycznej gruntu, co spowodowało wydanie przez organ decyzji niezgodnej z prawem,
c) art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez działanie bez zachowania zasady legalności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady informowania obywateli a w konsekwencji błędne uznanie, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 1982 r. nie obejmuje swoim zakresem również gruntu znajdującego się pod budynkiem położonym przy ul. [...],
d) art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej poprzez zmianę interpretacji treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. poprzez wykluczenie z zakresu ochrony wynikającej z zapisu w rejestrze zabytków nieruchomych, gruntu położonego w [...] przy ul. [...]a pozostawienie pod ochroną jedynie kamienicy, wzniesionej na tym gruncie,
e) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o opinię NID OT w [...] z dnia [...]października 2017 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków gruntu pod budynkiem (działka nr [...]), która jest nierzetelna, niepełna, niewiarygodna oraz nie zawiera pełnego i wiarygodnego uzasadnienia, a co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i błędnym przyjęciem, iż grunty położone pod budynkami wpisanymi indywidualnie do rejestru zabytków nie są wraz z nimi objęte ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków;
2. przepisów prawa materialnego:
a) art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez błędne przyjęcie, iż definicja zabytku określona w niniejszym przepisie, wskazująca, iż zabytkiem jest m.in. nieruchomość, obejmuje swoim zakresem jedynie budynek wzniesiony na gruncie, nie zaś grunt i budynek trwale z nim związany, będący własnością jednego podmiotu,
b) art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. poprzez odmowę przyznania gruntowi wraz z kamienicą łącznie przymiotu świadectwa minionej epoki, walorów historycznych, podczas gdy grunt pod zabytkową kamienicą położony jest w obszarze wpisanym do rejestru zabytków decyzją nr [...]z dnia [...] września 1977 r. wraz z załącznikiem graficznym pod nr rej. województwa podlaskiego [...],
c) art. 9 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 6 u.o.z. poprzez błędne przyjęcie, iż grunt pod kamienicą nie może zostać wpisany do rejestru zabytków, gdyż kamienica, która jest na nim posadowiona może być przemieszczana a tym samym nadanie jej charakteru ruchomości,
d) art. 46 § 1, art. 47, art. 48 i art. 50 Kodeksu cywilnego poprzez bezzasadne przyjęcie, iż budynek posadowiony na nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności a w konsekwencji albo budynek albo grunt, na którym jest posadowiony, mogą być objęte indywidualnym wpisem do rejestru zabytków,
e) art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) poprzez pominięcie i nieuwzględnienie, iż budynek w definicji zawartej w tej ustawie obejmuje obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem co pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż ochrona budynku przy ul. [...]w [...]winna rozciągać się na grunt pod tym budynkiem,
f) art. 5 w zw. z art. 4 i art. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach w stanie prawnym obowiązującym w 1982 r., poprzez nieuwzględnienie, iż w chwili wydania decyzji z dnia [...]kwietnia 1982 r. ustawa ta nie wskazywała definicji nieruchomości, stąd należało ją wyprowadzić z treści towarzyszących przepisów oraz aktualnego i ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego, co pozwala uznać, iż w definicji tej mieści się zarówno budynek wpisany do rejestru zabytków, jak i grunt pod nim.
Strona wniosła o:
1. uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,
2. zobowiązanie organu I instancji do wpisania do rejestru zabytków nieruchomych działki o numerze ewidencyjnym [...]stanowiącej grunt pod budynkiem przy ul. [...],
3. orzeczenie o kosztach postępowania.
V.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI.
Skarga jest uzasadniona, choć nie w pełni z powodów w niej podniesionych.
Na wstępie merytorycznych rozważań należy przede wszystkim zwrócić uwagę na okoliczność, która nie jest w należyty sposób postrzegana przez obie strony postępowania, a która ma przy tym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia. Otóż nie ma wątpliwości co do tego, że Skarżąca jednoznacznie domaga się wpisu (nowego) jej nieruchomości, rozumianej jako działka ewidencyjna nr [...]w [...], do rejestru zabytków nieruchomych. Co do zasady organ jest więc związany takim żądaniem i tylko w jego granicach władny jest dokonywać ocen i rozstrzygnięć.
Istota żądania Skarżącej, pomimo jego pozornie jasnego sformułowania, tkwi jednak w bardzo silnym przekonaniu Wnioskodawczyni, że działka ewidencyjna nr 1269 jest już objęta wpisem wynikającym z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...] kwietnia 1982 r., zaś jej "nowy" wpis ma być niejako potwierdzeniem tego faktu, swoistym uzupełnieniem wpisów istniejących już w rejestrze zabytków nieruchomych (kamienicy). Przekonanie o tym Sąd wywodzi przede wszystkim z uzasadnienia zarzutów podniesionych w skardze, w większości nawiązujących właśnie do wpisu dokonanego wspomnianą decyzją WKZ z 1982 roku, jak i wcześniejszych, konsekwentnych twierdzeń Skarżącej prezentowanych w toku postępowania administracyjnego. Pomijając w tym miejscu fakt pewnej sprzeczności w jaką popada Skarżąca, a polegającej na tym że jeżeli coś jest już wpisane do rejestru zabytków np. jako zabytek nieruchomy to nie można tego wpisać do tego samego rejestru ponownie także jako zabytek nieruchomy, z okoliczności tych wynikają pewne konsekwencje dla niniejszego postępowania.
Należy wskazać, iż na przedmiotowej działce ewidencyjnej nr [...]w [...]posadowiona jest kamienica, objęta przywołanym już wpisem do rejestru zabytków nieruchomych na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1982 r. Zarówno organ I instancji (choć w sposób niezwykle syntetyczny), jak i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dostrzegają ten fakt, jednakże nie wywodzą z niego koniecznych dla sprawy wniosków, co jest konsekwencją przyjętego założenia, iż wpis do rejestru zabytku nieruchomego nie oznacza automatycznego wpisu nieruchomości w rozumieniu cywilistycznym (art. 46 § 1 k.c.), zatem możliwe jest - zdaniem organu - prowadzenie postępowania i samodzielna ocena, czy działka jest nośnikiem wartości zabytkowych, a przez to czy może być samodzielnie wpisana do rejestru zabytków.
W kontekście tego Sąd wyjaśnia, że względem spornej nieruchomości toczyło się w latach 80-tych XX wieku postępowanie dotyczące jej wpisu do rejestru. Wydana wówczas decyzja, w jej literalnym brzmieniu, wymienia jedynie kamienicę, milczy zaś co do gruntu. Wyłącznie literalne odczytywanie tej decyzji nie jest jednak wystarczające, z uwagi na jej wydanie przede wszystkim pod rządami ustawy z 1962 roku, a także oczywiste rozbieżności i niedokładności w dokonywanych wówczas wpisach (na co wyraźnie wskazuje opracowanie z 16 maja 2018 r. pt. Charakterystyka aktów administracyjnych ustanawiających ochronę konserwatorską zabytków wpisanych do rejestru pod kątem ich prawidłowości formalno- i materialnoprawnej oraz zarządzania zasobem rejestru zabytków - dostępne na stronie internetowej [...]). Konieczna jest więc pogłębiona analiza samego wpisu owej "kamienicy" i ustalenie, czy obejmuje on również grunt pod tym budynkiem. Nie oznacza to bynajmniej, że organ ma w chwili obecnej dokonywać w zupełnie innym postępowaniu swoistej wykładni tego aktu administracyjnego, jego interpretacji czy wyjaśnienia treści. Takich uprawnień nie posiada, jednakże to również nie oznacza, że może nie dostrzegać okoliczności podnoszonych przez Skarżącą, która przez całe postępowanie konsekwentnie wskazywała, iż w obrocie prawnym pozostaje, wedle jej wiedzy, zaświadczenie lub postanowienie wyjaśniające treść decyzji z 1982 roku, wydane przy tym dwukrotnie m.in. na potrzeby postępowań wywołanych spadkobraniem po poprzedniczce prawnej Skarżącej. Jeżeli zatem okazałoby się, że uprawniony do tego organ (WKZ) zakres wpisu dokonanego decyzją z dnia [...]kwietnia 1982 r. rozumie w ten sposób, iż jest on szerszy i wykracza ponad tylko literalne brzmienie, obejmując również przedmiotową działkę gruntu pod kamienicą, to postępowanie w przedmiocie wpisu tej nieruchomości do rejestru zabytków wywołane wnioskiem Skarżącej podlegałoby umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Nie można bowiem, o czym już była mowa, po raz drugi wpisać do rejestru zabytków, na tej samej podstawie (tu jako zabytku nieruchomego) czegoś, co w rejestrze tym już się w istocie znajduje.
Inaczej mówiąc, Sąd nie podziela sformułowanego przez Ministra poglądu, że żadnego znaczenia w sprawie nie ma to, czy i jak pojęcie zabytku zdefiniowano w powoływanym przez Stronę zaświadczeniu lub postanowieniu dotyczącym decyzji z 1982 roku. Dokument ten, o ile istnieje, a pewną poszlaką za tym przemawiająca jest właśnie przedłożona przez Stronę decyzja podatkowa z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...] wskazująca na zwolnienie z opodatkowania podatkiem od spadków i darowizn odziedziczonej nieruchomości zabudowanej sporną kamienicą, miałby istotne znaczenie dla oceny, czy istnieje w niniejszej sprawie przedmiot postępowania widziany jako żądanie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych działki nr ewid. [...] (niezależnie od tego czy wpis taki jest w obecnych realiach w ogóle możliwy czy też każda decyzja o wpisie zabytku nieruchomego z założenia obejmowała swoim zakresem także i grunt).
W związku z tym Sąd podkreśla, iż organ wadliwie przeprowadził postępowanie odwoławcze. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów (akt sprawy) dotyczących wpisu kamienicy do rejestru zabytków, w których mogłaby się znajdować istotna dokumentacja, w tym owo zaświadczenie lub postanowienie wyjaśniające. Co więcej, w aktach sprawy w ogóle brak jest samej decyzji z 1982 roku. Znajduje się ona dopiero w ich końcowej części i jest przedłożona przez samą Skarżącą wraz z pismem z dnia 16 października 2018 r. już po wydaniu decyzji.
Powyższe stanowi istotne uchybienie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie ważnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj. tego czy przedmiot żądania znajduje się w rejestrze zabytków, a przez to wadliwie przejście nad tym do porządku dziennego i przystąpienie do analizy dopuszczalności wpisu samej nieruchomości do rejestru zabytków (bez zważania na ewentualne konsekwencje wcześniejszych wpisów dla bytu nowo wydanej decyzji administracyjnej).
Sąd podkreśla, iż dla prawidłowej oceny niniejszej sprawy kluczowe jest w pierwszej kolejności zażądanie przez Ministra kompletnych akt (jeżeli takowe istnieją) dotyczących wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...]w [...], a także wystąpienie do organu I instancji - [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z żądaniem przedstawienia wszystkich ewentualnych zaświadczeń bądź postanowień wyjaśniających treść decyzji z dnia [...] kwietnia 1982r., na których istnienie wskazuje Skarżąca.
W tej sytuacji z zasadny należy uznać zarzut 1a i 1b skargi w zakresie, w jakim wskazują na nienależyte wyjaśnienie istoty sprawy.
W ocenie Sądu wadliwości w tym względzie możliwe są do poprawienia w postępowaniu odwoławczym, zatem z tego powodu uchyleniu podlegała tylko decyzja Ministra. Organ przy ponownym badaniu sprawy przede wszystkim wyjaśni okoliczności powoływane przez stronę a związane z istnieniem aktów wyjaśniających bądź zaświadczających określony stan prawny wynikający z decyzji o wpisie z 1982 roku. Dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że zakresem przedmiotowej decyzji wpisowej na pewno nie jest objęty grunt pod kamienicą, organ będzie mógł przejść do oceny możliwości wpisu jej do rejestru zabytków. Sąd dodaje jednocześnie, iż Skarżąca, w ramach wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a. zasady koniecznego współdziałania z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy, jest zobowiązana do dołożenia wszelkich starań w celu odnalezienia dokumentów, na które się w chwili obecnej powołuje. Pomocny w tym zakresie może się okazać np. wgląd do dokumentów księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, czy też ewentualne wystąpienie o wyjaśnienie treści tej decyzji, w kontekście innych tego rodzaju aktów.
VII.
Pomimo tego, że wystarczającą podstawę uchylenia decyzji Ministra stanowią opisane wyżej naruszenia prawa procesowego w zakresie prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego, a także wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, Sąd uznaje za stosowne wskazać także te kwestie, które należałoby ewentualnie wziąć pod rozwagę w sytuacji, gdyby okazało się, że nie istnieją w obrocie prawnym dokumenty przesądzające, że treścią decyzji o wpisie z 1982 roku objęty jest również grunt pod kamienicą.
Otóż przede wszystkim za nie wystarczającą, i to w stopniu oczywistym, należy uznać opinię sporządzoną przez NID OT w [...], która w zasadzie nie zawiera jasnej i umotywowanej odpowiedzi na pytanie, czy sam gruntu (działka) może być uznany za nośnik substancji chronionej. Opinia, a następnie rozważania organów obu instancji (poza krótkim odniesieniem się do wpisu przestrzennego założenia z 1977 roku) dotyczą wyłącznie historii samej kamienicy i jej właścicieli, podczas gdy Skarżąca od początku wskazywała, iż istotna jest również sama nieruchomość (grunt), jako swoisty przykład zmian własnościowych miasta [...]. Skarżąca powołuje się przy tym na w ogóle nie oceniony przez organ artykułu W W pt.: "Historia posesji przy ul. [...]", opublikowany w Biuletynie Konserwatorskim Województwa [...]z 2015 roku, wydanym przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...]. Skarżąca podnosi, iż ów artykuł wskazuje istotne walory historyczne działki pod kamienicą znajdującą się przy ulicy [...], jak i wartości historyczne działek w ogóle wydzielonych w XVIII wieku, w tym również posesji, z której dopiero w wyniku ponad dwustuletniego procesu wykształciła się dzisiejsza nieruchomość przy ul. [...]. Okoliczność ta musi zostać przez organ oceniona.
Końcowo Sąd zauważa także, iż szczegółowych ocen, w kontekście okoliczności tej konkretnej sprawy, wymagać będą kwestie związane z cywilistycznym rozumieniem pojęcia zabytku nieruchomego. Za niewystarczające Sąd uznaje bowiem powoływanie się na wyrok wydany w innej sprawie (w dodatku podatkowej), bez odniesienia okoliczności tamtego stanu faktycznego, do okoliczności sprawy niniejszej (ich swoistej analogii). W szczególności organ winien ocenić, czy ratio legis ustawodawcy (w 1962 roku i 2003 roku - ustawy dotyczące ochrony zabytków), było doprowadzenie do sytuacji wyraźnego rozdzielania wpisów zabytków nieruchomych. Inaczej mówiąc, czy było i jest prawnie dopuszczalne odrębne wpisanie samego budynku trwale z gruntem związanego poprzez fundamenty i odrębne wpisanie samego gruntu pod tymże budynkiem, czy też w owym rozdzieleniu chodzi raczej o możliwość wpisu budynku, który pociąga za sobą również wpis gruntu znajdującego się pod nim, a pozostawieniu bez ochrony pozostałej części nieruchomości gruntowej, jeżeli budynek nie pokrywa jej w całości, a reszta działki nie prezentuje wartości wymagających ochrony konserwatorskiej. Szerszej również oceny, w kontekście przywołanej przez organ procedury zgody na przemieszczenie zabytku nieruchomego, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6 u.o.z., wymaga także kwestia jej wpływu na decyzję w przedmiocie ochrony zabytku nieruchomego przeniesionego w nowe miejsce. Nadto, organ przedstawiając swoje rozważania w powyższym zakresie, winien wypowiedzieć się także co do tego, czy jest możliwe wpisanie do rejestru zabytków nieruchomych jedynie części budynku, ale rozumianej jako jego np. kondygnacja lub wydzielone pomieszczenie. Pozwoli to na szerszą i bardziej precyzyjną ocenę istoty ochrony zabytków nieruchomych.
W kontekście powyższego oraz powodów uchylenia decyzji Ministra, za zbędne Sąd uznaje odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, z uwagi na to, iż jest to w realiach sprawy przedwczesne.
W tej sytuacji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Ministra.
O kosztach postępowania w kwocie 200 (dwieście) złotych, na które składa się uiszczony wpis sądowy orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.