II OSK 2569/19

II OSK 2569/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1746/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-02-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1746/18 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2018 r. nr DOA.7110.199.2018.KKO w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1746/18, w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 22 maja 2018 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 marca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
J. Z. zaskarżył tę decyzję do WSA w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd podniósł, że w zaskarżonej decyzji GINB przyjął za Wojewodą Łódzkim, że skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia 25 października 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu S. K. pozwolenia na budowę urządzenia wodnego - stawu rybnego na działce nr [...], przy ul. [...] w O., gmina L. W ocenie Sądu stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy i w przepisach prawa. Jakkolwiek we wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego skarżący działający bez profesjonalnego pełnomocnika w sposób ogólnikowy odniósł się do obligatoryjnego wykazania jego interesu prawnego, niemniej nie można uznać, że tego w ogóle nie uczynił. Wskazał bowiem, że w wyniku budowy stawu rybnego doszło do zmiany stosunków wodnych i negatywnego oddziaływania inwestycji na grunty sąsiednie, co w ocenie skarżącego jest niezgodne z prawem budowlanym, prawem wodnym i prawem cywilnym. Z kolei wezwany przez Wojewodę Łódzkiego do wykazania interesu prawnego przedstawił "wykaz ksiąg wieczystych" wskazując na prawo własności nieruchomości, do której bezpośrednio przylega urządzenie wodne (staw) zrealizowane na działce nr [...]. Skarżący powołał się zatem na naruszenie prawa własności, jako przesłankę interesu prawnego. O ile nie wskazał konkretnych przepisów materialnych prawa cywilnego - art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t.Dz.U.2017.459 ze zm.; dalej k.c.) – to w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu administracyjnym interes prawny strony może być wywodzony z przepisów materialnych innej gałęzi prawa, jeżeli poddaje się kognicji organów administracji i sądów administracyjnych. Sąd wskazał, że prawo własności uprawnia właściciela m.in. do niezakłóconego korzystania z przedmiotu własności. Jeżeli więc planowana inwestycja, tj. staw, ze względu na jej rozmiar, niewielką odległość od działki skarżącego i prawdopodobne zalewanie może zakłócić korzystanie z tej nieruchomości, to skarżący ma interes prawny w udziale w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Interes taki może być wywodzony z art. 144 w zw. z art. 140 k.c. i wykazywany w postępowaniu administracyjnym również dlatego, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2017.1332 ze zm.; dalej p.b.) ustanawia dla inwestora nakazy respektowania słusznych praw innych podmiotów, których nieruchomości znajdą się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jeśli zatem skarżący konsekwentnie wskazuje na negatywne oddziaływanie spornego stawu i uciążliwości w korzystaniu z działki rolnej nr [...], a także zlokalizowanej na niej przydomowej oczyszczalni ścieków w związku z jej zalewaniem w wyniku budowy stawu, a ta okoliczność (systematycznego zalewania terenów rolnych skarżącego) została potwierdzona w decyzji Burmistrza L. z dnia 15 marca 2018 r. wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, to nie sposób zasadnie twierdzić – jak uczyniły to organy – że zaistniała przesłanka z art. 105 § 1 k.p.a. do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. poprzez błędne uznanie, że organy wadliwie ustaliły, że S. Z. nie przysługuje status strony w postępowaniu nieważnościowym z uwagi na brak interesu prawnego oraz stwierdziły, że interes prawny musi wynikać z rzeczywistego a nie potencjalnego naruszenia prawa materialnego, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
II. prawa materialnego, tj.:
1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b., należą także przepisy prawa cywilnego z zakresu ochrony prawa własności, a w konsekwencji błędne uznanie, że interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielnie pozwolenia na budowę może być wywodzony z przepisów materialnego prawa cywilnego, tj. art. 140 w zw. z art. 144 k.c.;
2) art. 3 pkt 20 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, należy (,.,) brać pod uwagę nie tylko oczywiste i rzeczywiste przyszłe naruszenie w wypadku realizacji inwestycji sposobu zagospodarowania nieruchomości lub korzystania z niej, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również S. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i utrzymania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 marca 2017 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności zauważyć wypada, że w skardze kasacyjnej wniesionej przez S. K. w istocie nie przedstawiono zarzutów, polemizując jedynie w uzasadnieniu ze stanowiskiem Sądu I instancji, że J. Z. przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony i wskazując na art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Mając na uwadze, że zarzut naruszenia tych przepisów został podniesiony w skardze kasacyjnej GINB, prawidłowość zastosowania powyższych unormowań w niniejszej sprawie zostanie poddana kontroli przy rozpoznawaniu zarzutów podniesionych przez skarżący kasacyjnie organ.
Istota wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów sprowadza się do tego, czy J. Z. przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony. Podlegają one zatem łącznemu rozpoznaniu.
Wbrew wywodom skarg kasacyjnych Sąd I instancji prawidłowo uznał stanowisko organów administracji publicznej w powyższej kwestii za wadliwe.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślano, że przy określeniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonego zarówno w trybie zwykłym jak i w trybie nadzwyczajnym, którym jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, decydujące znaczenie ma przepis art. 28 ust. 2 p.b. (wyrok NSA z 18.01.2022r., II OSK 470/19, LEX nr 3361155). Podmioty określone w art. 28 ust. 2 p.b. w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji, nawet jeżeli jest to oddziaływanie dopuszczalne według norm prawa (wyrok NSA z 20.07.2021r., II OSK 3112/20, LEX nr 3210826). Dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (wyroki NSA z 1.07.2022r., II OSK 1911/19, LEX nr 3365107; z 23.03.2022r., II OSK 975/21, LEX nr 3330283). Stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę są właściciele sąsiednich nieruchomości, o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na te nieruchomości, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestycyjną (wyrok NSA z 21.06.2022r., II OSK 751/19, LEX nr 3396120). Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (wyrok NSA z 15.12.2021r., II OSK 34/19, LEX nr 3316702). Brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Zasięg wpływów planowanej inwestycji na otoczenie musi uwzględniać charakter tej inwestycji oraz sposób zagospodarowania terenu wywołany inwestycją (wyrok NSA z 2.09.2021r., II OSK 3076/18, LEX nr 3244281). Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Winien on mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (wyrok NSA z 17.05.2021r., II OSK 2346/18, LEX nr 3190030).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał także, iż źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego może być wynikające z art. 140 k.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jej nieruchomość (np. wyrok NSA z 29.08.2022r., II OSK 2701/19, LEX nr 3399755). NSA podkreślał, że sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi (wyrok NSA z 15.03.2022r., II OSK 811/21, LEX nr 3349490).
W pełni podzielając powyższe wywody zgodzić się należy z Sądem I instancji, że stanowisko organów, iż J. Z. nie przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy i w przepisach prawa. Skoro bowiem będące przedmiotem decyzji Starosty L. z dnia 25 października 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu S. K. pozwolenia na budowę urządzenie wodne – staw rybny – mogłoby oddziaływać na nieruchomość J. Z., to oznacza to, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Winien on mieć przy tym możliwość sprawdzenia, czy faktycznie inwestycja ta nie ogranicza jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.
Nie są zatem uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej GINB zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. oraz powiązany z tymi unormowaniami zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wykładnia powyższych przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji jest w pełni prawidłowa, a przeprowadzona przez WSA ocena zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest trafna. Skarga kasacyjna GINB w tych okolicznościach nie mogła zostać uwzględniona.
Nie podlegała też uwzględnieniu skarga kasacyjna S. K., w której z naruszeniem art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie przytoczono w należyty sposób podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś przy rozpoznawaniu prawidłowo od strony formalnej sporządzonej skargi kasacyjnej GINB kontrola zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., tj. przepisów wskazywanych w motywach skargi kasacyjnej S. K., wykazała, że przepisy te nie zostały naruszone przez Sąd I instancji.
W tym stanie rzeczy obie skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie miały usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne.