VII SA/Wa 651/21

VII SA/Wa 651/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2782/21 - Postanowienie NSA z 2024-09-26
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 60 ust 1 w zw z art. 53 ust 4 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia, II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz S.K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ewentualnym poddaszem do zamieszkania w zabudowie jednorodzinnej, na części działki o nr [...], położonej w miejscowości [...], obręb [...] , gmina [...] w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister") postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., znak: [...]- odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.; dalej: "u.p.z.p") wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Minister stwierdził, że art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.; dalej: " p.g.g.") nakazuje ujawnienie udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa.
Wobec tego uznał, że celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem administracji geologicznej jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację zgodną z racjonalnym gospodarowaniem i kompleksowym wykorzystaniem kopaliny głównej i towarzyszących.
W ramach postępowania wyjaśniającego ustalił, że trwała zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z ewentualnym poddaszem użytkowym w zabudowie jednorodzinnej na działce nr [...] uniemożliwi przyszłą eksploatację wstępnie rozpoznanego udokumentowanego złoża siarki rodzimej "[...] " [...] o zasobach ok. 50 min ton. Organ uznał, że planowania inwestycja narusza zasadę ochrony złóż kopalin przeznaczonych do eksploatacji otworowej. Z tych względów Minister odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
2. Pismem z 13 stycznia 2021 r. S K złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że jest niezadowolony z decyzji i prosi o jej ponowne rozpatrzenie.
3. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2021 r.
Minister wskazał, że pod działką nr [...]w miejscowości [...] , z [...] gmina [...] znajduje się udokumentowane i rozpoznane w kategorii-C2 złoże siarki rodzimej "[...] . W związku z tym zaistniała konieczność dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowej działce z właściwym organem administracji geologicznej. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia były: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 161 ust. 3 pkt 1 i art. 158 p.g.g.
Uzasadnieniem dla wprowadzenia obowiązku ochrony złóż jest m.in. konieczność ochrony złóż kopalin przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania (ich otoczenia) w sposób wykluczający przyszłą eksploatację. Skutkiem ujawnienia w planie miejscowym, na objętym nim obszarze, złóż kopalin oraz wód podziemnych mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości, których celem powinno być zapewnienie ochrony złóż (wód), zwłaszcza przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia bądź zagrażający czystości wód.
Z powyższego wynika, że kompetencje organów administracji geologicznej w zakresie opiniowania planów miejscowych - w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych oraz uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy/decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy) - w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, związane są z prawidłowym ujawnianiem udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych i ochronę terenu ich występowania przed zagospodarowaniem, które może uniemożliwić wykorzystanie złoża i niezbędną do tego działalność górniczą bądź zagrażający czystości wód.
Konsekwencją upoważnienia Ministra do załatwiania spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin objętych własnością górniczą jest zatem właściwość rzeczową tego organu do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy/decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. a także studium, planów miejscowych oraz planów zagospodarowania przestrzennego województwa, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p.
Skoro minister właściwy do spraw środowiska jako organ właściwy administracji geologicznej zatwierdza projekty robót geologicznych oraz dokumentację geologiczną złóż objętych własnością górniczą, to również ten organ jest uprawniony do ochrony udokumentowanych złóż kopalin z art. 10 ust. 1 p.g.g. W przeciwnym wypadku minister właściwy do spraw środowiska jako organ właściwy do wydawania koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g. i wydobywani a tych kopalin ze złóż, a także w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, nie miałby wpływu na ich skuteczną ochronę przed zabudową.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że w zakresie kompetencji Ministra, jako organu administracji geologicznej I instancji, w zakresie spraw związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g., mieszczą się również sprawy związane z uzgadnianiem projektów decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin objętych własnością górniczą.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Pojęcie "racjonalności gospodarowania zasobami" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach. Normami pomocnymi do jego zdefiniowania mogą być przykładowo normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż, a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi. Nie mniej istotne są normy odniesienia związane z właściwościami górniczymi (np. technologicznymi) możliwego sposobu udostępnienia i eksploatacji złoża czy też normy ekonomiczne, związane ze sferą ekonomiki gospodarowania złożem - zarówno w czasie teraźniejszym, jak i w przewidywalnej przyszłości. Kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie.
Z powyższych względów Minister przyjął, że zasadę "racjonalnego gospodarowania zasobami złóż", o której mowa w art. 125 p.o.ś. należy rozumieć szeroko a więc nie tylko jako eksploatację (wydobycie kopaliny ze złoża), lecz także jako np. zachowanie (ochronę) złoża dla potrzeb eksploatacji w przyszłości, co implikuje z kolei zakaz zabudowy.
Zdaniem Ministra, przy dokonywaniu wykładni "ochrony złoża" poprzez ujawnienie istnienia udokumentowanego złoża na podstawie art. 95 ust. 1 p.g.g., zwłaszcza w studium i planie miejscowym, konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej systemowej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia, a po drugie uwzględnienie okoliczności, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego: 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając z kolei na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin (i wód podziemnych) objętych prawem własności górniczej z art. 10 ust. 1 p.g.g. - z ministrem właściwym do spraw środowiska działającym jako organ administracji geologicznej - należy wywieść, że organ ten wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie powinien również kierować się ochroną złóż.
Przesłanki ochrony złóż nie zostały dotychczas sprecyzowane na gruncie p.g.g oraz p.o.ś. Art. 125 p.o.ś. zawiera klauzulę ochronną przez ustanowienie dyrektywy, iż złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. NSA w wyroku z 20 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 394/15, stwierdził, że w art. 125 ustawy ustawodawca wprowadził ochronę złóż kopalin niezależnie od tego, czy już podlegają eksploatacji, czy będą eksploatowane w przyszłości. Za zasadny uznał zatem NSA wniosek, że na mocy tego przepisu samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony. W przypadku uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy i o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ochrona złoża przejawia się w ustaleniu przez organ administracji geologicznej, czy w projektach ww. decyzji wydawanych dla konkretnych inwestycji prawidłowo zostało ujawnione udokumentowane złoże kopaliny oraz czy planowana funkcja i sposób zagospodarowania terenu w niej określony nie ograniczy w przyszłości możliwości eksploatacji złoża.
Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister stwierdził, że w granicach działki nr [...] , obręb ewidencyjny [...], gmina [...]znajduje się rozpoznane w kategorii C2 złoże siarki rodzimej "[...]"o zasobach ok. 50 min ton. W ocenie Ministra, planowany sposób zagospodarowania części działki nr [...] trwałą zabudową spowoduje naruszenie zasady ochrony złóż kopalin.
Organ wskazał, że w 2017 r. Najwyższa Izba Kontroli (dalej: "NIK") przeprowadziła kontrolę dotyczącą gospodarki złożami strategicznych surowców kopalnych ([...] ), której celem było ustalenie, czy gospodarka zasobami kopalin w Polsce jest prowadzona zgodnie ze strategicznymi celami zrównoważonego rozwoju kraju. Wśród zaleceń pokontrolnych NIK wskazał na konieczność wytypowania przez Ministra strategicznych złóż kopalin oraz wprowadzenie mechanizmów zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji, co z kolei będzie wymagało dokonania odpowiednich zmian w przepisach prawa. Wobec powyższego, Minister w celu wdrożenia zaleceń pokontrolnych NIK uznał, że na gruncie obowiązujących przepisów prawnych, jednym z instrumentów prawnych umożliwiających zabezpieczenie interesów państwa w zakresie ochrony strategicznych złóż kopalin powinno być wykorzystanie przepisów przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym możliwość odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Minister wskazał, że prawdopodobną metodą eksploatacji złoża siarki rodzimej będzie eksploatacja otworowa powodująca zniekształcenia terenu (niecka osiadań). Realizacja inwestycji w postaci trwałej zabudowy terenu budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z ewentualnym poddaszem użytkowym w zabudowie jednorodzinnej na działce nr [...] , obręb [...], gm. [...]skutkowałaby zatem wyłączeniem ewentualnej eksploatacji złoża siarki rodzimej [...] w przyszłości.
W przedmiotowej spawie interes strony stoi zatem w ewidentnej kolizji z interesem społecznym. Organ administracji zobowiązany jest do wyważenia ciężaru relacji pomiędzy interesem obywateli i interesem społecznym. W momencie kolizji pomiędzy nimi ograniczeniu podlegać będzie słuszny interes obywateli, ale tylko w zakresie, w jakim narusza on interes społeczny. Organ musi zatem zachować proporcję pomiędzy celem interesu społecznego i zakresem ograniczenia słusznego interesu obywateli. Budowa budynku mieszkalnego bez wątpienia stoi na przeszkodzie interesowi społecznemu, jakim jest ochrona złoża siarki rodzimej "[...] . Realizacja tej inwestycji spowoduje bowiem wyłączenie możliwości eksploatacji ww. złoża metodą otworową w przyszłości. Tymczasem wyrażony zarówno w p.g.g. jak i w p.o.ś. nakaz ochrony złóż kopalin sformułowany jest bezwarunkowo w tym znaczeniu, że organ administracji geologicznej nie jest upoważniony do swobodnego wyboru, którym złożom powinien udzielić ochrony, a którym nie. Tym samym stosownemu ograniczeniu musi podlegać słuszny interes strony, co w niniejszej sprawie wyraża się w odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji.
3. Skargę na postanowienie Ministra złożył S K i zarzucił w niej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj.:
a) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem zasady legalizmu, poprzez odmowę uchylenia postanowienia z [...] stycznia 2021 r., naruszającego uzasadniony interes strony w zakresie możliwości wydania uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji strony;
b) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przyczyn braku możliwości wydania uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji strony, w sytuacji, gdy złoże kopalin znajduje się wyłącznie na części działki strony, nie objętą inwestycją planowaną przez stronę.
Skarżący wskazał także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 161 ust. 3 pkt 1 i art. 158 p.g.g. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji;
b) art. 125 p.o.ś. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, z naruszeniem zasady racjonalnego gospodarowania złożami kopalin z uwagi na możliwość eksploatacji złoża niezależne od możliwości uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji;
c) art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, pomimo istnienia podstaw do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji Strony, której przysługuje prawo własności do nieruchomości.
W uzasadnieniami wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] dla której wniósł o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ewentualnym poddaszem użytkowym w zabudowie jednorodzinnej. Na części działki Strony udokumentowane zostało złoże kopalin, a to siarki rodzimej "[...]. Wskazana inwestycja i jej realizacja jest możliwa do przeprowadzenia bez naruszenia możliwości ewentualnej, przyszłej eksploatacji złóż siarki rodzimej [...]. Podkreślenia wymaga, że inwestycja strony przebiegałaby wyłącznie na części działki nr [...] , a to w zakresie określonym w Projekcie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2020 roku - oznaczonej literami A,B,C,D,E,F-A, zgodnie z dołączoną do projektu decyzji mapą 1:1000 (załącznik nr 1). Zakres planowanej inwestycji dotyczy zagospodarowania wyłącznie części nieruchomości w celu budowy domu jednorodzinnego, co stanowić będzie realizację prawa strony do wykonywania prawa własności zgodnie z jego gospodarczym przeznaczeniem.
Strona prowadząc powyższą inwestycję nie uniemożliwiłaby możliwości prowadzenia eksploatacji wykrytych złóż kopalin w przyszłości, przez co nie zostanie naruszona norma wynikająca z art. 125 p.o.ś. Zakres inwestycji nie będzie naruszać możliwości przyszłej eksploatacji złoża siarki, w szczególności, że zakres przebiegu złoża siarki znajduje się w zupełnie innej części działki, stanowiącej własność strony. Istnieje możliwość dokonania podziału działki nr [...] i wydzielenia z niej nowej działki w celu ewentualnego prowadzenia na jej części prac wydobywczych wykrytego złoża.
W treści zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z [...] stycznia 2021 roku, Minister pominął zupełnie możliwość dokonania podziału działki nr [...] , w celu nie tylko umożliwienia wydania uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a niezależnie zabezpieczenia możliwości prowadzenia ewentualnego wydobycia złoża siarki rodzimej. Minister wydając zaskarżone postanowienie, przy uwzględnieniu powyższych okoliczności, miał obowiązek wydania uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji strony, z uwagi na możliwość realizacji inwestycji, niezależnie od prowadzenia eksploatacji złoża siarki rodzimej.
W konsekwencji Strona pozbawiona została niezasadnie możliwości uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji Strony, wykluczając zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem. Zaskarżone Postanowienie jest niezgodne z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji Strony.
Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w zasadzie trwale wyklucza możliwość dokonania zabudowy działki nr [...] , co prowadzi do faktycznego wywłaszczenia Strony z prawa do dysponowania nieruchomością. W bezpośrednim sąsiedztwie istnieje już zabudowa jednorodzinna, a inwestycja strony będzie zgodna z zasadą realizacji inwestycji w ramach dobrego sąsiedztwa, odwzorowując zabudowę sąsiednią. Dodatkowo postanowienie nie wskazuje w jaki sposób inwestycja Strony mogłaby chociażby hipotetycznie naruszać udokumentowane złoża kopalin. W przypadku wydania postanowienia, powinno zostać określone bezpośrednio w jaki sposób inwestycja mogłaby naruszać złoża i prowadzić do uniemożliwienia ich ewentualnej eksploatacji.
4. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
1. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
2. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra z [...] lutego 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra z [...] stycznia 2021 r. obarczone są wadą nieważności.
W rozpoznawanej sprawie Sąd z urzędu wziął pod uwagę, że Minister Klimatu i Środowiska wydał postanowienia pomimo braku właściwości rzeczowej. Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co reguluje art. 20 k.p.a. Decydująca dla możliwości rozpoznania danej sprawy przez konkretny organ administracji publicznej jest, poza właściwością miejscową, właściwość rzeczowa. Jak wyjaśnia się w doktrynie ta ostatnia właściwość jest zdolnością prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 6 t: Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111). Zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia na wszystkich etapach tych postępowań. Organ niewłaściwy w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 19, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018;), bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że w cytowanym przepisie ustawodawca nie wprowadził żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Wobec tego przyjąć należy, że każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Wystąpienie wady powoduje konieczność usunięcia decyzji z obrotu prawnego niezależnie od trafności jej merytorycznego rozstrzygnięcia.
Wskazać należy, że w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawa wydania zapadłych rozstrzygnięć stanowił art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p., w myśl którego decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 (decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (tj. właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych) i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Wskazać należy, że przepisy u.p.z.p. nie określają, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Jednak w świetle przepisów ustawy p.g.g., zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że to Minister Klimatu i Środowiska jest organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Zgodnie z regulacją art. 161 ust. 1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Minister właściwy do spraw środowiska jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji, właściwy na zasadzie wyjątku od reguły określonej w ww. ust. 1, został wskazany w ust. 3 tegoż artykułu, do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących: złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1); określania warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt la); określania warunków hydrogeologicznych w związku z wtłaczaniem do górotworu wód pochodzących z odwodnień, o których mowa w pkt la, wód złożowych powstałych przy wydobywaniu kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz wód złożowych z podziemnych magazynów węglowodorów (pkt 1b); obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2); regionalnych badań hydrogeologicznych (pkt 3); określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych (pkt 4); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla potrzeb podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów (pkt 5); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich na potrzeby poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnego składowania dwutlenku węgla (pkt 5a); regionalnych badań budowy geologicznej kraju (pkt 6); regionalnych prac kartografii geologicznej (pkt 7); otworów wiertniczych do rozpoznania budowy głębokiego podłoża, niezwiązanego z dokumentowaniem złóż kopalin (pkt 9); obiektów budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m (pkt 10) oraz w ust. 4 do spraw związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle brzmienia wskazanych wyżej regulacji Minister nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Zatem kompetencje Ministra ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi i zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów (w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze złożem węglowodorów). Tym samym uzgodnienie dokonywane w ramach współdziałania organów w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy nie jest sprawą związaną z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 6 pkt 11 p.g.g., robotą geologiczną - jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. Natomiast określenie co stanowi dokumentację geologiczną i w jaki sposób podlega ona zatwierdzeniu zawiera Dział V, rozdział 2 ww. ustawy w szczególności jej art. 88, 89, 93. Wskazane regulacje nie dają jednak podstaw do przyjęcia, jak widzi to Minister, że skoro będzie on organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 - to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się złoża kopaliny.
Stanowisko to potwierdza wyrok NSA z 18 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 3266/19 - LEX nr 3165061, którym oddalono skargę kasacyjną Ministra Środowiska, od wyroku tut. Sądu stwierdzającego nieważność postanowienia Ministra o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy na działce położonej na skraju obszaru rozpoznanego wstępnie złoża węgla brunatnego. W wyroku tym NSA stwierdził, że: "uzgodnienie wydawane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. jest zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej, który niewątpliwie może skorzystać ze sporządzonej dokumentacji geologicznej (sporządzonej na podstawie prac geologicznych), lecz nie musi być organem, który tę dokumentację zatwierdził. Wskazane regulacje nie dają jednak podstaw do przyjęcia, że skoro Minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 w tym m.in. złoża węgla brunatnego, to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się złoża kopaliny". I dalej: "kompetencja organu administracji do działania nie może być dorozumiana lecz musi wynikać wprost z obowiązującego przepisu prawa. Oznacza to, że skoro w art. 161 ust. 3 p.g.g. przewidziano przypadki stanowiące odstępstwo od generalnej reguły, to uprawnienia ministra właściwego do spraw środowiska wynikające z tego uregulowania nie mogą być przenoszone na sytuacje nie objęte dyspozycją wskazanego przepisu. W ocenie NSA uprawnienie wynikające z art. 161 ust. 3 p.g.g. powinno być stosowane ściśle. Minister na podstawie ww. przepisu uprawniony pozostaje w zakresie spraw w nim opisanych. Art. 161 ust. 3 p.g.g. nie stanowi normy kompetencyjnej wyznaczającej właściwość rzeczową ministra jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji do dokonania wspomnianych uzgodnień zastosowanie znajdzie art. 161 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym organem właściwym jest marszałek województwa. W sytuacji gdy przepisy ustawy p.g.g. wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Art. 161 ust. 2 oraz ust. 3 p.g.g., wyznaczające właściwość rzeczową starosty, bądź ministra właściwego do spraw środowiska (będących organami administracji geologicznej) mają charakter ewidentnie szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły wypowiedzianej w art. 161 ust. 1 p.g.g. Zgodnie zaś z ustalonymi zasadami wykładni prawa przepisy zawierające normy kompetencyjnie nie mogą być interpretowane rozszerzające, lecz muszą być interpretowane ściśle. Kompetencji organu nie można rozszerzać a w niniejszej sprawie kompetencje ministra zostały jednoznacznie określone na zasadzie wyjątku od ogólnego domniemania wykonywania zadań z zakresu administracji geologicznej w pierwszej instancji przez właściwego miejscowo marszałka województwa. W podobny sposób, jako wyjątek, został określony również zakres kompetencji starosty (art. 161 ust. 2 p.g.g.), co wskazuje, że organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w ramach zawartego w ust. 1 domniemania kompetencji będzie marszałek województwa".
3. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do podniesionej przez strony argumentacji, gdyż zajęcie stanowiska w tym zakresie byłoby przedwczesne.
4. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z [...] stycznia 2021 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.