VII SA/Wa 630/21

VII SA/Wa 630/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2457/21 - Wyrok NSA z 2023-01-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29,  art. 51,  art. 83
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. B. ("skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego ("MWINB") nr [...] z [...] lutego 2021 r. wydana w sprawie dotyczącej nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Wspólnej przy Al. W. [...] z 12 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") pismem z 3 grudnia 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych w lokalach mieszkalnych nr [...], [...] i lokalu piwnicy znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy Al. W. nr [...] w W..
Podczas przeprowadzonych 16 maja 2012 r. czynności kontrolnych w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się na I piętrze budynku, lokalu mieszkalnym nr [...] na parterze oraz pomieszczeniu piwnicznym znajdującym się pod lokalem nr [...], organ ten stwierdził, że wykonano dwa otwory okrągłe o średnicy 1,35 m, jeden w stropie pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [...] i lokalem nr [...], a drugi w stropie pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [...] i pomieszczeniem piwnicznym. W wykonanych otworach wstawiono wachlarzowe schody o konstrukcji stalowej z drewnianymi stopniami, które umożliwiają komunikację pomiędzy piwnicą, parterem i pierwszym piętrem. W toku prowadzonego postępowania ustalono ponadto, że lokal nr [...] zakupiony w 1999 r. przez obecnych właścicieli I. i D. B. składał się z dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju oraz łazienki z wc, natomiast lokal mieszkalny nr [...], zakupiony we wrześniu 2001 r. składał się z jednego pokoju, przedpokoju, kuchni oraz łazienki z wc. Z przedłożonej inwentaryzacji budowlanej budynku z kwietnia 2007 r. wynika, że po przeprowadzeniu w ww. lokalach robót budowlanych powstał jeden lokal mieszkalny trzypoziomowy. Na poziomie I piętra znajduje się jeden pokój oraz łazienka, na parterze znajdują się dwa pokoje, garderoba i kuchnia, natomiast w piwnicy wykonano łazienkę. Zlikwidowano wejście do lokalu oznaczonego nr [...] na I piętrze, a w miejscu łazienki wykonano otwór w stropie celem montażu schodów wewnętrznych. W lokalu mieszkalnym nr [...] zlikwidowano istniejącą łazienkę wykonując w tym miejscu schody prowadzące na poziom I piętra oraz do łazienki, zrealizowanej w dawnym pomieszczeniu piwnicznym.
Prowadząc postępowanie w sprawie PINB postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2013 r., zmienionym (w wyniku złożonego zażalenia) postanowieniem nr [...] z [...] maja 2013 r., nałożył na I. B. i D. B. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie 3-ch miesięcy od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudową ww. lokali i ww. pomieszczenia piwnicy w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...]przy Al. W. w W. oznaczonym obecnie nr porządkowym [...], dotyczącej prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami Prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi. MWINB postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2013 r. uchylił w całości postanowienie nr [...] z [...] maja 2013 r. Następnie PINB postanowieniem nr [...] z [...] października 2017 r., zobowiązał I.i D.B. do wpłacenia zaliczki w kwocie 5.000 zł na pokrycie kosztów dokumentów sporządzenia oceny technicznej wykonanych robót budowalnych związanych ze sporną przebudową, w związku z niewykonaniem postanowienia tego organu nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2018 r. MWINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego na ww. postanowienie PINB z [...] października 2017 r. W dniu 22 listopada 2019 r. mgr inż. J.N. posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej o nr [...], legitymujący się przynależnością do M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, przedstawił PINB ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych objętych postępowaniem. Wskazał w niej na konieczność przeprowadzenia szeregu robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia wykonanej przebudowy do stanu zgodnego z prawem. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy Al. W. [...] w piśmie z 25 stycznia 2020 r., złożonym do akt sprawy w dniu 30 stycznia 2020 r. oświadczył natomiast, że Wspólnota nie wyrażała i nie wyraża zgody na przeprowadzone samowolnie roboty budowlane w lokalu mieszkalnym nr [...], nr [...] i pomieszczeniu piwnicznym pod lokalem nr [...].
Po rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją nr [...] z [...] października 2020 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, "Prawo budowlane"), nakazał I. B. i D. B. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] i lokalu mieszkalnego nr [...] oraz pomieszczenia piwnicznego znajdującego się pod lokalem nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy Al. W. nr [...] w W. do stanu poprzedniego zgodnego z dokumentacją inwentaryzacją budynku z 1933 r. poprzez:
-zamontowanie belek dwuteowych oraz wypełnienie zaprawą betonową otworu o średnicy 135 cm i grubości 25 cm w stropie parteru w lokalu mieszkalnym nr [...] oraz w otworze o średnicy 135, grubości 30 cm stropu I pietra,
-odbudowanie ścian nośnych konstrukcyjnych w lokalu mieszkalnym nr [...] i lokalu mieszkalnym nr [...],
-pod lokalem nr [...] w pomieszczeniu piwniczny przebudowanym na łazienkę odsłonienie rury instalacji gazowej zabudowaną cegłą i wyłożoną glazurą,
-zdemontowanie pieca Beretta z otwartą komorą spalania, z zaznaczeniem, że urządzenia i inne przedmioty nie powinny być mocowane do ściany kominowej,
-wyłączenie z użytkowania pomieszczania łazienki ponieważ wysokość jej wynosi 1,90 m, a zgodnie z § 172 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powinna wynosić co najmniej 2,20 m,
-odtworzenie zamurowanego okna piwnicznego o wymiarach 0,60 m x 0,47 m z PCV (zgodnie z dokumentacją budynku).
Od powyższej decyzji I. B. oraz D. B. złożyli odwołania. W wyniku ich rozpatrzenia MWINB wydał wskazaną na wstępie decyzję nr [...] z [...] lutego 2021 r., którą - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję PINB z 9 października 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji MWINB wskazał, że przedmiotem postępowania jest sprawa robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] i lokalu mieszkalnego nr [...] oraz pomieszczenia piwnicznego znajdującego się pod lokalem nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy Al. W. nr [...] w W.. Zakres tychże robót został ustalony m.in. podczas przeprowadzonych przez przedstawiciela organu I instancji w dniu 16 maja 2012 r. oględzin i dalej potwierdzony w ocenie technicznej z listopada 2019 r., a polegał na wykonanie dwóch okrągłych otworów w stropie pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [...] i nr [...] i w stropie pomiędzy lokalem nr [...] i pomieszczeniem piwnicznym, wstawieniu w wykonane otwory schodów, w wyniku czego powstał jeden lokal mieszkalny trzypoziomowy. Ponadto dokonano także wyburzenia wszystkich ścian nośnych konstrukcyjnych w lokalu nr [...] i [...]. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że przedmiotowe roboty musiały zostać wykonane w latach 1999-2007. Zaznaczył również, że art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu wówczas obowiązującym nie zwalniał z obowiązku uzyskania decyzji administracyjnej na wykonanie robót polegających na przebudowie budynku. Tym samym, zdaniem organu II instancji, słusznie w sprawie przyjęto, że dotyczy ona samowoli budowlanej oraz, że należy zastosować tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego.
Wyjaśnił, że celem postępowania było w konsekwencji zbadanie czy sporne roboty są prawidłowe w sensie techniczno-budowlanym. W związku z tym w aktach znajduje się ocena techniczna wykonanych robót (którą to organ w tym miejscu dość obszernie scharakteryzował).
Ponadto stwierdził, że wobec tego, że wykonane roboty budowlane wymagały wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do ustalenia, czy inwestor posiada zgodę wspólnoty mieszkaniowej na roboty ingerujące w części wspólne budynku. Podał, że jak wynika z pisma wspólnoty mieszkaniowej z 25 stycznia 2020 r., nigdy nie wyrażała ona ani nie wyraża obecnie zgody na ww. roboty budowlane. Stwierdził, że wobec braku zgody wspólnoty na legalizację przedmiotowych robót, jedyną możliwością ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest przywrócenie stanu poprzedniego. Biorąc pod uwagę powyższe, za zasadne uznał nakazanie I. B. i D. B. doprowadzenia lokalu mieszkalnego nr [...] i lokalu mieszkalnego nr [...] oraz pomieszczenia piwnicznego znajdującego się pod lokalem nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy Al. W. nr [...] w W. do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z dokumentacją inwentaryzacją budynku z 1933 r. W myśl wytycznych zawartych w ww. ocenie technicznej.
Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniach, w kontekście obowiązku przedłożenia oceny technicznej, MWINB wskazał, że PINB nałożył ten obowiązek postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2013 r., od którego zostało złożone zażalenie. Następnie organ powiatowy postanowieniem nr [...] z [...] maja 2013 r. zmienił własne postanowienie nr [...] i nałożył na I. i D. B.ralczyk obowiązek sporządzenia i dostarczenia do tego organu oceny technicznej spornych robót budowlanych. MWINB postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2013 r. uchylił w całości postanowienie nr [...] , wskazując, iż w myśl art. 132 § 2 k.p.a. po wniesieniu zażalenia przez I. i D. B. organ I instancji mógł wydać nowe postanowienie jedynie w wypadku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Wspólnej przy ul. W. [...]. W tej sytuacji, wobec wydania przez MWINB postanowienia kasacyjnego, PINB winien ponownie wdrożyć procedurę przewidzianą w 132 § 2 k.p.a. lub zgodnie z art. 133 w związku z 144 k.p.a. przekazać zażalenie na postanowienie nr [...] organowi II instancji. Z akt sprawy to nie wynika. Zatem postanowienie nr [...] nie jest ostateczne; niemniej pozostaje to bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego w odwołaniu postanowienia nr [...] z [...] października 2017 r. Rozstrzygnięciem tym organ zobowiązał I. i D. B.do wpłacenia zaliczki w kwocie 5.000 zł na pokrycie kosztów dokumentów sporządzenia oceny technicznej wykonanych robót budowalnych związanych ze sporną przebudową nałożonej postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. Pomimo bowiem, że dotychczas nie zostało przekazane przez organ powiatowy zażalenie na postanowienie nr [...], ani rozpatrzone w trybie autokontroli przez ten organ, PINB mógł skorzystać z dyspozycji art. 262 § 2 k.p.a., tj. zażądać od strony zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania, gdyż zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia.
Ponadto, odnosząc się do zarzutu dotyczącego wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania MWINB wyjaśnił, że PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy Al. W. nr [...] w W. w związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Wspólnej przy Al. W. [...] z [...] kwietnia 2012 r. Wątpliwości strony budzi kwestia oznaczenia spornego budynku, gdyż w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości KW nr [...] wpisano Al. W. nr [...]. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy zauważył, że w decyzji Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z [...] listopada 2002 r. stwierdzono, iż "(...) budynkach położonych przy ul. W. oznaczonych obecnie jednym numerem porządkowym (N 53 A) (...). W wyniku błędu nastąpiła rozbieżność pomiędzy stanem prawnym, a stanem faktycznym. W księdze wieczystej KW nr [...] nieprawidłowo uregulowano lokale znajdujące się w granicach zaprojektowanej działki nr [...]." Dalej organ odwoławczy podkreślił, że organ powiatowy pismem z 28 stycznia 2015 r. zwrócił się m.in. do Sądu Rejonowego [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z prośbą o podanie informacji o aktualnych właścicielach lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...], znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy Al. W. w W., na działce nr ewid. [...]z obrębu [...] wskazując, że budynek znajdujący się na działce nr ewid. [...]oznaczony jest obecnie nr porządkowym [...], natomiast lokale znajdujące się w tym budynku tj. nr [...] i [...] wpisane są do księgi wieczystej nieruchomości przy Al. W. [...]. W odpowiedzi, w piśmie z 6 marca 2015 r., Sąd przedstawił stan prawny spornej nieruchomości, potwierdzających powyższe oznaczenia. Biorąc to pod uwagę oraz fakt, iż pomimo tych rozbieżności, określenie przedmiotu postępowania nie budzi wątpliwości interpretacyjnych MWINB podał, że kwestia ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Podsumowując organ ten stwierdził, że decyzja PINB z [...] października 2020 r. jest prawidłowa.
W skardze do Sądu na ww. decyzję MWINB z [...] lutego 2021 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i nakazanie PINB zwrotu kwoty 5.000 zł na rzecz I. B. i D. B. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów adwokackich wg. norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
-art. 6 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie postępowania bez udziału Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. W. [...],
-art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania pomimo, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy Al. W. [...] niebędącą stroną,
-art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem prawa strony do korzystania z pomocy pełnomocnika,
-art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji podjętej w postępowaniu, w którym przez okres 7 lat organ powoływał się na błędną argumentację prawną, jednocześnie rażąco naruszając obowiązek nadania biegu złożonemu przez I.B. i D. B. zażalenia,
-art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego wyjaśnienia kwestii zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie całości lub części zakwestionowanych robót budowlanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał m.in., że jak wynika z ksiąg wieczystych oraz wypisów z rejestru gruntów lokale należące do I. B. i D. B. wchodzą w skład nieruchomości przy Al. W. [...], a nie nieruchomości przy Al. W. [...] w W. Nieruchomością, z której zostały wyodrębnione lokale skarżącego jest nieruchomość przy Al. W. [...], zaś podmiotem zarządzającym tą nieruchomością jest Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy Al. W. [...], a nie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy Al. W. [...]. Prowadząc postępowanie bez udziału Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. W. [...] w W.organ naruszył zasadę praworządności. Pomijając uprawnioną Wspólnotę przy Al. W. [...] organ naruszył zarazem zasadę wysłuchania stron, albowiem nie zapewnił tej Wspólnocie możliwości wypowiedzenia się co do przedmiotu postępowania.
Poza tym skarżący dodał, że mając na uwadze, iż lokale nr [...] i nr [...] przy Al. W. [...] wchodzą w skład nieruchomości tworzącej Wspólnotę przy Al. W. [...], a nie w skład nieruchomości przy Al. W. [...], Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości Wspólnej przy Al. W. [...] nie była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie niniejszego postępowania.
Podkreślił ponadto, że o wydaniu rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ostatecznie zadecydowała okoliczność, iż zakwestionowane roboty budowlane zostały wykonane bez zgody Wspólnoty Mieszkaniowej przy Al. W. [...], wobec czego wyłączona została możliwość wydania decyzji o doprowadzeniu przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niezależnie bowiem od zarzutu, iż lokale nr [...] i nr [...] wchodzą w skład nieruchomości przy Al. W. [...], a nie Al. W. [...], skoro jak ustalono kwestionowane roboty budowlane wykonane zostały w latach 1999-2007, a do wydzielenia nieruchomości przy Al. W. [...] z dawnej nieruchomości przy Al. W. [...] doszło w 2002 r., to stwierdzenie braku zgody Wspólnoty przy Al. W. [...] na wykonanie w całości bądź w części robót było niewystarczające dla konkluzji, iż roboty te zostały wykonane bez zgody właściciela budynku. W okresie od 1999 roku do 2002 roku bezspornie jedynym właścicielem budynku była mianowicie Wspólnota przy Al. W. [...], której stanowiska w zakresie wyrażenia zgody na wykonanie kwestionowanych robót organ nie uzyskał.
Skarżący podniósł również, że niezależnie od oceny, czy postanowienie PINB z [...] kwietnia 2013 r. zostało definitywnie wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek jego zmiany postanowieniem PINB z [...] maja 2013 r. wydanym w trybie art. 132 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., czy postanowienie to pozostało w obrocie prawnym, lecz do dnia dzisiejszego nie uzyskało przymiotu ostateczności wobec nie nadania biegu zażaleniu I. B.i D. B. z 10 maja 2013 r., brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 262 § 2 k.p.a. i zażądania od nich zaliczki na pokrycie kosztów oceny technicznej wykonanych robót. Żadna z ww. sytuacji nie uzasadniała takiego rozstrzygnięcia, albowiem w chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie zaktualizowały się jeszcze warunki do jego podjęcia - I. B. i D. B. nie uchylali się od sporządzenia opinii we własnym zakresie, lecz kwestionowali zasadność nałożenia na nich obowiązku sporządzenia takiej oceny.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Pismem z 18 maja 2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości Wspólnej przy ul. W. [...] w W. wniosła o utrzymanie zaskarżonej decyzji podkreślając m.in., że fizycznie mieszkania Państwa B. posadowione są w budynku przy ul. W. [...] w W. oraz, że żadna ze Wspólnot Mieszkaniowych – ani Al. W. [...] ani Al. W. [...] nie wyrażała zgody na prowadzenie jakichkolwiek zakwestionowanych prac, a także, że w wyniku tych prac naruszono stropy będące jej własnością oraz zajęto jej piwnice, za zajmowanie której Państwo B. nie uiszczają żadnych opłat.
W piśmie z 25 czerwca 2021 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymał w istocie skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przed wskazaniem przyczyn dokonania takiej oceny Sąd na wstępie wyjaśnia, że kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...] WINB nr [...] z [...] lutego 2021 r., wydaną w trybie naprawczym, uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego, w stosunku do robót budowlanych polegających na przebudowie lokali mieszkalnych nr [...] i [...] oraz pomieszczenia piwnicznego znajdującego się pod ww. lokalem nr [...], położonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy Al. W. nr [...] w W.. Orzeczeniem tym utrzymano w mocy decyzję PINB nr [...] z [...] października 2020 r., nakazującą I. B. i skarżącemu doprowadzenie ww. lokali mieszkalnych oraz pomieszczenia piwniczego do stanu poprzedniego – zgodnego z dokumentacją, inwentaryzacją budynku z 1993 r. poprzez wykonanie prac wyszczególnionych w sentencji tej decyzji.
Postępowanie to prowadzono od 2012 r., a w jego toku niespornie ustalono, że zobowiązani wykonali w ww. lokalach i pomieszczeniu piwnicznym roboty budowlane, w wyniku których powstał jeden lokal mieszkalny 3-trzy kondygnacyjny (v. protokół oględzin z [...] maja 2012 r., nr [...]). Na wykonanie tych robót, mających miejsce po 1999 r. (wobec nabycia prawa do pierwszego z lokali przez zobowiązanych, tj. o nr [...], w 1999 r.), obciążeni obowiązkiem nie uzyskali stosownego zezwolenia organu architektoniczno-budowlanego, a obowiązujące wówczas przepisy nie zwalniały z uzyskania zgody na wykonanie tego rodzaju prac (v. art. 28 ust. 1 i art. 29 Prawa budowlanego). Sąd zauważa przy tym, że w ramach tych robót wykonano dwa okrągłe otwory w stropie pomiędzy lokalem nr [...] i [...], i w stropie pomiędzy lokalem nr [...] i pomieszczeniem piwnicznym, a także wyburzono wszystkie ściany nośne konstrukcyjne w ww. lokalach mieszkalnych. Powyższe w istocie nie jest sporne; zostało opisane dokładnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i doprowadziło organy orzekające do konieczności zastosowania w sprawie trybu naprawczego w celu doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z prawem.
Prowadząc postępowanie w tym też kierunku uwzględniono, że wykonane roboty dotyczą części wspólnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a wobec tego konieczne jest wyjaśnienie, czy zobowiązani – inwestorzy uzyskali zgodę na ich przeprowadzenie właściwej wspólnoty mieszkaniowej. Ta ostatnia okoliczność, jak wynika z uzasadnień decyzji obu organów, była w efekcie kluczowa dla zastosowania na etapie I instancji art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W obu ww. decyzjach organy orzekające zgodnie bowiem podały, że zobowiązani nie przedstawili dokumentów uprawniających ich do wykonania ww. robót budowlanych. Nadto podniosły, że Wspólnota Mieszkaniowa przy Al. W. [...] w W. jednoznacznie w toku postępowania wskazała, że nie wyraziła zgody na przeprowadzenie robót w ww. lokalach i pomieszczeniu piwnicznym, i nie akceptuje nadal tych prac. W konsekwencji przyjęły, że wobec braku wymaganej zgody Wspólnoty Mieszkaniowej przy Al. W. [...] w W., brak jest możliwości doprowadzenia objętych postępowaniem robót do stanu zgodnego z prawem.
W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy ocena zawarta we wskazanych decyzjach jest zdaniem Sądu prawidłowa; uwzględnia właściwe przepisy prawa materialnego i właściwą ich wykładnię, nadto – wszystkie te okoliczności, które miały w sprawie znaczenie prawne.
I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, tj. sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą z dnia 13 lutego 2020 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 471, z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie w 2012 r., v. art. 25 ustawy zmieniającej), przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie do art. 51 ust. 7 ww. ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sąd zauważa w efekcie, że tryb naprawczy uregulowany w art. 51 Prawa budowlanego może znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Na powiązanie cyt. art. 51 z art. 50 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie brzmienie tego pierwszego. Tym samym dla prawidłowego użycia ww. przepisu art. 51 ust. 1, niezbędne jest w pierwszej kolejności wykazanie konieczności jego zastosowania poprzez w istocie wskazanie na niezgodność z prawem, po myśli art. 50 ust. 1 pkt 1 do 4 omawianej ustawy. W tym przypadku nie budzi wątpliwości Sądu, że zastosowanie wskazanego trybu wynikało z wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jako że nie były to prace mieszczące się w pojęciu budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 wskazanej ustawy, i nie znajdował do nich zastosowania art. 48 ust. 1 tej ustawy (v. art. 50 ust. 1 pkt 1).
W konsekwencji zadaniem organów nadzoru budowlanego w tym postępowaniu było doprowadzenie ww. robót do stanu zgodnego z prawem we wskazanym trybie naprawczym. Przy czym, legalizacja inwestycji w tym trybie, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie mogła sprowadzać się tylko do zbadania kwestii wykonania robót zgodnie ze sztuką budowlaną. Konieczna była też ocena zgodności tych robót z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami Prawa budowlanego, w tym także - w zakresie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bo ta również - zdaniem Sądu - w postępowaniu naprawczym winna mieć miejsce.
Za taką interpretacją przemawia treść art. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Takie też stanowisko wynika z uzasadnienia uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, w którym to podniesiono, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane; zaznaczył też, że celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazywana "zgodność z prawem", to również posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu legalizacyjnym chodzi bowiem o zbadanie zgodności z prawem wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a kwestia wykonania ich na gruncie, do którego inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane tym gruntem, bezsprzecznie wchodzi w zakres badania zgodności z prawem administracyjnym.
Zatem, prowadząc postępowanie w sprawie organy nadzoru budowlanego nie mogły pominąć kwestii legitymowania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czyniąc ustalania w tej materii prawidłowo zaś przyjęły, że skoro roboty budowlane dotyczyły części wspólnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego i miały miejsce w budynku przy Al. W. [...] w W., to zgodę na ich wykonanie musiała wyrazić funkcjonująca w tym budynku wspólnota - obecnie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości Al. W. [...] w W. Z pism tej Wspólnoty znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś, że zobowiązani nigdy nie występowali do zarządu Wspólnoty o wyrażenie zgody na ingerencję w części wspólne budynku W. [...] w W., ani na przeprowadzone remonty (v. pismo z 25 stycznia 2020 r., a także z 26 grudnia 2012 r.); zobowiązani dokonali szeregu zmian w obrębie części wspólnych budynku (m.in. przebicia otworów w dwóch stropach, połączenia dwóch komórek piwnicznych), a na żadne z tych prac zgoda nie została wyrażona. Sąd zauważa jednocześnie, że w postępowaniu administracyjnym zobowiązani nie przedstawili żadnego dokumentu, z którego wywodziliby swoje uprawnienie do wykonania objętych postępowaniem prac dotyczących części wspólnych nieruchomości, w tym np. udzielonego przez wspólnotę mieszkaniową funkcjonującą przed podziałem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] listopada 2002 r. (v. k 37 akt adm. organu I instancji).
Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 1910), nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Sposób zarządu nieruchomością wspólną określa rozdział 4 tej ustawy, i przewiduje w art. 22 ust. 1 – 3 (w przypadku zarządzania nieruchomością wspólną na zasadach określonych w tej ustawie), że wybrany zarząd wspólnoty mieszkaniowej może samodzielnie podejmować jedynie czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, zaś do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności; stanowi jednocześnie, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu zalicza się w szczególności zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej i udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego. To tylko, wobec zakresu robót przeprowadzonych przez zobowiązanych, potwierdza właściwe działanie organów w sprawie, uwzględniające stanowisko Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Al. W. [...] w W. Wykonane prace, dotyczące elementów konstrukcyjnych budynku, prowadzące do zmiany pomieszczeń piwnicy (nie przynależnych, zgodnie z aktami notarialnymi, do lokali mieszkalnych zobowiązanych), a także ingerujące w instalację gazową, wymagały bowiem (jako dotyczące części wspólnych) wykazania się zgodą wskazanej Wspólnoty. Zobowiązani nie legitymują się potrzebną zgodą Wspólnoty; to zaś musiało skutkować zastosowaniem w sprawie cyt. powyżej art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazem doprowadzenia lokali mieszkalnych oraz pomieszczenia piwnicznego do stanu poprzedniego. W takich okolicznościach nie było bowiem możliwe doprowadzenie wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, choćby poprzez nałożenie obowiązku w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Na ocenę tą nie wpływają okoliczności i argumenty podniesione w skardze, w tym te – dotyczące udziału w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Al. W. [...] w Warszawie zamiast Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Al. W. [...] w W. Sąd ma przy tym na uwadze włączone do materiału dowodowego sprawy pismo Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych z marca 2015 r., z którego wynika, że w księgach wieczystych o nr i dotyczących lokali mieszkalnych zobowiązanych, odpowiednio o nr [...] i [...], ujawniono udziały w nieruchomości wspólnej, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr, a ta dotyczy działki ewid. nr z obrębu [...]oddanej w użytkowanie wieczyste, zabudowanej stanowiącym odrębną nieruchomość budynkiem nr [...] przy Al. W. w W.. Niemniej jednak Sąd zauważa za organami, że roboty budowlane objęte postępowaniem miały miejsce w budynku usytuowanym na działce o nr ewid. [...]oddanym w użytkowanie wieczyste i zabudowanym budynkiem o nr [...] przy Al. W. w W., a wobec tego to Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości Al. W. [...] w W. musiała wyrazić zgodę na ich zalegalizowanie (bo taka zgoda przed powstaniem tej Wspólnoty nie została wyrażona). Mogła także, mając w tej sytuacji interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., domagać się ingerencji właściwego organu nadzoru budowlanego.
Podobnie, jako niezasadne, Sąd ocenia zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i pominięcia w postępowaniu pełnomocnika skarżącego, dostrzegając, że wprawdzie organ I instancji zachowywał się niekonsekwentnie, i w toku postępowania nie wszystkie pisma kierował do ustanowionego w sprawie pełnomocnika, uchybiając w ten sposób przepisom prawa. Dotyczy to m.in. postanowienia wpadkowego z [...] października 2017 r. skierowanego do zobowiązanych, a wydanego w przedmiocie wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów sporządzenia ceny technicznej wykonanych robót. Niemniej jednak pismem z 15 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącego został poinformowany o możliwości wypowiedzenia się w sprawie i mógł na tym etapie zapoznać się z całością zgromadzonych dowodów. Poza tym doręczono mu obie decyzje wydane w sprawie, a wcześniejsze wadliwe działanie PINB nie wpłynęło negatywnie na uprawnienia strony w zakresie możliwości skorzystania z przysługujących jej środków zaskarżenia.
Nadto, wbrew treści skargi, Sąd stwierdza, że dla prawidłowości wydanej decyzji nie ma istotnego znaczenia fakt, że postanowienie PINB z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nakładające na zobowiązanych obowiązek sporządzenia i dostarczenia w zakreślonym terminie ceny technicznej wykonanych robót budowlanych, nie jest ostateczne (wobec nierozpatrzenia dotychczas przez organ II instancji zażalenia wniesionego na to orzeczenie), albowiem kwestią, która wyłącznie zaważyła na wyniku sprawy okazała się być ta, dotycząca prawa zobowiązanych, w tym skarżącego, do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odrębnym zagadnieniem pozostaje zaś prawidłowość zastosowania w toku postępowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w konsekwencji tego – także art. 262 § 2 k.p.a. Sprawa dotycząca tej ostatniej materii jest na etapie zażalenia, które (jak wynika z akt) dotychczas nie zostało załatwione, i oceny w tej kwestii Sąd nie zawiera.
W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.