VII SA/Wa 655/18

VII SA/Wa 655/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik
Tomasz Stawecki /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2080/19 - Wyrok NSA z 2022-04-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 48 ust. 1
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez S. S. zwanego dalej również "skarżącym", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. W dniu 3 grudnia 2012 r do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej "PINB w S.") wpłynęło pismo mieszkańców budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K. przy ul. S. na działce nr ewid. [...] w sprawie rozbudowy budynku garażowego na działce nr ewid. [...] stanowiącej własność S. S. zam. w K. przy ul. W.
Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, PINB w S. postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. wstrzymał prowadzenie przez skarżącego robót budowalnych polegających na rozbudowie istniejącego budynku garażowego na działce nr ewid. [...] położonej w K. przy ul. S. oraz zobowiązał skarżącego do złożenia stosownej dokumentacji i uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
Wobec niewywiązania się przez skarżącego z ww. obowiązków PINB w S. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nakazał skarżącemu wykonanie rozbiórki: nowej więźby dachowej drewnianej dwuspadowej na budynku garażowym pokrytym blachą o wysokości w kalenicy ok. 1,90 m, nowo wybudowanej ściany o wysokości od 0,50 m na całej długości od strony działki nr ewid. [...] oraz na ścianach szczytowych, nowo wybudowanych trzech ścian o wysokości 1,55 m na istniejących ścianach osłonowych śmietnika od strony działki nr ewid. [...].
Od ww. decyzji skarżący wniósł odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej "[...] WINB"), który decyzją z [...] czerwca 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w S.
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 563/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. S. na decyzję [...] WINB z [...] czerwca 2013 r.
Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt II OSK 913/14, uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzające go decyzje [...] WINB oraz PINB w S. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił organowi I instancji, że w decyzji o rozbiórce organ nieprecyzyjnie i niejednoznacznie określił przedmiot rozbiórki, w związku z czym decyzja jest niewykonalna.
W dniu 25 marca 2016 r. pracownicy organu powiatowego ponownie dokonali kontroli spornego budynku garażowego, aby precyzyjnie i jednoznacznie określić zakres rozbiórki.
3. Po przeprowadzeniu powtórnego postępowania nadzorczego PINB w S. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nakazał skarżącemu wykonać rozbiórkę nowo wybudowanych elementów istniejącego budynku garażowego na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. S., tj. rozebrać: nową więźbę dachową drewnianą dwuspadową na budynku garażowym pokrytą blachą o wysokości w kalenicy ok. 1,90 m wraz z pokryciem wykonanym z blachy na całej powierzchni budynku, a także nowo wybudowane ściany:
a) zachodnią (szczytową) o wysokości od 0,50 m na całej długości do wysokości 0,20 m (wieniec) od strony działki nr ewid. [...],
b) wschodnią (szczytową) o wysokości 1,60 m na całej jej długości tj. 6,40 m na istniejącej ścianie osłonowej śmietnika od strony działki nr ewid. [...],
c) od strony północnej na wysokości 1,60 m na długości 2,65 m i wysokości 0,50 m i na długości 7,65 m,
d) od strony południowej na wysokości 1,25 m i długości 2,50 m oraz na długości 7,80 m i wysokości 0,20 m (wieniec).
Decyzja PINB w S. została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, dalej "pr.bud.").
Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący dokonał rozbudowy istniejącego budynku garażowego w ramach samowoli budowlanej, nie uzyskawszy uprzednio wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomimo wszczętego postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. znak: [...] postępowania naprawczego, skarżący nie złożył stosownych dokumentów i nie uiścił opłaty legalizacyjnej.
4. Nie godząc się z rozstrzygnięciem zawartym w ww. decyzji PINB w S. skarżący 14 maja 2016 r. złożył odwołanie do [...] WINB (data wpływu do organu: 16 maja 2016 r.).
Skarżący stwierdził, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, PINB w S. powinien na nowo umożliwić skarżącemu legalizację wykonanej nadbudowy, a tymczasem organ powiatowy dokonał jedynie modyfikacji sentencji decyzji nakazującej rozbiórkę.
5. [...] WINB decyzją z [...] czerwca 2016 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w S. z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...].
Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej "k.p.a." oraz art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 i art. 83 ust. 2 pr.bud. (Dz.U z 2016 r., poz. 290).
[...] WINB stwierdził, że nadbudowa istniejącego garażu wykonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował procedurę legalizacyjną określoną w przepisach art. 48 i 49 pr.bud. Niewykonanie przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków skutkuje nakazaniem rozbiórki wykonanej nadbudowy.
[...] WINB podkreślił, że organy nadzoru budowlanego były w rozpatrywanej sprawie związane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 913/14, w którym wskazano, że poprzednio wydana decyzja w przedmiocie jedynie nieprawidłowo określała przedmiot nakazanej rozbiórki, nie podważając jednak zasadności rozbiórki.
6. W dniu 22 września 2017 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2016 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w S. z [...] kwietnia 2016 r., jak również postanowienia PINB w S. z [...] stycznia 2013 r. w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nakazu przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.
Skarżący stwierdził, że decyzja PINB w S. z [...] kwietnia 2016 r. nie została poprzedzona postanowieniem legalizacyjnym przewidzianym w art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., co uniemożliwiło zalegalizowanie wykonanych robót. Skarżący wskazał także, że przedmiotem postępowania są dwa niezależne od siebie obiekty budowlane - budynek garażowy oraz śmietnik jako obiekt małej architektury. W ocenie skarżącego z sentencji decyzji PINB w S. wynika, że nakazem rozbiórki objęte są elementy budynku, a nie obiekt budowlany lub jego część.
Ponadto, organ powiatowy nie rozstrzygnął, czy wykonane roboty są samowolną rozbudową, czy też jedynie nadbudową budynku. Elementy budynku, wbrew stanowisku organu, nie są budową obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 pr.bud. W ocenie skarżącego organ w trybie art. 48 ust. 1 pr.bud. jest uprawniony jedynie do nakazu rozbiórki robót polegających na wykonaniu nowego obiektu budowlanego, jego odbudowie lub budowie części obiektu polegającej na rozbudowie lub nadbudowie. Wykonane elementy istniejącym budynku garażowym i śmietniku, nie są budynkiem lub jego częścią w rozumieniu art. 48 pr.bud. Nakaz rozbiórki elementów istniejącego budynku garażowego i śmietnika rażąco narusza art. 48 ust. 1 pr.bud., który nie powinien zostać zastosowany w niniejszej sprawie, albowiem wykonane roboty są robotami remontowymi wykonanymi na podstawie dokonanego zgłoszenia, choć w sposób z nim niezgodny.
Skarżący wskazał także, że decyzja PINB w S. nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, co rażąco narusza art. 107 § 3 k.p.a.
7. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2016 r., znak: [...].
Decyzja organu została wydana na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257).
GINB podkreślił, że decyzja [...] WINB z dnia [...] czerwca 2016 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji.
Organ drugiej instancji wskazał, że skoro skarżący zrealizował rozbudowę istniejącego budynku garażowego bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to organ powiatowy był zobligowany do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 pr.bud. GINB stwierdził, że wydanie przez organ powiatowy decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, stanowiło konsekwencję tego, że zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego w drodze postanowieniem PINB w S. obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie. GINB podkreślił także, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora.
Organ wyjaśnił, że postanowienie PINB w S. z dnia [...] stycznia 2013 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązującego inwestora do przedłożenia określonych dokumentów jest niezaskarżalne, w związku z tym brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania stwierdzenia jego nieważności.
GINB odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczący tego, że nakazem rozbiórki objęte są elementy budynku, a nie obiekt budowlany lub jego część, stwierdza że z materiału dowodowego wynika dokładnie, jakie roboty wykonano samowolnie i do nich odnosi się nakaz rozbiórki. Zatem w ocenie GINB nakaz rozbiórki w rozpatrywanej sprawie został wydany prawidłowo.
W ocenie organu nadzorczego nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. GINB pokreślił, że choć wadę powodującą nieważność decyzji można przypisać niektórym przypadkom ciężkiego naruszenia przepisów procesowych, to co do zasady tryb stwierdzenia nieważności ma zastosowanie do kwalifikowanych naruszeń o charakterze materialnoprawnym.
8. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem dnia 8 lutego 2018 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję GINB, wnosząc o uchylenie w całości skarżonej decyzji GINB z [...] stycznia 2018 r., a także stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2016 r., decyzji PINB w S. z [...] kwietnia 2016 r. oraz postanowienia legalizacyjnego PINB w S. z dnia [...] stycznia 2013 r. dotyczącego wstrzymania wykonywania robót budowlanych, a także zobowiązania do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej.
Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez odstąpienie przez GINB od ustalenia stron postępowania nieważnościowego, a przez to niezapewnienie udziału w postępowaniu nieważnościowym tzw. dużej Wspólnoty Mieszkaniowej, a w szczególności właścicieli sąsiednich działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...] bezpośrednio przylegających do obiektów objętych postępowaniem, co jest wadą kwalifikowaną postępowania nieważnościowego, a ponadto naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a poprzez skierowanie decyzji do określonych osób, tj. członków Wspólnoty Mieszkaniowej, niebędących stronami w sprawie,
2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez odstąpienie organu nieważnościowego od rozpatrzenia podniesionych we wniosku zarzutów, co dowodzi błędnego uzasadnienia decyzji,
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na odstąpieniu GINB od rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności niezaskarżalnego instancyjnie postanowienia legalizacyjnego PINB w S. z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...],
4) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 4 lit. c pr.bud. poprzez przyjęcie, że śmietnik dobudowany do budynku garażowego, jako obiekt małej architektury jest budową obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 pr.bud. i podlega regulacjom tej normy prawnej,
5) art. 48 ust. 1 pr.bud. poprzez przyjęcie, że roboty budowlane polegające na wyrównaniu ścian zewnętrznych do poziomu muru elewacji frontowej, wykonanie wieńca oraz dachu dwuspadowego w miejsce istniejącego wcześniej dachu jednospadowego są samowolą budowlaną podlegająca przymusowej rozbiórce.
Skarżący stwierdził też, że niesłusznie GINB w postępowaniu nieważnościowym odstąpił od ustalenia stron postępowania. W ocenie skarżącego organ błędnie uznał za strony postępowania członków Wspólnoty Mieszankowej, a nie Wspólnotę Mieszkaniową. Konsekwencją tego jest niezapewnienie udziału w postępowaniu nieważnościowym Wspólnoty Mieszkaniowej i niedoręczenie Wspólnocie decyzji. Członkowie Wspólnoty nie wykazali w sprawie, że mają indywidualny interes prawny, dlatego nie mogli być uznani za strony. Przywołana okoliczność dowodzi, w opinii skarżącego, rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., mającego wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 3 pkt 4 lit. c pr.bud. zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektów małej architektury, w tym śmietników, a art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud. również z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy. Skarżący podkreśla, że śmietniki mogą być budowane bez żadnej zgody i wiedzy władzy budowlanej. Skoro na budowę nowego śmietnika nie była wymagana żadna zgoda, również i wykonanie na śmietniku robót budowlanych nie podlega jurysdykcji organów nadzoru budowlanego. Z tego powodu skarżący nie dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych na śmietniku, a zgłoszenie remontu ograniczył jedynie do budynku garażowego.
Skarżący podnosi, że konieczne jest usunięcie z obrotu prawnego postanowienia legalizacyjnego PINB w S. z [...] stycznia 2013 r., aby organy administracji mogły rzetelnie i zgodnie z prawem rozpatrzyć sprawę.
Skarżący uzasadnił zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pr.bud. wskazując, że nadbudowane części ścian do poziomu muru elewacji frontowej i wykonanie dachu dwuspadowego nie mogą być uznane za nadbudowę budynku, bowiem nie tworzy to nowej substancji budowlanej, a więc nowej kondygnacji i nowego pomieszczenia.
9. Odpowiadając w dniu 8 marca 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu.
GINB stwierdził, że zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Organ wyjaśnił, że brak jest podstaw do uznania zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. za zasadny. Skierowanie decyzji należy bowiem rozumieć jako określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu, w związku z czym nie można faktu doręczenia decyzji utożsamiać ze skierowaniem decyzji. GINB podkreślił, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie sposób uznać, aby w sprawie naruszono art. 28 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
10. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.
Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
11. W rozpatrywanej sprawie kluczową okolicznością był fakt prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, tj. na podstawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także poprzedzającej ją decyzji PINB w S. oraz postanowienia z [...] stycznia 2013 r. wydanego przez organ powiatowy. Należy zatem pamiętać, że w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, organ administracji nie gromadzi i nie ocenia odrębnych dowodów, lecz opiera się na dowodach zgromadzonych wcześniej w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym badaną decyzję. Oznacza to także, że organ nie bada sprawy co do istoty z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, a jedynie rozstrzyga o tym, czy w postępowaniu organu, którego decyzja jest kwestionowana na podstawie art. 156 k.p.a., doszło do zaistnienia którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wyliczonych we wskazanym przepisie. Organ administracji rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie bierze również pod uwagę okoliczności, które nie są bezpośrednio objęte wnioskiem i które nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności.
Należy również brać pod uwagę to, że skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji [...] WINB oraz wcześniejszym aktom powiatowego organu nadzoru budowlanego rażące naruszenie prawa, a więc przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko i wyłącznie w przypadku, w którym organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne stwierdzi sprzeczność z przepisami prawa działania lub rozstrzygnięcia organu administracji w postępowaniu zwykłym. Sprzeczność taka musi jednocześnie mieć charakter rażący. W nauce prawa, a także w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy są jednocześnie spełnione trzy istotne okoliczności. Organ administracji ma bowiem obowiązek wykazać: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) charakter przepisu, który został naruszony oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli niemożność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, które wywołuje kwestionowana decyzja. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane. [por. np. "klasyczne" orzeczenia - wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91. Z najnowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16].
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
12. Odniesienie powyższych zasad do faktów stwierdzonych we wcześniejszych postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, a także sądy administracyjne prowadziło do wniosku, że zarzuty skarżącego wobec zaskarżonej decyzji i pozostałych aktów wydanych w sprawie są całkowicie niezasadne.
Przede wszystkim, należy uznać za nietrafne zarzuty skarżącego odnoszące się do ustalenia przez organy właściwe, w tym Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kręgu stron postępowania. Rzeczywiście, w postępowaniu toczącym się na podstawie wniosku strony organ prowadzący postępowanie ma obowiązek we wstępnej fazie tego postępowania ustalić, komu przysługuje przymiot strony. W rozpatrywanej sprawie nie budził wątpliwości fakt, że stroną tego postępowania jest skarżący. Do niego została bowiem skierowana decyzja organu pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym, a mianowicie decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki tych części budynku garażowego, które zostały samowolnie dobudowane przez skarżącego. Uczestnikami postępowania nadzorczego byli również mieszkańcy budynku sąsiadującego z działką nr ewid. [...] należącą do skarżącego. Decyzje wydawane w postępowaniu zwykłym były im doręczane przez organy nadzoru budowlanego. Tym samym uczestnikom postępowania została doręczona decyzja GINB z [...] stycznia 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego WINB, utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego o nakazie rozbiórki. W postępowaniu nadzwyczajnym uczestnicy postępowania nie podejmowali wszakże żadnych czynności mogących mieć wpływ na wynik tego postępowania. Fakt doręczenia im zaskarżonej decyzji GINB nie miał przy tym żadnego wpływu na prawa skarżącego w toczącym się postępowaniu, jak i na nałożone na niego obowiązki. Nawet zatem gdyby okazało się, że mieszkańcy budynku sąsiadującego z nieruchomością skarżącego utworzyli wspólnotę mieszkaniową, to i tak okoliczność ta nie mogłaby mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB utrzymującej w mocy obowiązek rozbiórki dobudowanych części budynku garażowego. Fakt powołania wspólnoty mieszkaniowej przez mieszkańców budynku położonego na sąsiedniej działce mógłby stanowić okoliczność istotną, gdyby postępowanie dotyczyło właśnie tego budynku mieszkalnego. W rozpatrywanej sprawie okoliczności faktyczne są oczywiście odmienne. Nie ma zatem ani oczywistości naruszenia prawa zaskarżoną decyzją, ani skutków prawnych decyzji, które nie mogłyby być zaakceptowane w praworządnym państwie.
13. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie stwierdził również, aby do naruszenia prawa w stopniu rażącym doszło w odniesieniu do przedmiotu postępowania. Skarżący podnosi, że organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie błędnie zidentyfikowały strukturę rozbudowanego budynku, uznając budowę nowego śmietnika za część rozbudowy budynku garażowego. Tymczasem, zdaniem skarżącego śmietnik jako obiekt małej architektury nie wymagał ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych.
Stanowisko skarżącego należało uznać za całkowicie nietrafne zarówno w świetle faktycznych okoliczności sprawy, jak i ze względu na obowiązujące przepisy prawa budowlanego. Z materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, włącznie z dokumentacją fotograficzną (vide: karty 10-12 akt WINB), wynika jednoznacznie, że fragment budynku służący jako śmietnik jest całkowicie zintegrowany z istniejącym wcześniej i rozbudowanym przez skarżącego budynkiem garażowym. Ściany śmietnika stanowią przedłużenie ścian garażu, a całość części używanej jako śmietnik jest pokryta jednolitym dachem wraz z częścią garażową. Twierdzenie skarżącego, że budowa lub rozbudowa śmietnika jako obiektu małej architektury (art. 3 pkt 4 lit. c pr.bud.) nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie znajduje oparcia w zaistniałym stanie rzeczy.
Konsekwencje prawne samowolnego dobudowania do istniejących obiektów budowlanych nowych części takich jak śmietnik lub przebudowy śmietnika połączonego z innym wcześniejszym budynkiem nie budzą już istotnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądy przyjmują, że jeśli faktycznie nastąpi połączenie mniejszego obiektu z innym istniejącym już obiektem budowlanym to takie roboty budowlane należy traktować jako przebudowę całego zintegrowanego obiektu budowalnego. W związku z tym obowiązki inwestora odnoszące się do tak prowadzonej przebudowy obiektu budowlanego powinny być ustalane ze względu na charakter całego zintegrowanego obiektu, a nie jego poszczególnych części (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2143/10). Stanowisko organów nadzoru budowlanego przyjęte w rozpatrywanej sprawie, a konsekwentnie zastosowanie art. 48 ust. 1 pr.bud. jako podstawy nakazu rozbiórki, było zatem prawidłowe. Dlatego też, wbrew twierdzeniom skarżącego, zastosowanie art. 48 ust. 1 pr.bud. nie stanowiło naruszenia prawa, a tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Przesłanka nieważności kwestionowanej decyzji [...] WINB jest w tym zakresie wskazana błędnie.
14. Również z przepisów prawnych wynika, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego nie mogą być traktowane jako remont budynku garażowego ani działanie w zakresie niepodlegającym kontroli organów administracji architektoniczno-budowalnej lub organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 pr.bud. istotą remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego określonego obiektu budowlanego, choćby użyto innych wyrobów budowlanych niż w przypadku stanu pierwotnego. Skarżący jednak nie doprowadził do odtworzenia oryginalnego budynku garażu, ale niewątpliwie powiększył jego wymiary i kubaturę. Prace wykonane przez skarżącego powinny być uznane za przebudowę, a więc za szerzej rozumiane roboty budowlane podlegające kontroli wyspecjalizowanej administracji (art. 3 pkt 7 i 7a pr.bud. w związku z art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1a i art. 30 ust. 1 pkt 2b pr.bud.).
Należy wszakże podkreślić, że nawet gdyby powołane wyżej przepisy prawa budowalnego zostały błędnie zinterpretowane przez organ administracji (choć tak się nie stało!), to i tak takie działanie nie mogłoby być uznane za podstawę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Jak bowiem wskazano wyżej, z nieważnością decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu administracji polega na oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niewymagającego szczególnej interpretacji, czyli dostępnego w tzw. bezpośrednim rozumieniu.
W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Kwalifikację prawną robót budowlanych przyjętą przez organy nadzoru budowlanego za podstawę nałożenia obowiązku rozbiórki, a następnie utrzymania decyzji o rozbiórce w mocy, należy uznać za w pełni prawidłową. Bezpodstawne są natomiast próby wykładni omawianych przepisów proponowane przez skarżącego. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego odnoszące się do charakteru dokonanej rozbudowy budynku garażowego (nadbudowy, przebudowy) należy uznać za całkowicie bezzasadne.
15. Na marginesie powyższych rozważań, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zobowiązany jest stwierdzić nietrafność sugestii skarżącego dotyczących zakresu związania PINB oraz [...] WINB wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 913/14. Według skarżącego fakt uchylenia przez NSA wcześniejszej decyzji rozbiórkowej z [...] kwietnia 2013 r. oraz decyzji [...] WINB utrzymującej wymienioną decyzję w mocy przesądza o niedopuszczalności powtórnego nakazu rozbiórki. W rzeczywistości jednak Naczelny Sąd Administracyjny wprost uznał za przedwczesne badanie prawnych podstaw rozbiórki i innych okoliczności podnoszonych przez skarżącego. NSA uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i wymienione rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego ze względu na niejasne określenie zakresu i sposobu rozbiórki w osnowie i uzasadnieniu decyzji PINB z [...] kwietnia 2013 r. Z takiego rozstrzygnięcia nie można zatem wyprowadzać wniosku o bezprawności – co do zasady – rozbiórki samowolnie rozbudowanego garażu. Argumentacja skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.
W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę również pozostałe zarzuty podniesione w skardze należy uznać za nietrafne. Sugerowane przez skarżącego wady uzasadnienia kwestionowanej decyzji [...] WINB i wcześniejszych rozstrzygnięć organu powiatowego w żaden sposób nie wykazują cech rażącego naruszenia prawa. Nie mogą być zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie, całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzez odstąpienie od rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności niezaskarżalnego w zwykłym trybie postanowienia legalizacyjnego PINB z [...] stycznia 2013 r. Postanowienie to mogłoby być i było kwestionowane na etapie odwołania od decyzji PINB z [...] kwietnia 2016 r. nakazującej, w ponownym postępowaniu, rozbiórkę rozbudowanych części budynku garażowego. [...] WINB odniósł się jednak wprost do zarzutów skarżącego w tym zakresie wskazując, że postanowienie PINB z [...] stycznia 2013 r. nie zostało uchylone przez NSA w wyroku z 9 grudnia 2015 r. Z tego względu i w świetle analizy uzasadnienia powołanego wyroku NSA zarzut nieważności kwestionowanej decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2016 r. nie znajduje podstaw prawnych.
16. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.
Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.