VII SA/WA 632/20

VII SA/Wa 632/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-06-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Paweł Groński /przewodniczący/
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2564/20 - Wyrok NSA z 2023-06-29
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 105 par. 1, art. 61a, art. 157 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji", "Minister"), działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 61a § 1 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 93 ust. 1 i art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej: "u.o.z."), po rozpatrzeniu wniosku O. Sp. z o.o. z siedzibą we W. z dnia [...] listopada 2016 r., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/17, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. (dalej: "MKZ") nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], pozwalającej na prowadzenie robót budowlanych w budynku biurowo-usługowym.
Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Miejski Konserwator Zabytków we W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku biurowo - usługowym przy ul. S. we W., na działce nr ew. [...],[...], obręb [...], na podstawie projektu budowlanego, opracowanego w kwietniu 2016 roku.
Pismem z dnia 4 listopada 2016 r. O. Sp. z o. o. z siedzibą we W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżąca"), wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia na postawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MKZ, z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy w niniejszej sprawie.
Pismem z dnia 15 marca 2017 r., skarżąca zwróciła się do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem.
Po jego rozpatrzeniu wniosku, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] marca 2017 r. uzasadniając je wcześniej zaprezentowaną argumentacją.
Na powyższe postanowienie wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/17, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, przepis art. 61a § 1 k.p.a., ma zastosowanie, jeżeli już z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający, wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego, a załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Sąd zauważył także, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich, wobec tego - w sprawach tych zastosowanie znajduje zasada ogólna wynikająca z art. 28 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem polega w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwale zachowanie jego wartości. Obowiązek ten spoczywa zaś na właścicielu bądź posiadaczu zabytku wpisanego do rejestru i zasadniczo nie dotyczy osób będących właścicielami nieruchomości sąsiednich. Sąd oparł swoje rozważania na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznając, że istnienie legitymacji procesowej - w postępowaniu powadzonym zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym - dotyczącym decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z., nie jest zagadnieniem oczywistym i wymaga oceny, która powinna być dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy. W zależności też od okoliczności, kwestia ta może wymagać zapoznania się dokumentami, czy przeprowadzenia stosownych ocen i analiz, co powinno mieć miejsce tylko w toku postępowania. W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, że wnioskodawca wywodząc swój przymiot strony, wskazywał konsekwentnie na to, że jest właścicielem zabytkowego budynku [...], zlokalizowanego przy ul. S. we W., sąsiadującego z budynkiem, którego dotyczy kwestionowane pozwolenie konserwatorskie oraz, że budynek ten, wpisany indywidualnie do rejestru zabytków pod nr [...] (na podstawie decyzji z [...] lutego 1962 r.), umiejscowiony jest w tym samym, objętym ochroną jako zabytek, zespole urbanistycznym (zespole urbanistycznym [...] we W., wpis do rejestru zabytków z [...] maja 1967 r.), co budynek przy ul. S. (zarządzeniem Prezydenta RP z [...] września 1994 r. uznanym za "Pomnik [...]"), jak również, że budynek ten znajduje się w jednej strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podnosząc jednocześnie wyznaczenie w tym planie miejscowym modernistycznego, emblematycznego wykusza budynku [...] jako podlegającego ochronie "punktu szczególnego" (§ 7 pkt 16 i § 8 ust. 4 pkt 4 a także § 6 ust 1 pkt 5 lit. b) i § 5 pkt 14 tej uchwały w związku z ustaleniami rysunku planu - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru [...] rejonu Rynku i [...] - część "A" - w związku z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W ocenie Sądu oznacza to, że interes prawny wnioskodawcy we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, opierał się na tym, że wydane pozwolenie ingeruje w sferę przysługujących mu praw, w tym rodzi po jej stronie dodatkowe obowiązki. To, czy w istocie taka sytuacja może choćby potencjalnie mieć miejsce, nie zostało jednak przez organ w żaden sposób rozważone. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując podanie wnioskodawcy, organ jest zobligowany wszcząć postępowania nieważnościowe i w pierwszej kolejności rozważyć interes prawny wnioskodawcy w sprawie. W tym kontekście, zdaniem Sądu, organ powinien wziąć pod uwagę prezentowane przez wnioskodawcę stanowisko, mając na uwadze, że o jego interesie prawnym świadczyć mogą przepisy prawa w ujęciu szerokim, w tym ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2211/18, oddalił skargę kasacyjną inwestora – W. Sp. z o.o. z siedzibą we W.
Ponownie rozpatrując sprawę, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lutego 2020 r., umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, Minister wskazał, że dawny dom towarowy [...]n, został indywidualnie objęty ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1962 r. pod nr [...], jako przykład domu z 1927 roku, będącego dziełem światowej sławy architekta E. M. Obiekt ten, jak również budynek przy ul. S., znajdują się na obszarze [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1967 pod nr [...]. Ochrona konserwatorska tego obszaru oraz poszczególnych budynków na tym obszarze, w tym m.in. budynku [...], wynika również z postanowień zawartych w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru [...] rejonu Rynku i [...] - część A. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 44 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, regulującego zasady zagospodarowania terenu, kształtowania zabudowy, kompozycji i obsługi komunikacyjnej bloku urbanistycznego oznaczonego symbolem 23 UC - ograniczonego ulicami O., Ł., O. i S., ochronie konserwatorskiej podlega wpisany do rejestru zabytków budynek domu handlowego [...] przy ul. S. Odnośnie usytuowania obu budynków na chronionym obszarze [...], organ II instancji wskazał, że są one zwrócone elewacjami frontowymi w stronę ul. S. i oddzielone od siebie pasem ul. O. Minister podkreślił, że zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym przez organ ochrony zabytków kwestionowaną decyzją, planowana inwestycja polega na przebudowie istniejącego budynku przy ul. S., pełniącego funkcję handlowo-biurową. Przebudowa obejmowała elewację od strony ul. S. w narożniku budynku na skrzyżowaniu z ul. O., gdzie zaplanowano modyfikację prostopadłościennych wykuszy, budowę ściany w drugim przęśle licząc od narożnika z ul. O., wymianę tynku i kamienia w pasach horyzontalnych oraz wymianę kamienia w pasach wertykalnych na szklenie nieprzezierne, taką samą wymianę kamienia na szklenie nieprzezierne w pasie przyziemia, zmianę kolorystyczną paneli aluminiowych na długim wykuszu oraz wymianę szklenia i profili w istniejących fasadach. Ponadto zgodnie z projektem budowlanym, narożnik budynku na skrzyżowaniu z ul. O., miał ulec zmianie gabarytowej (wysokość) - zmiana rysunku elewacji na lżejszą, bardziej transparentną w stosunku do stanu istniejącego (część opisowa projektu budowlanego - pkt 3.2.2). Jednocześnie zarówno część opisowa jak i graficzna projektu budowlanego nie precyzuje, czy wysokość narożnika od strony ul. O. ma ulec zwiększeniu, czy obniżeniu, tj. nadbudowie lub rozbiórce.
Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 4 planu miejscowego, ochroną objęte są dominanty, wyznaczniki obszaru i punkty szczególne oznaczone na rysunku planu. Analiza rysunku planu wykazała, że budynek przy ul. S. na rysunku planu w miejscu charakterystycznego wykuszu, tj. w narożniku od strony ul. O., ma naniesiony symbol oznaczający punkt szczególny podlegający ochronie. Jednocześnie symbole punktu szczególnego zostały naniesione w miejscu obu narożników projektowanego budynku pod nr [...] (od strony ul. S.), przy czym punkty te są nieznacznie wysunięte do przodu w stosunku do punktu szczególnego budynku [...]. Porównanie projektu zagospodarowania terenu (projekt budowlany) z rysunkiem graficznym miejscowego planu wykazuje także, że obrys projektowanego budynku przy ul., S., nie wykracza poza granice kwartału - bloku urbanistycznego oznaczonego symbolem 16UC - przy czym budynek ten oddziela od budynku [...] pas ul. O. W ocenie Ministra oznacza to, że budynek przy ul. S. nie będzie przysłaniał budynku [...], natomiast wysunięcie narożników budynku przy ul. S., które może mieć wpływ na wyeksponowanie elewacji obu budynków, jest konsekwencją ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na usytuowanie budynków nr [...] i [...] względem siebie i oddzielenie pasem ul. O., za bezpodstawny należy uznać zarzut braku zachowania osi widokowo - kompozycyjnych przewidzianych w § 6 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz § 9 ust. 2 pkt 4 i 5 miejscowego planu. Minister wyjaśnił, że zgodnie z rysunkiem planu, punkt widokowy znajduje się na skrzyżowaniu ulic Ś. i O., zaś kierunek głównej osi widokowej skierowany jest od ul. S. przez długość ul. O. w stronę Rynku. Zatem w ocenie organu, oś widokowa będzie zachowana na całej szerokości ul. O. dzielącej budynek przy ul. S. od budynku [...]. Planowana inwestycja nie doprowadzi zatem do zasłonięcia budynku [...] wraz z jego charakterystycznym wykuszem. W swoich rozważaniach Minister stwierdził także, że zgodnie z § 38 ust. 3 pkt 2 lit. a, d i e miejscowego planu, regulującym zasady zagospodarowania terenu, kształtowania zabudowy, kompozycji i obsługi komunikacyjnej bloku urbanistycznego oznaczonego symbolem 16 UC - ograniczonego ulicami [...], Ł., O., S., obowiązuje zachowanie historycznej linii zabudowy oraz uzupełnienie zabudową na wysokość zabudowy sąsiedniej, przy czym wysokość zabudowy mierzona od poziomu chodnika do gzymsu, nie może przekraczać tak samo mierzonej wysokości zabytkowych kamienic przy ul. O.. Ze względu na to, że część opisowa i graficzna projektu budowlanego nie precyzuje, czy wysokość narożnika projektowanego budynku od strony ul. O. ma ulec zwiększeniu, obniżeniu, czy rozbiórce, a rysunki graficzne poszczególnych widoków elewacji nie przedstawiają wysokości budynku przy ul. S. w stosunku do przylegającej do niego kamienicy przy ul O.,nie sposób zdaniem organu stwierdzić, że projekt budowlany narusza omawiany wymóg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wynika to w ocenie Ministra również z dwóch projektów budowlanych zatwierdzonych decyzjami zmieniającymi decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. (decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. i decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2018 r.). Minister podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym, organ nadzorczy orzeka w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, który był podstawą wydania weryfikowanej decyzji, stąd w rozpatrywanej sprawie na podstawie projektu budowlanego, nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że projektowane zmiany w elewacji narożnej budynku przy ul. S. od strony ul. O. naruszają § 38 ust. 3 pkt 2 lit. a, d i e miejscowego planu. Podsumowując swoje rozważania Minister stwierdził, że projektowana przebudowa i rozbudowa budynku przy ul. S. - zarówno poprzez bliską lokalizację zabytkowego budynku [...] przy ul. S., ale także jako część terenu [...] wpisanego do rejestru zabytków, nie wpływa negatywnie na wartości zabytkowe zarówno budynku [...] jak i chronionego obszaru urbanistycznego [...]. Wskazał również, że na całym tym obszarze objętym ochroną, zabudowa ma niejednolity charakter, gdyż oprócz historycznej zabudowy znajdują się tu budynki nowoczesnej architektury, zarówno o charakterze mieszkalnym jak i usługowym. Dlatego zdaniem Ministra, nie sposób uznać, że powstanie kolejnego nowoczesnego obiektu, wpłynie znacząco na uszczuplenie wartości zabytkowych całego układu urbanistycznego, w tym zabytkowego budynku [...]. Odnosząc się do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia Miejskiego Konserwatora Zabytków we W., organ odwoławczy wskazał, że okoliczności w nim podniesione świadczą o istnieniu interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego, który przesadza o posiadaniu legitymacji procesowej do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. Tym samym skarżąca, nie posiada przymiotu strony w przedmiotowej sprawie.
W skardze na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/17,
- art. 157 § 2, art. 105 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. w dniu [...] maja 2016 r., mimo braku występowania przesłanek do takiego umorzenia,
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że skarżąca jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej zabytek klasy europejskiej i należącej jednocześnie do tego samego, objętego ochroną na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zespołu urbanistycznego, co obiekt w stosunku, do którego wydawane jest na postawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenie konserwatorskie, mający obowiązek w szczególności nakładający na właściciela zabytku obowiązek "zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia "w jak najlepszym stanie", nie posiada w zakresie inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku sąsiedniego interesu prawnego uzasadniającego jego udział w postępowaniu,
- § 8 ust. 4 pkt 4 i § 5 pkt 14 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru [...] rejonu Rynku i [...] - część "A" oraz części rysunkowej tego planu poprzez pominięcie wynikającego z tych przepisów nakazu ochrony punktów szczególnych w postaci wykusza zabytkowego budynku [...] oraz wcięcia w budynku przy ul. S. w narożniku działki według stanu poprzedzającego wydanie pozwolenia konserwatorskiego w aspekcie interesu prawnego strony skarżącej,
- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego rozważenia i oceny materiału dowodowego sprawy, w szczególności:
a) pominięcie podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności:
- świadczących o istnieniu w oparciu o przepisy art. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. w tym § 8 ust. 4 pkt 4, § 5 pkt 14, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b), § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. 2 § 5 pkt 14, § 8 ust. 4 pkt 6 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz rysunek planu – interesu prawnego strony skarżącej w sprawie,
- świadczących o wydaniu decyzji nr [...] z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego, m.in. art. 6-11, art. 28, art 80, jak również art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 4 pkt 2, art. 7 pkt 1 i 4 i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 października 2005 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków, a także przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących dominant i ochrony punktów szczególnych, maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy, zakazu zabudowy dysharmonicznej, zakazu iluminacji i reklam podświetlanych (§ 5 pkt 14, § 7 pkt 16, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b), § 6 ust. 1 lit. 3 lit. a) § 8 ust. 4 pkt 4, § 8 ust. 4 pkt 6 w zw. z § 8 ust 1 i 2 pkt 1 i § 38 ust. 3, § 6 ust. 1 pkt 6 lit. a) i b) oraz pkt 7 lit. a) oraz rysunek planu), w tym pominięcie sprzeczności w treści zaskarżonej decyzji co do zakresu udzielanego pozwolenia, zauważonych przez sam organ wydający decyzję, co skutkowało niedopuszczalną próbą zmiany jej rozstrzygnięcia postanowieniem nr [...] o "sprostowaniu" wydanym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. w dniu [...] stycznia 2017 r.
b) nieuwzględnienie projektu budowlanego rozbudowy i przebudowy budynku usługowo-biurowego we W. przy ul. S., załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia, poprzez pominięcie oczywistych rażących sprzeczności w tym projekcie co do charakteru planowanej inwestycji, pominięcie przy ocenie interesu prawnego skarżącej, że projekt ten (np. s. 7 i rysunek projektu zagospodarowania terenu) obejmował także rozbudowę budynku poprzez zabudowę wcięcia budynku w narożniku działki, a także dowolne wywody w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczące o braku zapoznania się przez organ z tym projektem,
c) brak rozważenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji treści dowodu w postaci opinii dr hab. inż. arch. K. K. oraz dr hab. inż. arch. P. K. z czerwca 2017 roku na okoliczność negatywnego wpływu inwestycji objętej pozwoleniem konserwatorskim nr [...] na stanowiący własność strony budynek [...] jako zabytek, mimo że treść powyższej opinii zdecydowanie potwierdza negatywny wpływ inwestycji objętej pozwoleniem konserwatorskim na zabytek, co potwierdza interes prawny strony skarżącej jako właściciela tego zabytku,
d) brak rozważenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dowodu w postaci stanowiska architekta E. L., który zaprojektował budynek przy ul. S. w jego wcześniejszej formie, w tym z istniejącym do 2016 roku wcięciem w narożniku tego budynku, w miejscu oznaczonego potem w miejscowym planie podlegającego ochronie "punktu szczególnego" jako nawiązanie i kontrapunkt dla sąsiedniego emblematycznego wykusza budynku [...],
- art. 7 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak rozważenia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności podniesionych przez stronę skarżącą w toku postępowania, w tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także pismach strony z 19 czerwca 2018 r., 24 kwietnia 2019 r. i 23 lipca 2019 r. oraz podniesionych tam okoliczności i zgłoszonych dowodów,
- art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji od przyjętej przez organ praktyki oceny statusu strony w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, w tym dotyczącej również obszaru [...] we W. decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2015 r.. [...].
W obszernym uzasadnieniu skargi, postawione w niej zarzuty, zostały szczegółowo rozwinięte.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji Ministra, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta, nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2020 r., umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MKZ z dnia [...] maja 2016 r., pozwalającej na prowadzenie robót budowlanych we wspomnianym budynku biurowo-usługowym.
Podstawę prawną skarżonej decyzji, stanowił art. 105 § 1 w zw. z art. 61a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a.
Należy zgodzić się ze skarżącą, że organ błędnie w podstawie prawnej skarżonej decyzji, przywołał art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydawane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i decyzja o umorzeniu postępowania, wydawana w oparciu o art. 105 k.p.a., są bowiem odrębnymi regulacjami prawnymi wykluczającymi się wzajemnie. Jednak argumentacja skarżącej związana z tym zarzutem jest nietrafna. Skarżąca wskazuje bowiem, że organ nie wykazał bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny". W grę wchodzi zatem każda przyczyna powodująca brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej, skutkująca tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Taką właśnie przyczyną o charakterze podmiotowym, jest brak u skarżącej przymiotu strony. Jednocześnie w ocenie Sądu, błędne wskazanie w podstawie prawnej decyzji art. 61a § 1 k.p.a., nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z całokształtu okoliczności sprawy, przebiegu postępowania, samej formy prawnej jego zakończenia oraz treści uzasadnienia decyzji, ewidentnie w ocenie Sądu wynika, że organ nie stosował w niniejszej sprawie przepisu art 61a § 1 k.p.a. Przytoczenie go w sposób oczywiście błędny w podstawie prawnej decyzji, należy zatem w tym kontekście potraktować jako omyłkę, którą można usunąć w drodze sprostowania decyzji. Nie jest natomiast naruszeniem przepisów postępowania, wskazanie przez organ jako podstawy zaskarżonej decyzji art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przytoczenie przez organ tego przepisu, jako podstawy prawnej, było uzasadnione brakiem u skarżącej interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji MKZ, czego konsekwencją było odmówienie jej przez organ przymiotu strony.
Sprawa niniejsza, była już przedmiotem rozpoznania tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/17, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2211/18, oddalił skargę kasacyjną inwestora - W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. Należy zatem w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wiążąca ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Sąd orzekający w sprawie, wskazuje, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach swoich wyroków, zaakcentowały jedynie konieczność przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji, które to zalecenia, zostały zdaniem Sądu zrealizowane przez organ. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie wykluczył, że wynik przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, będzie uzasadniać wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Wskazał także, że sytuacja taka może mieć miejsce, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, okaże się, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji MKZ z dnia [...] maja 2016 r., pochodzi od podmiotu, który nie posiada legitymacji materialnej do jego złożenia. Skoro zatem Sąd poprzednio orzekający, nie przesądził o sposobie zakończenia postępowania, jak też o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego i statusu strony, nie można uznać za zasadny, podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Kluczową w rozpoznawanej sprawie kwestią, jest posiadanie przez skarżącą statusu strony. Brak interesu prawnego, a w konsekwencji przymiotu strony, stanowił bowiem przyczynę umorzenia postępowania. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ ma więc obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego, nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.
Tutejszy Sąd poprzednio rozpoznający sprawę zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich, a zatem - w sprawach tych zastosowanie znajduje zasada ogólna wynikająca z art. 28 k.p.a. Sąd, wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się co do zasady, że "jeśli wnioskodawca wystąpił o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku będącym jego własnością, to jedynie właściciel tej działki jest stroną tego postępowania", a sam fakt wpisania zabytku, jako historycznego założenia urbanistycznego, nie stwarza podstawy dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nawet jeśli obie nieruchomości stykają się ze sobą (por. postanowienie NSA z 2 października 2012 r., sygn. akt II OZ 821/12, wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1880/12, wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 772/12). Niemniej, jak wskazał Sąd, w innym orzeczeniu - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości, na której ma być realizowana budowa zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną oraz oczywiście pod warunkiem, że jest również częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 powyższej ustawy, pozwolenia na podjęcie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską" ( wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2073/11). Podobnie NSA wypowiedział się w wyroku z 16 czerwca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2519/13 formułując następujących tezę: "Jeżeli roboty budowlane prowadzone przy zabytku stanowiły ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziaływały na nieruchomość sąsiednią również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim – chociażby potencjalnie – działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, to właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami."
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, analiza wyżej przytoczonego orzecznictwa, prowadzi do wniosku, że przesłanką decydującą o przyznaniu statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, jest nie tyle wzajemne usytuowanie budynków lub nieruchomości inwestycyjnej i budynku objętego ochroną, co wpływ inwestycji na chronione wartości zabytkowe, co należy rozstrzygać przy uwzględnieniu indywidualnych okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie będą to wartości zabytkowe samego budynku skarżącej, wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków, jak też wartości zabytkowe chronionego obszaru urbanistycznego, na którym usytuowany jest budynek skarżącej i planowana inwestycja.
Zdaniem Sądu, Minister badając pod tym kątem status skarżącej, jako strony postępowania dotyczącego pozwolenia konserwatorskiego, przeanalizował wpływ inwestycji na wyżej wspomniane wartości chronione. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., Sąd stwierdza, że organ podjął w przedmiotowej sprawie wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy i dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie jego całokształtu. Ponadto organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
W szczególności Minister przeanalizował zgodność inwestycji z Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru [...] rejonu Rynku i [...] - część A.
Nie doszło w ocenie Sądu, do naruszenia § 8 ust. 4 pkt 4 oraz § 5 pkt. 14 planu miejscowego. Organ nie pominął bowiem w swojej analizie zapisów § 8 ust. 4 pkt 4 oraz § 5 pkt. 14 planu, dotyczących nakazu ochrony punktów szczególnych podlegających ochronie. Jednym z takich punktów jest wykusz budynku [...], co organ w swojej ocenie uwzględnił. Organ podkreślił jednak, że symbole punktu szczególnego, zostały naniesione także w miejscu obu narożników budynku projektowanego, przy czym punkty te, są nieznacznie wysunięte do przodu w stosunku do punktu szczególnego budynku [...]. Zdaniem Ministra, porównanie projektu zagospodarowania terenu z rysunkiem graficznym miejscowego planu wykazuje, że obrys projektowanego budynku przy ul., S. nie wykracza poza granice kwartału - bloku urbanistycznego oznaczonego symbolem 16UC przy czym budynek ten oddziela od budynku [...] pas ul. [...]. Biorąc zatem pod uwagę wyżej wskazane, umiejscowienie w planie punktów szczególnych w miejscu obu narożników budynku projektowanego, Minister słusznie doszedł do wniosku, że budynek przy ul. S., nie będzie przysłaniał budynku [...]. Zasadnie też wskazał, że wysunięcie narożników budynku przy ul. S., które może mieć wpływ na wyeksponowanie elewacji obu budynków, jest konsekwencją ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest więc z nim sprzeczne. Należy także zgodzić się z Ministrem, że z uwagi na wyżej opisane usytuowanie budynków nr [...] i [...] względem siebie, tj. oddzielenie pasem ul. O., za bezpodstawny należy uznać zarzut braku zachowania osi widokowo - kompozycyjnych przewidzianych w § 6 ust. 1 pkt 5 lit. A oraz § 9 ust. 2 pkt 4 i 5 miejscowego planu. Zgodnie z rysunkiem planu, punkt widokowy znajduje się na skrzyżowaniu ulic Ś. i O., zaś kierunek głównej osi widokowej skierowany jest od ul. S. przez długość ul. O. w stronę Rynku. Zatem oś widokowa będzie zachowana na całej szerokości ul. O. dzielącej budynek przy ul. S. od budynku [...]. Reasumując planowana inwestycja, co potwierdza także znajdujący się w aktach materiał fotograficzny, będzie miała wpływ na ekspozycję budynku skarżącej wraz z jego charakterystycznym wykuszem, jednak nie doprowadzi do jego zasłonięcia, co byłoby sprzeczne z planem miejscowym.
Sąd podzielił także argumentację organu dotyczącą zgodności inwestycji z § 38 ust. 3 pkt 2 lit. a, d i e planu miejscowego regulującym zasady zagospodarowania terenu, kształtowania zabudowy, kompozycji i obsługi komunikacyjnej bloku urbanistycznego oznaczonego symbolem 16 UC - ograniczonego ulicami [...], Ł., O., S. Organ wskazał bowiem, że w części opisowej projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją zmieniającą z dnia [...] października 2018 r. (punkt 2.1 - str. 9), zawarta została informacja, że projektowana zabudowa, nawiązuje do sąsiedniej zabudowy gabarytami wysokościowymi, bryłą, formą pokrycia dachu, podziałem i rysunkiem elewacji, a jednocześnie na podstawie projektu budowlanego, nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że przewidziane w nim zmiany w elewacji narożnej budynku przy ul. S. od strony ul. O. naruszają § 38 ust. 3 pkt 2 lit. a, d i e miejscowego planu. Organ zasadnie wskazał, że kamienice przy ul. O. znajdują się naprzeciwko budynku [...], a zatem ewentualnie niedostosowanie wysokości projektowanego budynku do wysokości zabytkowych kamienic, pozostanie bez wpływu na ten zabytkowy obiekt, w tym jego charakterystyczny wykusz objęty ochroną jako punkt szczególny. Należy także zgodzić się ze stwierdzeniem, że rozdział V planu miejscowego nie zawiera wymogów dotyczących zabudowy sąsiedniej w zakresie wyglądu i estetyki elewacji. Nie wyklucza on zatem nowoczesnej zabudowy w bliskim sąsiedztwie bloku urbanistycznego oznaczonego jako 23 UC i nie można uznać budynku inwestora za zabudowę dysharmoniczną w stosunku do zabudowy sąsiedniej. Warto także podkreślić, na co zwrócił uwagę Minister, że zabudowa na omawianym obszarze objętym ochroną, ma niejednolity charakter, bowiem oprócz historycznej zabudowy znajdują się tu także budynki nowoczesnej architektury, zarówno o charakterze mieszkalnym jak i usługowym.
Minister zasadnie w ocenie Sądu ustalił, że planowana inwestycja nie wpływa negatywnie na wartości zabytkowe zarówno budynku [...] jak i chronionego obszaru urbanistycznego [...]. Należy w tym miejscu podkreślić, że Minister, jest organem fachowym, powołanym do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków, posiadającym potrzebną w tym zakresie wiedzę. Potrafi zatem dokonać właściwej oceny, czy naruszone zostały wartości zabytkowe danego obiektu.
Skoro zatem interes prawny skarżącej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., związany jest z ochroną wartości zabytkowych budynku [...] oraz chronionego obszaru urbanistycznego, a te jak wyżej wskazano, nie zostały naruszone, organ słusznie uznał, że skarżącej, nie przysługuje status strony. Ochrona ta dotyczyła punktu szczególnego przez który, który jak wynika z § 7 pkt 16 planu należy rozumieć przyciągający uwagę niewielki element architektoniczny zaakcentowany w architekturze obiektu, wyróżniający go z otoczenia. Elementem tym jest charakterystyczny wykusz, który nie zostanie przesłonięty przez planowaną inwestycję. Wysunięcie narożników projektowanego budynku, które będzie miało wpływ na wyeksponowanie punktu szczególnego ale nie spowoduje jego przesłonięcia, należy zdaniem Sądu oceniać jedynie w kategoriach interesu faktycznego, który nie jest wystarczający do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego.
Z tych względów, Wojewódzki Sad Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.