VII SA/Wa 642/20

VII SA/Wa 642/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Paweł Groński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 1615/21 - Wyrok NSA z 2024-03-26
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] przy ul. [...]; [...] przy ul. [...];[...] przy ul.[...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister) decyzją z [...] stycznia 2020 r. [...], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2018 poz. 2067 ze zm.- dalej u.o.z.) i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. — po rozpatrzeniu odwołania Wspólnot Mieszkaniowych: nr [...] przy ul. [...], nr [...] przy ul. [...] i nr [...] przy ul. [...] w [...] – uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej [...]WKZ) z [...] maja 2018 r. nr [...] wpisującą do rejestru zabytków historyczny zespół budowlany tzw. "białych bloków" na dz. nr ew. [...],[...] i [...] przy ul. [...] [...], [...] i [...] w [...] – w części "niniejszym wpisem obejmuje się zespól budowlany, w skład którego wchodzą trzy budynki mieszkalne posadowione na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] w obrębie [...]" i w tym zakresie orzekł: "niniejszym wpisem obejmuje się historyczny zespół budowlany, obejmujący trzy budynki mieszkalne wraz z terenem zespołu w granicach działek nr ew. [...],[...] i [...] obr. [...]" – w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.
Organ wskazał, że uprzednio dwukrotnie uchylał decyzje organu wojewódzkiego i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania.
Dalej podniósł, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.z., do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Następnie – powołując się na art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z. - przytoczył definicję zabytku nieruchomego oraz historycznego zespołu budowlanego (art. 3 pkt 13 ww. ustawy) oraz zaznaczył, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. zabytki nieruchome, będące zespołami budowlanymi, podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania.
Zdaniem Ministra – pomimo działania zgodnego z k.p.a. - organ wojewódzki w części nieprawidłowo sformułował sentencję decyzji. Zakres wpisu może bowiem wprowadzać w błąd, że zespół złożony jest z samych budynków, pomimo że obejmuje również działki nr ew. [...],[...] i [...]. Z tej przyczyny – na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – należało sprecyzować, że obszar nieruchomości gruntowych, obok budynków, stanowi integralną cześć historycznego zespołu budowlanego.
Następnie stwierdził, że w pozostałej części decyzja jest zasadna merytorycznie. Historyczny zespół budowlany zachował bowiem cechy architektoniczne i przestrzenne świadczące o jego autentycznym charakterze i zabytkowej wartości. Bloki ułożone są w kształcie podkowy, a ich architektura i wygląd elewacji są przykładem zindywidualizowanego kształtowania przez Fundusz Kwaterunku Wojskowego zabudowy mieszkaniowej w dwudziestoleciu międzywojennym. Takiej zabudowie przyświecała idea doświetlenia mieszkań i wspólnej przestrzeni rekreacyjnej lub użytkowej dla mieszkańców w formie wewnętrznego dziedzińca. Zgodnie z oryginalnym rozplanowaniem, znajdujący się przy południowej krawędzi skarpy mur [...] rozebrano i zastąpiono ażurowym ogrodzeniem, co "otworzyło" panoramę na dolinę [...] i [...]. Zabudowa posiada wartość artystyczną jako przykład architektury modernistycznej, o harmonijnej i linearnej elewacji z subtelnym, oryginalnym wystrojem architektonicznym. Odpowiada zatem definicji historycznego zespołu budowlanego.
Minister podkreślił, że organy konserwatorskie są władne samodzielnie ocenić obiekt lub obszar pod względem historycznym, artystycznym lub naukowym. Dysponują pracownikami wykształconymi w dziedzinie historii sztuki i architektury. Zaznaczył, że przeprowadzenie dowodu z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa miało wyjaśnić m.in. historię zespołu "[...]" i stan ich zachowania.
Zarzuty niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ uznał za chybione, gdyż skutecznie wykazano, że wpis leży w interesie społecznym z uwagi na wartość historyczną, artystyczną i naukową.
Organ dodał, że ochronie podlega m.in. zewnętrzna forma architektoniczna budynków z elewacją, autentyczna substancja zabytkowa elementów jak i historyczna kompozycja zabudowy, w tym relacje przestrzenne między częściami zespołu. Wpis pozwoli na kontrolę stanu zachowania i decydowanie o inwestycjach, czy działaniach mogących mieć wpływ na wygląd lub substancję zabytku. Stwierdził, że podane w odwołaniu okoliczności nie podważają prawidłowości rozstrzygnięcia.
Skargę na powyższą decyzję złożyły Wspólnoty Mieszkaniowe: nr [...] przy ul. [...], nr [...] przy ul. [...] i nr [...] przy ul. [...] w [...] zarzucając naruszenie:
1. art. 3 ust. 1, 2 i 13 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ww. budynki stanowią historyczny zespól budowlany, podczas gdy różnią się kubaturą, stylistyką, kształtem, materiałami; detalami jak i wykończeniem, przez co nie mogą być uznane za zespól budowlany;
2. art. 6 ust. 1 lit. b, c, e w zw. z art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ust. 2 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wpisanie do rejestru zabytków ww. zespołu, pomimo licznych przebudów i modernizacji pozbawiających go pierwotnych walorów;
3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym powodów, dla których ww. nieruchomości zostały uznane za zabytek;
b) art. 84 k.p.a. wobec nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego architekta i urbanisty co do stanu technicznego i walorów zabytkowych, co dopiero pozwalałoby na wydanie rozstrzygnięcia, skoro organ nie ma wiadomości technicznych;
c) art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o wpisie, podczas gdy organ w oparciu o dostępny materiał dowodowy nie mógł ustalić, że nieruchomość jest świadectwem minionej epoki, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Wspólnoty wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zdaniem Wspólnot organy arbitralnie uznały ww. budynki za zabytki, bez udokumentowania i wyjaśnienia walorów zabytkowych. Pojęcie zabytku jest niedookreślone, bo odwołuje się do wartości ocennych i uznaniowych, co nie oznacza, że uznanie budynku za zabytek może odbywać się bez analizy podstaw do wpisu. Wpis musi wynikać z ustalenia, że obiekt posiada cechy uzasadniające objecie go ochroną ze względu na unikalną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, a w tej sprawie organy nie przedstawiły takich okoliczności. Wyczerpującym udokumentowaniem nie jest opis historyczny posadowienia budynków, co oznacza, że naruszono zasady ogólne k.p.a.
Ponadto, skoro konsekwencje wpisu do rejestru ingerują w prawo własności, to ocena przesłanek ku temu nie powinna budzić wątpliwości. W ocenie stron zespól budowlany nie posiada szczególnych właściwości. Sam organ zauważył, że budynki różnią się kubaturą, planem, bryłą i układem detalu. Blok nr [...] ma inną formę i kompozycję. Budynki różnią się stylistyką, materiałami i wykończeniem. Zaprojektowano je przy użyciu środków niedrogich i łatwo dostępnych. Jak wskazał organ ekspozycję zmieniono i zaadaptowano do obecnych potrzeb, oprawę klatek schodowych zatarto remontami. Zachowało się mało oryginalnych elementów, a pozostałe nie mają wartości historycznej czy architektonicznej. Stolarkę okienną i drzwiową wymieniono na nową z PCV. Wnętrza zmodyfikowano, przekształcono, zaadaptowano. Budynki nie są jednolitym układem architektonicznym.
Dalej skarżące obszernie przytoczyły stanowisko orzecznictwa w zakresie cech historycznego zespołu budowlanego, ustalania wartości historycznej budynku oraz dopuszczania dowodu z opinii biegłego.
Stwierdziły następnie, że budynki o funkcji mieszkalnej, nie mają walorów wartościowych dla społeczeństwa. Wiele lat władały nimi podmioty państwowe, a remonty zatarły ślady historyczne. Nie prowadzono prac restauratorskich lub konserwacyjnych. Oryginalna dokumentacja techniczna nie istnieje, a datę pozwolenia na użytkowanie podano orientacyjnie. Zabytek, jako dokument przeszłości, powinien być zachowany w autentycznej formie, a warunkiem zachowania tej autentyczności jest określenie granic dokonanych ingerencji. Bloki nie mają wartości naukowej, patriotycznej, upamiętniającej, artystycznej, estetycznej, sakralnej, historycznej ani symbolicznej. Jedyną wartością mogłaby być wartość historyczna. Natomiast organy upatrują jej w czasie budowy w latach 30- stych XX wieku. Wartość historyczna nie wiąże się jednak z wiekiem obiektu – czas jego powstania jest faktem historycznym, ale nie jest wartością historyczną samą w sobie.
Następnie Wspólnoty opisały szczegółowo okoliczności związane z przekazaniem budynków, ich stanem technicznym, remontami, funkcją mieszkalną i brakiem interesu społecznego. Zdaniem stron, decydujące znaczenie winno mieć stanowisko Narodowego Instytutu Dziedzictwa, który negatywnie ocenił podstawy do wpisu, podając, że te trzy niewielkie budynki znajdują się w większym kompleksie terenu [...], [...] i [...]. Same trzy budynki nie przedstawiają żadnej wartości.
Dalej podniosły, że wobec ograniczonych środków finansowych dbanie o wartości historyczne nieruchomości nie było priorytetem. Wpis jest dla mieszkańców karą za naprawy w celu utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym.
Według Wspólnot organy pominęły zasady określone w art. 7a i art. 81a k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2020 r. uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2018 r. wpisującą do rejestru zabytków historyczny zespól budowlany tzw. "białych bloków" przy ul. [...], [...] i [...] w [...] [...] – w części "niniejszym wpisem obejmuje się zespól budowlany, w skład którego wchodzą trzy budynki mieszkalne posadowione na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] w obrębie [...]" i w tym zakresie orzekł: niniejszym wpisem obejmuje się historyczny zespół budowlany, obejmujący trzy budynki mieszkalne wraz z terenem zespołu w granicach działek nr ew. [...], [...] i [...] obr.[...] – w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.
Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań zaznaczyć należy, że przepisy regulujące zagadnienie wpisu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia obiektu ochroną konserwatorską. Decyzja organu opiera się wyłącznie na analizie przedmiotu w kontekście ustawowej definicji zabytku, a więc - na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia pracowników urzędu ochrony zabytków. To ten organ administracji publicznej, dysponując odpowiednią kadrą wykwalifikowanych (w zakresie historii sztuki, historii architektury i zabytkoznawstwa) specjalistów, jest kompetentny do oceny, czy analizowany obiekt posiada walory zabytkowe.
Dodać również trzeba, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zbytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z wykładni literalnej powołanego przepisu wynika zatem wprost, że nawet zły stan zachowania obiektu zabytkowego (zły stan techniczny) nie uniemożliwia objęcia go ochroną, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 cyt. ustawy. Wprawdzie podczas badania, czy istnieją podstawy objęcia obiektu wpisem do rejestru zabytków nieruchomych organy mają obowiązek uwzględniać stan techniczny obiektu, jednak nie w ujęciu budowlanym i funkcjonalnym, ale z uwagi na zachowaną, bądź nie substancją zabytkową. W konsekwencji dopóki zniszczenie obiektu nie wskazuje jednoznacznie, że nie przedstawia on już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, dopóty może zostać wpisany do rejestru.
Zakresem ochrony w przypadku historycznego zespołu budowlanego objęta jest powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 ustawy). Zespół budowlany jest zazwyczaj mniejszą jednostką układu urbanistycznego.
Wbrew zarzutom skargi, wpisany do rejestru zabytków na mocy kontrolowanych decyzji historyczny zespół budowlany obejmujący trzy budynki mieszkalne tzw. "[...]" wraz z terenem zamkniętym w granicach działek nr ew. [...], [...] i [...] obr. [...] w [...] posiada wszelkie wymagane walory uzasadniające objecie go ochroną konserwatorską, o której mowa w art. 3 pkt 13 u.o.z.
Z ustaleń organów wynika bowiem, że jest on przykładem architektury modernistycznej nurtu funkcjonalizmu w budownictwie mieszkaniowym z końca lat 30 XX w, który charakteryzowała prosta kompozycja geometryczna, brak ornamentu i detalu oraz formy opływowe.
Jak ustalono został on wzniesiony dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wojskowej kadry podoficerskiej – w ramach rozbudowy założenia koszarowo - magazynowego [...] i miał cechować się skromnym standardem funkcjonalnym oraz prostotą artystyczną. W tym celu zastosowano powszechnie dostępne i tanie wtedy materiały elewacyjne - cementową okładzinę i klinkier. Ze względów ekonomicznych użyto okładzin imitujących cegiełki. Jasne płytki cementowe ułożono w poziome i pionowe pasy oraz wypełniono spoinami. Uzupełniono je płytkami klinkierowymi, zestawiając w ten sposób biel i brąz. Balkony wykończono opływowymi liniami i zaokrąglonymi kształtkami w narożnikach i obramowaniach otworów okiennych.
Jak podano, typ projektu z ul. [...] powtórzono prawdopodobnie tylko w [...], a z ul. [...] tylko w [...] na [...]. Nie były to zatem rozwiązania typowe i powszechnie powtarzalne w budownictwie mieszkaniowym w ramach budownictwa Funduszu Kwaterunku Wojskowego. .
Wbrew stanowisku Wspólnot opisane walory potwierdzają jakość i sztukę architektoniczną obu autorów projektów, to jest arch. B. H. -T. (budynki przy ul. [...] i 96) i arch. J. M. (budynek przy ul. [...]).
Nie można również pominąć, że budynki zostały wkomponowane w naturalnie ukształtowany teren tuż przy brzegu rzeki, tworząc – poprzez ustawienie ich w podkowie otwartej na dziedziniec od południa - zaciszną przestrzeń, oddzieloną od innych budynków położonych na tym terenie. "[...]" wprawdzie nie stanowią spójnego przestrzennie, jak i architektoniczne zespołu o ścisłej zależności ukształtowania formy, ale nie niweczy to ich wartości jako zespołu historycznego o zindywidualizowanym charakterze.
Pomimo tego, że budynki nieznacznie przekształcono wewnątrz, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową na współczesną z PCV oraz remontowano klatki schodowe, nie została obniżona wartość zabytkowa zespołu jako całości, a – jak słusznie zauważył organ - uszkodzenia elewacji po ostrzale z czasów II wojny światowej dodają im jeszcze znaczenia historycznego. Ponadto, pozostały zależności przestrzenne między budynkami, pomimo zatarcia dawnego układu zieleńca z gwiaździście rozchodzącymi się ścieżkami.
Jako chybiony należało ocenić również zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. w związku z nieprzeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego architekta, urbanisty w zakresie stanu technicznego. Po pierwsze - co zostało już wyżej wyjaśnione - stan techniczny zabytku nie przesądza o utracie jego walorów zabytkowych, jeżeli poziom degradacji nie doprowadził do całkowitego pozbawienia obiektu wartości zabytkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 896/16, CBOSA). Tym samym – w świetle ustalonych w toku postępowania okoliczności faktycznych – nie było potrzeby badania stanu technicznego ww. zespołu, a więc i powoływania biegłego na tę okoliczność.
Po drugie, w zakresie oceny walorów zabytkowych organy ochrony zabytków, jako jednostki wyspecjalizowane w tej dziedzinie mogą, ale nie muszą zgodzić się z wnioskami zawartymi w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Opinie te nie mają charakteru dowodu wiążącego, choć są opiniami naukowymi, których dopuszczalność wynika z art. 75 § 1 K.p.a. Organ miał zatem prawo ocenić wartość dowodową opinii wydanej w niniejszej sprawie w ramach zasady swobodnej oceny dowodów i nie zgodzić się z jej wnioskami. Wyłączną kompetencją organu konserwatorskiego jest kwestia oceny czy dany obiekt spełnia kryteria objęcia go ochroną konserwatorską i nawet stanowcza, odmienna opinia instytucji pomocniczej tego uprawnienia nie podważa (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1052/15, LEX nr 2232472).
Z podanych przyczyn Sąd nie zgodził się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zostało ono bowiem przeprowadzone zgodnie z art. 7 i 75 oraz 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.