VII SA/WA 632/23

VII SA/Wa 632/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 50/24 - Postanowienie NSA z 2024-02-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2023 r. znak DON.7101.364.2022.KPI w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej "GINB", postanowieniem z dnia 12 stycznia 2023 r., znak DON.7101.364.2022.KPI - po rozpatrzeniu zażalenia C. w W. - utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2022 r., nr 1747/2022, wstrzymujące budowę obiektu budowlanego, tj. trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr [...] z obrębu [...] w W. (w km 15,635 linii kolejowej) oraz informujące o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu GINB wskazał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 22 kwietnia 2022 r. ustalono, że na działce nr [...] z obrębu [...] w W. wybudowane zostało urządzenie reklamowe, tj. dwie tablice, zamontowane na słupie stalowym, posadowionym na stopie fundamentowej. Powyższy obiekt zlokalizowany jest na wysokości 15,635 km linii kolejowej nr [...]. Nie posiada przyłącza elektroenergetycznego. Pomiary wykonane podczas czynności kontrolnych wykazały, że urządzenie zostało wybudowane w odległości ok. 12 m liczonej od osi skrajnej toru. Przedstawiciele P. S.A. oraz P1. S.A. oświadczyli do protokołu, że nie posiadają wiedzy, kiedy urządzenie to zostało wybudowane oraz czy inwestor posiada stosowne pozwolenie na budowę.
Pismem z dnia 17 maja 2022 r. P. S.A. poinformowało, że inwestorem przedmiotowego urządzenia reklamowego jest firma C. w W., zw. dalej "Spółką".
Pismem z dnia 26 maja 2022 r. wystąpiono do Spółki z prośbą o przekazanie kopii dokumentów (decyzji, postanowień, zgód, opinii), świadczących o legalności wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego, w tym w zakresie zgodności z prawem lokalizacji urządzenia na terenie kolejowym zamkniętym, zgody na wybudowanie tego urządzenia w odległości mniejszej niż 20 m liczonej od osi skrajnego toru oraz 10 m od granicy obszaru kolejowego. Spółka nie przekazała żądanych dokumentów.
Mazowiecki Urząd Wojewódzki pismem z dnia 14 lipca 2022 r. poinformował, że do organu nie wpłynęły wnioski dotyczące przedmiotowej inwestycji i nie wydał żadnych zezwoleń na budowę dla ww. inwestycji.
Mazowiecki WINB pismem z dnia 27 lipca 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania urządzenia reklamowego zamontowanego na słupie stalowym, posadowionym na stopie fundamentowej, tj. budowli zlokalizowanej na działce nr [...] z obrębu [...] w W. (w km 15,635 linii kolejowej).
Następnie organ wojewódzki pismem z dnia 28 lipca 2022 r. poinformował Spółkę o ustaleniach dokonanych podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 22 kwietnia 2022 r" przypominając, że inwestor nie przekazał żądanych dokumentów.
Mazowiecki WINB pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się i zapoznania z materiałem dowodowym.
Nadmieniono, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało wybudowane na działce nr [...] z obrębu [...] w W., która zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r., nr 14, w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dziennik Urzędowy Ministra Infrastruktury z 2020 r., Nr 38), pod pozycją 1186 w załączniku nr 7 do decyzji, została umieszczona w wykazie działek ewidencyjnych, przez które przebiegają linie kolejowe uznane jako tereny zamknięte.
W ocenie GINB inwestor wybudował sporne urządzenie reklamowe bez uzyskania pozwolenia na budowę, co obligowało organ do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Prawnomaterialną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji - na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego - Mazowiecki WINB prawidłowo poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
W ocenie GINB instalacja spornego urządzenia reklamowego nie stanowi robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, a więc zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji czego brak jest podstaw, aby uznać za zasadny zawarty w zażaleniu zarzut błędnego zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutu, że "Protokół i zdjęcia załączone do protokołu z ww. oględzin, znajdujące się w aktach sprawy, nie umożliwiają identyfikacji tablic reklamowych będących przedmiotem niniejszej sprawy i zaskarżonego Postanowienia", zdaniem GINB, z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, wynika jednoznacznie, o które urządzenie reklamowe chodzi. W protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 22 kwietnia 2022 r. jednoznacznie wskazano, że "na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] W. wybudowane zostało urządzenie reklamowe - dwie tablice - zamontowane na słupie stalowym, posadowionym na stopie fundamentowej. Powyższy obiekt zlokalizowany jest na wysokości km 15,635 linii kolejowej [...]. Nie posiada przyłącza elektroenergetycznego. W trakcie czynności kontrolnej dokonano pomiaru dotyczącego odległości przedmiotowego urządzenia reklamowego od osi skrajnej toru, która wynosi około 12 m". Powyższe ustalenia potwierdzają, znajdujące się w aktach sprawy, zdjęcia spornego urządzenia reklamowego. Stąd też nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu z oględzin, o co wnosi skarżąca.
Odnosząc się zaś do zarzuty dotyczącego przeprowadzenia oględzin bez udziału Spółki, co w ocenie skarżącej stanowi naruszenie art. 10 i 79 K.p.a., GINB wskazał, że do kontroli uregulowanej w Prawie budowlanym nie ma zastosowania art. 79 K.p.a., a ponadto protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 22 kwietnia 2022 r. wraz ze zdjęciami został przesłany stronie przy piśmie 28 lipca 2022 r., który umożliwia "identyfikację tablic reklamowych". Ponadto w dniu 18 sierpnia 2022 r. akta sprawy zostały udostępnione pełnomocnikowi Spółki celem zapoznania się z nimi i wykonania fotokopii.
Skargę na postanowienie GINB wniosła Spółka zarzucając naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- art. 10 § 1 K.p.a. i art. 79 K.p.a. przez to, że (i) oględziny w dniu 22 kwietnia 2022 r. zostały przeprowadzone bez zawiadomienia i bez udziału przedstawiciela Spółki, a protokół i zdjęcia załączone do protokołu z oględzin uniemożliwiają identyfikacje tablic reklamowych będących przedmiotem niniejszej sprawy i zaskarżonego postanowienia; (ii) GINB nie uwzględnił wniosku Spółki o przeprowadzenie dowodu z oględzin i stwierdzając, że "(..) nie ma potrzeby przeprowadzenia dowodu z oględzin, o co wnosi skarżąca.";
- art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez ich zastosowanie pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
- art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe tablice reklamowe są trwale związane z gruntem;
- art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, który definiuje "budowę" o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej, przez błędną wykładnię;
- art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) przy wykładni Prawa budowlanego - pojęcia trwale związanego z gruntem tablice/urządzenia reklamowe (art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego);
- art. 2 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP oraz art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przez niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) przy wykładni Prawa budowlanego pojęcia trwale związane z gruntem tablice i urządzenia reklamowe (art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego) a tym samym naruszenie zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 w zw. z art. 140 oraz art. 15 K.p.a. przez brak ustaleń i dowodów wykazujących wykonanie "budowy", w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu), o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej, m.in. brak faktów i dowodów wykazujących miejsce wykonania przedmiotowych tablic reklamowych;
- art. 7a § 1, art. 8 § 1 i art. 81 a § 1 w zw. z art. 140 oraz art. 15 K.p.a. przez przyjęcie takiej wykładni Prawa budowlanego, która powoduje obciążenie inwestora największymi obowiązkami z możliwych przy innej interpretacji Prawa budowlanego oraz naruszenie zasady proporcjonalności, ponieważ dokonując wyboru środka ingerencji w prawa jednostki, organy nadzoru budowlanego zastosowały najostrzejszą ingerencję w prawa jednostki, zamiast zastosować środki, które byłyby dla inwestora najmniej uciążliwe;
- art. 6, art.. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 140 oraz art. 15 K.p.a. przez niewyjaśnienie zarzutów zgłoszonych w zażaleniu na postanowienie I instancji.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu Spółka rozwinęła powyższe zarzuty. Podkreśliła, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu i powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, które odnoszą się do innego stanu prawnego niż występujący w niniejszej sprawie. Podniosła, że zaskarżone postanowienie opiera wykładnię Prawa budowlanego na przesłankach, które nie wynikają z przepisów prawa i pozostawiają całkowitą dowolność organom nadzoru budowlanego w klasyfikowaniu spornego obiektu.
W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zw. dalej "P.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie było prawidłowe, zaś skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wyjaśnić, że istotą sprawy zawisłej przed tut. Sądem jest to, czy przedmiotowy nośnik reklamowy z dwoma tablicami reklamowymi stanowi obiekt budowlany, na budowę którego inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę, czy też obiekt budowlany, którego wzniesienie było prawnie dopuszczalne jedynie po skutecznym zgłoszeniu zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Od prawidłowej bowiem kwalifikacji prawnej rodzaju naruszonego przez inwestora obowiązku zależy poprawność rodzaju postępowania legalizacyjnego, jaki powinien przyjąć organ nadzoru budowlanego.
Kryterium, pozwalającym na przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego prawidłowego trybu postępowania legalizacyjnego w wypadku posadowienia nośnika reklamowego jest więc ustalenie, czy to posadowienie nastąpiło w wyniku budowy, w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego, czy też zainstalowania tablic lub urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego.
Dyspozycja art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego sformułowana jest w sposób nienasuwający prawnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie jest niezbędna jakakolwiek wykładnia tego przepisu – ani językowa, ani systemowa, ani funkcjonalna zaś dla zrozumienia treści dyspozycji przepisu nie jest niezbędne odwoływanie się do ewentualnych interpretacji. Przepis ten ustanawia wyjątek od zasady, przyjętej w art. 28 Prawa budowlanego stanowiącej, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy także podkreślić, że art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 2008/16).
Odróżnienie wymagającej uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę budowy nośnika reklamowego od instalacji tablicy lub urządzenia reklamowego (wymagającej zgłoszenia) nie powinno powodować trudności; nie tylko z uwagi na jasną i wyraźną treść przepisów. Kwestia ta jest od dawna wyjaśniona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jeżeli więc bezpieczeństwo konstrukcji tablicy reklamowej zapewnia osadzenie jej właśnie na nośniku umocowanym w betonowym fundamencie, to ten fakt powoduje trwałe związanie z gruntem. Za oczywiste uznać należy wówczas, że obiekt powstał w wyniku budowy (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 2008/16, w którym Sąd słusznie stwierdził, że jeżeli w skład nośnika reklamowego "(...) wchodzą bowiem części typowo budowlane, jak fundament czy konstrukcja nośna" to "ich połączenie w całość, w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego").
Trwałe powiązanie z gruntem nośnika reklamowego co do zasady przesądza o tym, że nośnik ten powstał w wyniku budowy. Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15 "o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania".
Podstawowym więc kryterium pozwalającym na ustalenie, czy dany rodzaj robót budowlanych wymaga przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też można je rozpocząć po dokonaniu jedynie zgłoszenia jest rodzaj wykonywanego obiektu. Jeżeli obiekt jest wolnostojącym urządzeniem, a sposób jego posadowienia na gruncie wskazuje na trwałe z tym gruntem związanie, to jest to obiekt budowlany, powstały w wyniku budowy. Jeżeli natomiast urządzenie reklamowe lub reklama nie jest wolnostojące i nie zostało trwale z gruntem związane, wówczas obiektem budowlanym nie jest, a powstaje w wyniku instalacji, a nie budowy.
Wyjaśnienia wymaga ponadto, że użyte przez ustawodawcę w art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego określenie "instalowanie" jest terminem prawnym i stanowi taki rodzaj robót budowlanych, który zgodnie z treścią art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego, nie jest budową, a pracami polegającymi na montażu obiektu budowlanego. Dlatego też konsekwencją takiego rozróżnienia przez ustawodawcę było uznanie w art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego, że tego typu prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. "Instalowanie" nie dotyczy także wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz wykonania takich robót budowlanych, które są związane z już istniejącym obiektem. Słusznie więc uznał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 958/17, że "jeżeli więc wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego". Skoro zaś wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe stanowią budowle, zaliczone do obiektów budowlanych, to przyjąć należy, że wykonanie takiego urządzenia w określonym miejscu stanowi budowę, a nie instalację".
W orzecznictwie podkreśla się również, że instalowanie urządzeń reklamowych dotyczy tych robót, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to jak ten fundament oraz jak konstrukcja nośna zostały wykonane przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1293/16).
Niespornym w sprawie jest fakt, ustalony w toku postępowania przez organa nadzoru budowlanego, że posadowiony na działce nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. P. w W. (na wysokości 15,635 km linii kolejowej nr [...]), wolnostojący nośnik reklamowy ma konstrukcję stalową i osadzony jest na słupie zakotwiczonym w fundamencie żelbetowym osadzonym na gruncie.
W ocenie Sądu, świadczy to jednoznacznie o tym, że przedmiotowy nośnik nie powstał w wyniku zainstalowania (montażu), ale w wyniku budowy, a co z tego wynika - inwestor zobowiązany był przed rozpoczęciem prac budowlanych uzyskać pozwolenie na budowę. Dlatego też organa obu instancji słusznie przyjęły za podstawę prawną postępowania w sprawie art. 48, a nie 49b Prawa budowlanego.
W wypadkach przewidzianych w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego; w szczególności w wypadku wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę. Prawidłowo więc organa obu instancji uznały w kontrolowanych przez Sąd postanowieniach, że w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinien podjąć czynności przewidziane w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, mające na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Dlatego też MWINB postanowieniem zasadnie nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne dokumentów, o których mowa w art. 48 ust 3 Prawa budowlanego. Spółka nie musi wykonać tego postanowienia, ale wówczas konsekwencją prawną będzie zastosowanie przez organ sankcji z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Dokonana przez Sąd ocena prawna powoduje, że za niezasadne należało uznać te zarzuty Spółki, które odnosiły się do rzekomo wadliwej wykładni (i zastosowania) przez organa art. 48 ust. 2 i 3, art. 3 pkt. 3, art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego. Stanowiska tego nie zmienia fakt powołanie się przez Spółkę na przywołane w uzasadnieniu skargi Prawo przedsiębiorców. Należy bowiem podkreślić, że ustawa ta ma na celu zagwarantowanie praw przedsiębiorców oraz zapewnienie ciągłego rozwoju działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji, a nie przyznanie przedsiębiorcom szczególnych uprawnień, wykluczających powszechnie obowiązujące regulacje Prawa budowlanego. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów, ujęta w art. 11 cyt. ustawy, w żaden sposób nie uprawnia przedsiębiorców będących inwestorami w procesie budowlanym do wykonywania robót budowlanych niezgodnie z Prawem budowlanym. Podobnie, zasada pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 12 cyt. ustawy) nie wprowadza żadnych zwolnień dla przedsiębiorców z obowiązku działania zgodnego z prawem.
Oba ww. przepisy stanowią normę generalną, powtórzoną nota bene w art. 7a § 1 i art. 8 § 1 K.p.a., stąd też w postępowaniu o charakterze administracyjnoprawnym zastosowanie mogą mieć zasady postępowania administracyjnego, jako posiadające charakter specialis w stosunku do zasad ujętych w ww. ustawie. W tej sprawie jednak ani art. 7a § 1, ani art. 8 § 1 K.p.a. nie zostały przez organa naruszone, gdyż - co wynika z powyżej oceny prawnej - prawidłowość zastosowania zarówno przez MWINB, jak i GINB przepisów przyjętych za podstawę rozstrzygania nie budzi wątpliwości Sądu.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 49b, art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego i art. 4, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie Sąd wyjaśnia, że konkretnego przepisu prawa nie można naruszyć przez jego "niezastosowanie". Przepis może być naruszony wyłącznie przez jego błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię. Taka merytoryczna wadliwość zarzutu określana jest w nauce prawa, jako contradictio in adiecto.
Tym niemniej, Sąd wyjaśnia, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie zgodnie z prawem (art. 6 K.p.a.). Zasada praworządności wymaga więc od organu działania na podstawie tych przepisów, które w sprawie mają zastosowanie, a więc zobowiązuje organ do należytej subsumpcji prawnej. Tej subsumpcji organa obu instancji dokonały w niniejszej sprawie poprawnie poprzez zastosowanie tych przepisów, które – zgodnie z dokonaną przez Sąd oceną prawną – regulowały konsekwencje samowoli budowlanej, polegającej na budowie przedmiotowego nośnika reklamowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dlatego też PINB dokonał w tym stanie faktycznym prawidłowej wykładni art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego i przyjął za podstawę orzeczenia art. 48 ust. 2 i 3, a nie art. 49b Prawa budowlanego.
Ogólna zasada, stanowiąca że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego) doznaje jednak ograniczeń, które umknęły uwadze Spółce. Zabudowa taka jest bowiem wyłącznie wówczas dopuszczalna, jeżeli zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami, zaś w tym wypadku, z przyczyn omówionych powyżej, zgodne nie było.
Zasada demokratycznego państwa prawa i zasada sprawiedliwości społecznej, wyrażone w art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowią, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Nie bardzo więc wiadomo, czemu Spółka uważa, że prawidłowe orzeczenie organu nadzoru budowlanego, wydane na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, poprawnie zastosowanego, miałoby te zasady naruszyć. Ponadto, Spółka zaniechała bliższego uzasadnienia tego, jak i dlaczego w sprawie samowoli budowlanej (budowy bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego) organ powinien był zastosować ów art. 2 Konstytucji RP. Podobnie rzecz się ma z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą poszanowania i ochrony wolności człowieka. Skarżąca jest osobą prawną, a nie człowiekiem, a hipoteza całego art. 31 Konstytucji RP dotyczy wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Jeśli stawiany jest organowi zarzut naruszenia przepisu rangi konstytucyjnej, to – zdaniem Sądu – powinno być to uczynione z najwyższą starannością, po wnikliwej analizie merytorycznej treści przepisu również w zakresie określenia kręgu uprawnionych i tylko wówczas, gdy jest w stanie takie stanowisko rzeczowo, merytorycznie uzasadnić. W niniejszej sprawie temu obowiązkowi jednak uchybiono, gdyż nie tylko błędnie sformułowano zarzut procesowy, bowiem wskazano na naruszenie Konstytucji RP w sposób zupełnie dowolny i nieodnoszący się do treści przywołanych przepisów Konstytucji RP, ale też w żaden sposób tak poważnego zarzutu nie uzasadniono.
Poprawne zastosowanie prawa przez organa obu instancji nie uzasadnia więc zarzutu "naruszenia zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności", wbrew twierdzeniom Spółki.
Niezasadne były również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 15, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a., a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1, art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a.
MWINB w sposób prawidłowy ustalił, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest trwale z gruntem związany, co wynika z dokonanej Sąd oceny prawnej i ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Swoje ustalenia organ bowiem wywiódł z dokonanych w dniu 22 kwietnia 2022 r. oględzin działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. P. w W. W trakcie tych oględzin organ ustalił, że wolnostojąca tablica reklamowa osadzona jest na słupie zakotwiczonym w fundamencie żelbetowym posadowionym na gruncie. Co więcej, w dniu 26 maja 2022 r. MWINB wezwał Spółkę do przedłożenia wszelkich posiadanych dokumentów, na podstawie których zrealizowano sporny nośnik reklamowy, jak również do przedłożenia oświadczenia w przedmiocie wymiarów spornego nośnika reklamowego. Jednak Spółka nie przedłożyła żądanych dokumentów. Ponadto w dniu 24 czerwca 2022 r. MWINB wystąpił do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego o przekazanie informacji dotyczących ewentualnego wydania jakiegokolwiek zezwolenia na budowę spornego obiektu. W odpowiedzi na ww. wystąpienie MWINB poinformował, że do organu nie wpłynęły wnioski dotyczące przedmiotowej inwestycji i nie wydał żadnych zezwoleń na budowę ww. inwestycji.
Powyższe czynności pozwoliły więc, po pierwsze ustalić stan faktyczny, a po drugie dokonać subsumpcji prawnej, ocenionej przez Sąd, jako prawidłową. Zarówno stan faktyczny, jak i prawny został poprawnie przez MWINB opisany w uzasadnieniu postanowienia; tak też zostało sporządzone uzasadnienie postanowienia GINB. GINB nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż – co wprost wynika z uzasadnienia postanowienia tego organu – rozważył merytorycznie sprawę, podzielając stanowisko MWINB.
Wbrew twierdzeniom Spółki, organ wcale nie "przyjął takiej wykładni przepisów prawa budowlanego, która powoduje obciążenie inwestora największymi obowiązkami z możliwych przy innej interpretacji przepisów prawa budowlanego". Wręcz przeciwnie, dokonał prawidłowej wykładni prawa i umożliwił inwestorowi zalegalizowanie samowolnej budowy, nie w sposób dowolny, ale w sposób znajdujący prawne uzasadnienie. Organ nie naruszył też zasady proporcjonalności. Organ nie dokonywał żadnego "wyboru środka ingerencji w prawa jednostki", ale zastosował prawo obowiązujące zarówno organ, jak i inwestora.
Wbrew twierdzeniom Spółki, GINB nie miał obowiązku "wyjaśnienie zarzutów (...) Sp. z o.o. zgłoszonych w toku postępowania". Miał obowiązek je rozpoznać, co też uczynił, poddając kontroli instancyjnej postanowienie MWINB. Treść uzasadnienia postanowienia GINB wyraźnie wskazuje na to, że organ ten – w sposób korespondujący z zarzutami, zawartym w odwołaniu – uzasadnił prawnie, dlaczego w sprawie ma zastosowanie art. 48, a nie 49b Prawa budowlanego, na czym polega budowa nośnika reklamowego i jego związanie z gruntem. Natomiast w odniesieniu do powołanych przepisów konstytucyjnych organ wypowiedział się pośrednio przez odniesienie się do wszelkich istotnych w sprawie kwestii, regulowanych nie przepisami rangi konstytucyjnej, ale Prawem budowlanym i przez wykazanie poprawności przyjętej przez MWINB podstawy prawnej rozstrzygnięcia. GINB uznał ponadto prawidłowo, że MWINB wyjaśnił w sposób poprawny stan faktyczny, co zwalniało organ odwoławczy z dokonywania, po raz kolejny, takiego ustalenia.
Należy podkreślić, że przez "rozpoznanie zarzutów odwołania" należy rozumieć zajęcie przez organ stanowiska procesowego (wyrażającego się w utrzymaniu w mocy lub uchyleniu zaskarżonego orzeczenia), ale także wskazanie na konieczne do zastosowania prawo cogentis, w zakresie zakwestionowanym przez odwołującego się. Nie musi to być cytowanie podniesionych zarzutów. Jeżeli bowiem z treści uzasadnienia orzeczenia organu wynika, że przeprowadza on poprawną analizę stanu faktycznego i dokonuje prawidłowej subsumpcji, to nawet jeżeli jest ona odmienna od oczekiwań podmiotu odwołującego się, ale została dokonana na skutek stawianych przez ten podmiot zarzutów – to stanowi merytoryczne rozpoznanie stanowiska podmiotu, niezgadzającego się z rozstrzygnięciem MWINB.
Dlatego też GINB, orzekając w stanie faktycznym przez WINB ustalonym, słusznie wyjaśnił Spółce przesłanki uznania posadowienia nośnika wraz z tablicami reklamowymi za budowę. Nie miał natomiast obowiązku wskazywać "faktów i dowodów dotyczących sposobu instalacji przedmiotowej tablicy reklamowej", bo w tej sprawie do instalacji po prostu nie doszło.
Wbrew twierdzeniom Spółki, powołane przez nią przepisy Prawa budowlanego nie są "niejasne". Jeżeli natomiast strona (lub jej pełnomocnik) ma wątpliwości odnośnie treści zastosowanego w sprawie przepisów prawa cogentis, to wyłącznie wówczas może skutecznie stawiać zarzut nieodniesienia się do zarzutów, zawartych w odwołaniu, jeżeli na te wątpliwości wyraźnie wskazywała. Jeżeli jednak zarzuty zawarte w odwołaniu stanowią nie wątpliwości, ale stanowczy pogląd prawny, to przedstawienie przez organ uzasadnienia prawnego odmiennego od oczekiwanego przez stronę stanowi wyraz negatywnej oceny odwołania i jest ustosunkowaniem się (właśnie negatywnym) do stawianych zarzutów. Wykazując zaś prawidłowość postępowania MWINB, organ odwoławczy zaprzeczył zasadności zarzutów, podniesionych w odwołaniu skarżącej.
Należy podkreślić, że sposób orzekania organów w sposób jednoznaczny wskazuje, że prawidłowo pojmowały one nie tylko konieczność zakwalifikowania posadowienia przedmiotowego nośnika reklamowego, jako budowy, ale również prawidłowo stwierdziły, że w interesie Spółki – zgodnym z prawem – jest umożliwienie jej legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego też MWINB wezwał skarżącą do przedstawienia, określonych dokumentów, zaś GINB postanowienie to utrzymał w mocy.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt. 3 P.p.s.a.