VII SA/Wa 638/24

VII SA/Wa 638/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący sprawozdawca/
Lucyna Staniszewska
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2483/24 - Wyrok NSA z 2025-10-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15 ust 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk asesor WSA Lucyna Staniszewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi L. Inwestycje Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2011 r. nr VIII/138/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 6 lutego 2024 r. [...] sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady [...]z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w zakresie § 2 pkt 38 tej uchwały.
Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") polegające na przyjęciu w § 2 pkt 38 uchwały definicji wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy jako ilorazu sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych, mierzonych w obrysie zewnętrznym, wszystkich obiektów zlokalizowanych na danej działce inwestycyjnej, do powierzchni działki inwestycyjnej, którego wartość nie może być przekroczona, podczas gdy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. definiuje maksymalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy (a więc powierzchni wszystkich kondygnacji, nie tylko nadziemnych) w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.
Skarżąca spółka wniosła o:
1. stwierdzenie nieważności § 2 pkt 38 ww. uchwały,
2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,
3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentu, tj.:
a) wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia 8 grudnia 2023 roku
b) odpisów aktualnych z KW nr [...], [...] i [...] na fakt, że skarżący jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...]i [...], obręb [...] i współwłaścicielem znajdującego się na niej budynku, a także współużytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek ew. nr [...] i [...], obręb [...], a ponadto, że do wskazanych ksiąg wieczystych wpisana jest służebność drogowa obciążająca drugą ze wskazanych nieruchomości na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego lub współużytkowników wieczystych działek [...] (obecnie podzielonej na działki [...] i [...]) oraz [...] z tego samego obrębu;
c) wyciągu z projektu zamiennego inwestycji realizowanej na działkach [...] i [...] (d. działka [...]) oraz [...]z marca 2023 r. na fakt, że w projekcie tym do obliczenia intensywności zabudowy wzięto pod uwagę wyłącznie kondygnacje nadziemne, a przy uwzględnieniu również kondygnacji podziemnych wskaźnik ten znacząco przekraczałby wartość dopuszczoną przez § 29 ust. 3 pkt 4 uchwały na tym terenie, a tym samym skalę tej inwestycji założono w projekcie na podstawie definicji wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy przyjętej w § 2 pkt 38 uchwały.
W uzasadnieniu skarżąca podała, że jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...]i [...], obręb [...], zabudowanej jest budynkiem CH [...]. Skarżący jest także współużytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek ew. nr [...]i [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] , [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze: [...].
Nieruchomości skarżącego znajdują się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Jednej z nich, zajętej pod CH [...], wprost dotyczy wskazany w § 2 pkt 38 sposób obliczania wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy. Dla terenu, na którym znajduje się ta nieruchomość, tj. 3.1 UC, wskaźnik ten bowiem określono na 3,1 (§ 28 ust. 3 pkt 3 uchwały). Ponadto, sposób obliczania tego wskaźnika wprost dotyczy także nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżącej spółki, przeznaczonych w uchwale pod zabudowę. W szczególności w § 29 ust. 3 pkt. 4 uchwały określono wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy dla terenu 3.2 MW(U), bezpośrednio sąsiadującego z nieruchomościami, na którym to terenie znajdują się działki [...] i [...] (d. działka [...]) oraz [...]- wynosi on 3,5.
Na działkach [...] i [...] (d. działka [...]) oraz [...] realizowana jest inwestycja mieszkaniowa pod nazwą osiedle [...] przez [...]Sp. z o.o.
Inwestor w maju i czerwcu 2023 r. złożył projekt zamienny inwestycji (datowany na marzec 2023 r.). W projekcie tym przeprowadzono obliczenia intensywności zabudowy, biorąc pod uwagę jedynie kondygnacje opisane w projekcie jako nadziemne. Wynik tych obliczeń to 3,40, a więc niewiele mniej niż dopuszczalne na tym terenie 3,50. Gdyby jednak inwestor zastosował się do ustawowej definicji tego wskaźnika, zamiast do wynikającej z § 2 pkt 38 uchwały, musiałby wziąć pod uwagę również kondygnacje podziemne. Wówczas wskaźnik intensywności zabudowy wyniósłby ok. 4,7.
Podano, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obligatoryjne elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia uchwały jednym z nich były minimalna i maksymalna intensywność zabudowy rozumiana jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Z przytoczonej definicji wynika jasno, że do wyliczenia ww. parametru należy uwzględnić powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku - zarówno nadziemnych i podziemnych, a nie tylko tych nadziemnych. Tymczasem we wskazanym na wstępie przepisie uchwały określono wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy jako iloraz sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych, mierzonych w obrysie zewnętrznym, wszystkich obiektów zlokalizowanych na danej działce inwestycyjnej, do powierzchni działki inwestycyjnej, którego wartość nie może być przekroczona. Już z samego porównania literalnego brzmienia § 2 pkt 38 uchwały i cytowanego przepisu u.p.z.p. wynika, że uchwała w powyższym zakresie jest sprzeczna z tym przepisem.
Nie ma prawnych argumentów, by pojęcie kondygnacji, jako składowej powierzchni całkowitej zabudowy danego obiektu budowlanego ograniczać wyłącznie do kondygnacji naziemnych. Zarówno bowiem kondygnacje naziemne jak i podziemne obiektu budowlanego, stanowią zabudowę danego terenu, która to zabudowa wpływa łub ma wpływać na stopień zainwestowania w ten obszar i wykazuje miarę intensywności zabudowy, jaką dopuszcza w tym obszarze, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powierzchnia garaży podziemnych, bezzasadnie nie została wliczona do wskaźnika intensywności zabudowy przedmiotowego obiektu.
Interes prawny skarżącego wynika więc z art. 233 w związku z art. 140 i 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Został on naruszony poprzez określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego w sposób sprzeczny z prawem. Interes prawny skarżącego został ponadto naruszony poprzez sprzeczne z prawem określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżącego. O ile nieruchomości leżą w sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela innych sąsiednich (znajdujących się w sferze oddziaływania) nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że przyjmuje się przy wykładni art. 144 k.c., że kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie.
Nieruchomości skarżącego sąsiadują (w tym bezpośrednio) z wieloma nieruchomościami przeznaczonymi w uchwale pod zabudowę, których tym samym bezpośrednio dotyczy jej § 2 pkt 38. W rezultacie, zastosowana w uchwale definicja maksymalnej intensywności zabudowy narusza interes prawny skarżącego wynikający z przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości również w ten sposób, że pozwala na bardziej intensywne zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich (poprzez pominięcie w definicji kondygnacji podziemnych) niż by to wynikało z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w chwili podjęcia uchwały.
Naruszenie interesu skarżącego jednak już nastąpiło - co potwierdza, że owo naruszenie było realne i możliwe w dacie podjęcia uchwały, jak też istnieje obecnie. Na wskazanych działkach [...] i [...] (d. działka [...]) oraz [...]realizowana jest inwestycja, która dotyczy interesu prawnego skarżącego. Naruszenie tego interesu prawnego wynika zaś m.in. ze skali tej inwestycji, którą założono w jej projekcie z uwzględnieniem sprzecznego z prawem brzmienia § 2 pkt 38 zaskarżonej uchwały.
Założona przez inwestora skala inwestycji, wynikająca z zaskarżonej uchwały, spowoduje zwiększenie natężenia ruchu komunikacyjnego na drogach prowadzących do nieruchomości, co uczyni znoszenie służebności jeszcze bardziej uciążliwym. Już sama możliwość zwiększenia intensywności ruchu drogowego z uwagi na intensywność zagospodarowania działki budowlanej świadczy o naruszeniu interesu prawnego przez przepis miejscowego planu umożlwiający tę zabudowę i uzasadnia legitymację skargową właściciela/użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości - niezależnie od tego, czy dostęp działki budowlanej do drogi publicznej realizowany jest poprzez służebność obciążającą tę nieruchomość sąsiednią, czy też nie. W niniejszej sprawie tym bardziej zatem interes ten został naruszony, skoro działki [...], [...] i [...]posiadają ten dostęp poprzez służebność (rzekomo) obciążającą działki skarżącego.
Nie tylko działki [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Znajdują się w nim również wymienione wcześniej działki zajęte pod samo CH [...], będące również we współużytkowaniu wieczystym skarżącej, w wyniku realizacji inwestycji duży kompleks budynków mieszkalnych powstanie na niezabudowanej dotąd działce w niewielkiej odległości od tego centrum handlowego. Oczywiste jest zatem, że zagospodarowanie nieruchomości zajętych pod to centrum (i przeznaczonych w uchwale pod taką właśnie zabudowę) będzie podlegać ograniczeniom na podstawie przepisów odrębnych w związku z powstaniem projektowanej zabudowy mieszkalnej.
Nie może być wątpliwości, że § 2 pkt 38 uchwały narusza realny interes prawny skarżącego również w ten sposób, że pozwala na bardziej intensywne zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich (poprzez pominięcie w definicji kondygnacji podziemnych) niż by to wynikało z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w chwili podjęcia uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada [...] , zastępowana przez Prezydenta [...] wniosła o jej oddalenie wskazując, że zawarte w skardze zarzuty są bezzasadne i nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a skarga powinna zostać oddalona w całości.
Wniosek skarżącej zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zapisu części ogólnej skarżonego planu. Oznacza to, że wniosek skutkuje względem wszystkich nieruchomości położonych w obszarze planu, nie tylko nie nieruchomości skarżącej.
Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] sporządzony został w wyniku realizacji uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...].
Plan jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m[...] przyjętym uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., w obszarze podległym jurysdykcji planistycznej miasta, tzn. z wyłączeniem terenów zamkniętych (w tym wypadku kolejowych), których granice zmieniły się znacząco w trakcie trwania procedury planu. W toku procedury projekt planu opiniowany był również z wewnętrzną jednostką zajmującą się zagadnieniami Studium, tj. Wydziałem Planowania Przestrzennego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, który wystawił pozytywną opinię, co do zgodności zapisów tegoż projektu ze Studium.
W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. na podstawie której prowadzona była procedura tworzenia planu, w art. 15 ust 2 pkt 6 parametry zabudowy zostały przedstawione jako "katalog otwarty". Stwierdzono, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Dlatego też, art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określający obowiązkowy zakres przedmiotowy ustaleń planu nie ma charakteru bezwzględnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia wymienione w tym przepisie muszą być umieszczone w planie miejscowym gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Inaczej mówiąc możliwe jest pominięcie w planie określonych ustaleń, gdy stan faktyczny obszaru nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. W rozpoznawanej sprawie obowiązującym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było brzmienie sprzed jego nowelizacji. Zaskarżony plan został wprawdzie uchwalony po wejściu w życie nowelizacji, ale uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzania podjęto w dniu 24 listopada 2005 r.
Wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy został doprecyzowany w definicji uchwały, a dokładnie w § 2 pkt 38 jako: "wskaźniku maksymalnej intensywności zabudowy - należy przez to rozumieć iloraz sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych, mierzonych w obrysie zewnętrznym, wszystkich obiektów zlokalizowanych na danej działce inwestycyjnej, do powierzchni działki inwestycyjnej, którego wartość nie może być przekroczona "
Owszem, już po wskazanej wyżej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zapis o parametrach zabudowy został zmieniony (na ten zapis powołuje się skarżąca) i art. 15 ust. 2 pkt 6 otrzymał brzmienie: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Z uwagi na powyższe skarżąca błędnie powołuje się na brzmienie przepisu dotyczącego intensywności zabudowy z przedmiotowej ustawy po nowelizacji, które to brzmienie nie ma zastosowania do procedury skarżonego planu.
W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2024 r. skarżąca podtrzymała podnoszone w skardze zarzuty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skoro zaskarżona uchwała Rady [...] nr [...] została podjęta w dniu [...] stycznia 2011 r., zatem obecnie obowiązujące przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej zwanej Ppsa) oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym im na mocy nowelizacji tych ustaw dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie od 1 czerwca 2017 r., nie będą miały zastosowania do wniesionej skargi. Stosowanie do art. 17 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, uchwaloną przed 1 czerwca 2017 r., obwarowana będzie zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 Ppsa, do jej wniesienia, uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym oraz posiadanie interesu prawnego i wykazanie jego naruszenia.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka w niniejszej sprawie wyczerpała środki zaskarżenia i przed wniesieniem skargi i wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Posiada również legitymację do zaskarżenia uchwały ponieważ, jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...]i [...]oraz współużytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek ew. nr [...]i [...], które obejmuje zaskarżony plan.
Swój interes prawny wywodzi również z tego, że nieruchomości do których posiada tytuł prawny sąsiadują (w tym bezpośrednio) z wieloma nieruchomościami przeznaczonymi w uchwale pod zabudowę, których tym samym bezpośrednio dotyczy jej § 2 pkt 38 (m.in. dla terenu 3.2 MW(U), bezpośrednio sąsiadującego z nieruchomościami, na którym to terenie znajdują się działki [...]i [...] (d. działka [...]) oraz [...].
Sąd kontrolował zaskarżoną uchwałę jedynie jednak w zakresie w jakim zaskarżony plan dotyczy działek, do których skarżąca posiada tytuł prawny. To, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego co do inwestycji prowadzonych na działkach nr [...] i [...] (d. działka [...]) oraz [...]nie przekłada się bezpośrednio na niniejsze postępowanie. Należy bowiem mieć na uwadze, że w postępowaniu dotyczącym skargi wnoszonej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie planistyczne jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje u.p.z.p. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Brzmienie art. 101 ww. ustawy nie pozwala na dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania innego podmiotu, niż ten, który po wyczerpaniu procedury określonej w powołanym przepisie, wniósł skargę do sądu administracyjnego w przekonaniu, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny (zob. postanowienie z 27 października 2015 r., sygn. II OZ 1000/15). Dlatego też sądowa kontrola zaskarżonego planu w odniesieniu do działek [...] i [...] (d. działka [...]) oraz [...], do których skarżąca spółka nie posiada tytułu prawnego, musiałaby odbywać się bez udziału właściciela tych działek.
Konstrukcja postępowania wywołanego skargą, jak w niniejszej sprawie, zawęża liczbę stron takiego postępowania bowiem są nimi wnoszący skargę organ, który wydał zaskarżoną uchwałę. Dopuszczenie kontroli aktu prawa miejscowego w zakresie, w jakim przesądzałoby o prawach podmiotów, które nie biorą udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym sprowadzałoby się do sformułowania oceny prawnej godzącej w prawa podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu przed sądem. Gdyby bowiem w tym postępowaniu sąd administracyjny rozstrzygnął o sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który nie mógł brać udziału w tym postępowaniu, mogłoby dojść do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Dlatego w ocenie Sądu zasadnym była kontrola zaskarżonego planu w zakresie interesu prawnego wynikającego wyłącznie z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]oraz [...] i [...].
Skarżąca spółka upatruje naruszenia § 2 pkt 38 zaskarżonej uchwały w przyjęciu definicji wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy jako ilorazu sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych, mierzonych w obrysie zewnętrznym, wszystkich obiektów zlokalizowanych na danej działce inwestycyjnej, do powierzchni działki inwestycyjnej, którego wartość nie może być przekroczona.
Wskazuje, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. definiuje maksymalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy (a więc powierzchni wszystkich kondygnacji, nie tylko nadziemnych) w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.
Ocena tego zarzutu wymaga przede wszystkim analizy przepisów obowiązujących w toku procedury planistycznej. Nie można bowiem skutecznie podnosić zarzutów dotyczących niezgodności przepisów aktów prawa miejscowego w z przepisami rangi ustawowej, czy podustawowej obowiązujących na dzień wnoszenia skargi, jeżeli nie były one wcześniej częścią porządku prawnego RP.
Jak zaś trafnie zauważył organ planistyczny w odpowiedzi na skargę, art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. u.p.z.p. został znowelizowany ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. (art. 5). Z art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika, że przepisy dotychczasowe stosuje się m.in. do planów miejscowych, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy. Zaskarżony plan został uchwalony po wejściu w życie nowelizacji, ale uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzania podjęto w dniu 24 listopada 2005 r. Nie ma zatem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie obowiązującym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. było brzmienie sprzed wskazanej nowelizacji.
Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wedle stanu prawnego w procedurze planistycznej stanowił, że w planie miejscowym określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Po zmianie wprowadzonej ustawą z 2010 r. przepis stanowił, że w planie miejscowym określa się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
W procedurze planistycznej zakończonym zaskarżoną uchwałą Rady [...] obowiązana była zatem ustalić wskaźniki intensywności zabudowy. W ocenie Sądu definicja wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy przyjęta przez lokalnego prawodawcę nie modyfikuje w sposób niedopuszczalny zapisów ustawowych.
W przyjętej na potrzeby planu definicji określonej w zaskarżonym § 2 pkt 38, organ planistyczny powiązał wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy wyłącznie z kondygnacjami nadziemnymi. Z żadnego przepisu prawa wiążącego organ w toku procedury planistycznej nie wynikał obowiązek określenia ustalenia wskaźników intensywności zabudowy również z uwzględnieniem kondygnacji nadziemnych. Nie można zatem uznać, by Rada [...]naruszyła w związku z tym zasady procedury planistycznej, czy też w jakikolwiek zastępowała ustawodawcę, lub określiła pewne pojęcia sprzecznie z ich odpowiednikami ustawowymi. Nie było przeszkód prawnych, aby na potrzeby planu dokonać sprecyzowania rozumienia wskaźnika wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który to przepis do dnia nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010r., jedynie przewidywał, że w planie określa się wskaźniki intensywności zabudowy. Dopiero od dnia 21 października 2010 r. wprowadzono legalne rozumienie tego wskaźnika poprzez powiązanie powierzchni całkowitej zabudowy z powierzchnią działki budowlanej. Skoro rozumienie wskaźnika intensywności zabudowy wynikało jedynie z orzecznictwa sądowego, nie było żadnych przeszkód formalnych i materialnych, aby w planie miejscowym jako akcie prawa miejscowego zamieścić definicję na potrzeby stosowania tego planu. Na taką możliwość wskazuje orzecznictwo sądowe (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 635/14 oraz z dnia 22 marca 2017r. sygn. akt II OSK 2281/15). Modyfikacja wskaźnika intensywności zabudowy, poprzez zawężenie jego obowiązywania wyłącznie do kondygnacji nadziemnych byłaby niedopuszczalna, gdyby w sprawie zastosowanie miał przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. po nowelizacji, czyli po dniu dnia 21 października 2010 r.
Ponadto wobec braku legalnych definicji pojęć użytych w § 4 pkt 6 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dotyczących takich elementów jak: "powierzchnia zabudowy", "powierzchnia działki", – dopuszczalne było ich doprecyzowanie przez prawodawcę lokalnego w ramach definicji "maksymalnej intensywności zabudowy".
Tym samym nie można zatem zarzucić skarżonemu aktowi, że w zakresie zdefiniowania tego wskaźnika doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie w sposób niezgodny z definicją ustawową. Tej definicji bowiem nie było w porządku prawnym, a zatem nie mogło dojść do jej naruszenia poprzez po pierwsze nadanie jej konkretnego znaczenia na potrzeby planu, po drugie w sposób nieco odmienny (pominięcie kondygnacji podziemnej) od rozumienia wypracowanego przez orzecznictwo.
Należy również mieć na uwadze, że pojęcia formułowane w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wzajemne relacje pomiędzy sobą powinny być spójne i jasne. Analiza również innych, niż zaskarżone, przepisów uchwały z dnia [...]stycznia 2011 r. wskazuje, że przepisy te określają warunki realizacji inwestycji dla kondygnacji nadziemnych (por. art. 2 pkt 39, 40, § 9). Z zapisów planu wynika jakiego rodzaju, o jakim charakterze i jakiej wielkości zabudowa może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości.
Trudno zatem przyjąć, że przepis art. § 2 pkt 38 zaskarżonej uchwały narusza interes skarżącej spółki, skoro nie wpływa na sposób wykonywanie przez nią prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem centrum handlowego i dróg dojazdowych. W dodatku jak wyjaśnił Sąd, podnoszone przez skarżącą uwagi co do pominięcia uwzględnienia przy ustalaniu definicji wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy kondygnacji podziemnych mogłyby stanowić podstawę do ewentualnego uwzględnienia skargi, gdyby do zaskarżonego planu zastosowanie miały przepisy u.p.z.p. obowiązujące od dnia 21 października 2010 r.
Sąd nie stwierdził zatem, by w sprawie doszło do naruszenia procedury uchwalania planu czy tez uchwalone przepisy ograniczały sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego przez skarżącą spółkę na skutek przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie.
Dlatego też wniesiona skarga na podstawie art. 151 Ppsa podlegała oddaleniu.