VII SA/Wa 623/21

VII SA/Wa 623/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Antas
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2221/21 - Wyrok NSA z 2024-06-11
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 6, 77, 107, 105, 61a, 138, 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...[ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz D. M. kwotę 697 zł (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister"), na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 nieokreślonego przez organ aktu prawnego, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "WKZ") z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku zlokalizowanego przy ul. P. w Ś., na działce nr ew. [...] – stwierdził nieważność ww. decyzji WKZ.
Uzasadniając decyzję Minister wyjaśnił, że ww. decyzją WKZ umorzył postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku przy ul. P. w Ś., na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia WKZ uznał, że wniosek o umorzenie postępowania wszczętego z urzędu złożył D. M., zaś bezprzedmiotowość postępowania zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. WKZ podkreślił, że w sprawach dotyczących wpisu do rejestru zabytków przedmiotem postępowania jest zabytek, w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. obiekt kwalifikujący się do wpisu do rejestru zabytków musi spełniać przesłanki wskazane w tym przepisie.
WKZ wyjaśnił też, że w celu szczegółowego rozpoznania sprawy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego dokonano oględzin budynku przy ul. P. w Ś. z udziałem strony. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną oraz spisano protokół. Właściciel nieruchomości wniósł o włączenie do akt sprawy dowodów na okoliczność wpływu złego stanu technicznego budynku na substancję zabytkową, w postaci: decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. nr [...], z [...] maja 2018 r., znak: [...], notatki służbowej z 2 lipca 2008 r. zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z [...] czerwca 2008 r., o kontroli z wykonania decyzji PINB z [...] maja 2018 r. Następnie, w toku prowadzonego postępowania, WKZ wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie opinii dotyczącej oceny historycznej, naukowej i artystycznej wartości budynku.
Odnosząc się do wyników postępowania wyjaśniającego WKZ stwierdził, że budynek mieszkalny nr [...] zlokalizowany jest w południowej części Ś., poza obszarem dawnych murów obronnych, przy jednym z najważniejszych ciągów komunikacyjnych miasta, jakim jest. prowadząca ze wschodu na zachód dzisiejsza ulica P., stanowiąca teren dawnej wsi M. (M.), od początku gospodarczo związanej ze Ś., z czasem przyłączonej do miasta M. - obecna ul P. i plac W. - była ulicówką z dużym, trójkątnym, częściowo zabudowanym placem oraz dworem we wschodniej części. W XIX stuleciu posiadłości ziemskie w tej okolicy należały do rodziny V. Przedmiotowy budynek stanowi element historycznej zabudowy ul. P., przy której znajdują się budynki mieszkalne i użyteczności publicznej.
Z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa wynika, że nie zachowała się dokumentacja archiwalna dotycząca ww. budynku. Nieznana jest dokładna data jego powstania, a także nazwiska projektanta ani wykonawcy. Według ewidencji konserwatorskiej dom pochodzi z 1880 r. Jest to narożnikowy budynek mieszkalny, składający się z dwóch członów - budynku głównego oraz dobudowanej w okresie późniejszym, prawdopodobnie na pocz. XX w., od strony podwórza, murowanej, podpiwniczonej przybudówki. Po II wojnie światowej budynek przeszedł na własność samorządu i zasiedlony został lokatorami. We wnętrzu, w celu dostosowania do nowych potrzeb mieszkaniowych, przeprowadzono wówczas liczne zmiany, polegające m in. na podziale pomieszczeń każdego piętra na osobne lokale. Ponadto, w okresie powojennym obiekt poddawany był drobnym remontom i przebudowom. Pod koniec XX w. z budynku wysiedlono lokatorów. Następnie przez kolejnych kilka łat obiekt był nieużytkowany. W 2003 r. przedmiotowy budynek stal się własnością prywatną. Brak odpowiedniego zabezpieczenia i konserwacji przyczyniły się do powolnego niszczenia obiektu, który obecnie jest nieużytkowany.
WKZ stwierdził, że w ww. opinii NID wskazano, że przedmiotowy obiekt jest typowym przykładem budynku mieszkalnego pochodzącego z końca XIX w., przekształconego wewnątrz w II poł. XX w., znajdującego się poza obrębem staromiejskim. Zlokalizowany w południowej pierzei ulicy, na działce ewidencyjnej nr [...], narożnikowy dom o dziewiętnastowiecznym rodowodzie to jednokondygnacyjny, murowany z cegły, niepodpiwniczony, budynek mieszkalny, nakryty dachem mansardowym, z poddaszem użytkowym W połaci dachowej umieszczone są trzy duże lukarny Sześcioosiową elewację frontową o oszczędnym detalu architektonicznym, przepruwają prostokątne otwory okienne bez obramowań, zaopatrzone we wtórną stolarkę. W elewacji południowej wykonano pojedynczy, prostokątny otwór okienny i otwór wejściowy. Od strony podwórza do budynku głównego przylega późniejsza, murowana przybudówka. Nakryte drewnianymi stropami wnętrze budynku w wyniku licznych przekształceń traciło pierwotny układ funkcjonalny. Większość elementów uległa znacznemu uszkodzeniu (zarwane stropy, uszkodzona więźba i pokrycie dachowe, orynnowanie, schody wewnętrzne, ściany i podłogi). Nie zachowała się pierwotna stolarka. Znajdujące się w połaci frontowej lukarny zostały najprawdopodobniej przeniesione z innego obiektu, zmieniając pierwotny wygląd budynku oraz wprowadzając dysharmonię w dotychczasowych proporcjach i charakterze. Stan zachowania nieużytkowanego od wielu lat budynku można uznać za zły. Brak odpowiedniego zabezpieczenia, konserwacji i ogrzewania przyczyniły się w ostatnich latach do znacznej destrukcji obiektu. Ściany zewnętrzne i wewnętrzne pozbawione są tynku, występują braki zaprawy w spoinach W mitrach występują liczne spękania. Rysy widoczne są również w nadprożach okiennych. Wszystkie ściany zewnętrzne i wewnętrzne są w znacznej mierze zawilgocone. Stropy są w znacznej części zarwane, pozostałe partie stropów są zawilgocone i uległy korozji biologicznej. Konstrukcja dachów jest spróchniała i zaatakowana przez szkodniki drewna. Konstrukcja budynku jest w złym stanie technicznym i grozi zawaleniem. Brak remontów doprowadził do utraty pierwotnego wyglądu i cech stylowych Brak izolacji i odwodnienia doprowadził do degradacji konstrukcji fundamentów Przywrócenie tego obiektu do odpowiedniego stanu wiązałoby się z wymianą większości oryginalnych materiałów, z jakich został on wzniesiony. W podsumowaniu opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa jej autorzy stwierdzili, że budynek cechuje się prostą formą o oszczędnym detalu architektonicznym. Obiekt jest przykładem skromnego budynku mieszkalnego dawnych przedmieść z końca XIX w., który uległ znacznym przekształceniom Budynek prawdopodobnie na początku XX w. został rozbudowany, przez co zmienił swój pierwotny wygląd. Prezentowana zabudowa nie stanowi istotnego elementu w układzie przestrzennym Ś.
WKZ stwierdził, że uznaje za zasadną argumentację przytoczoną w podsumowaniu opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, zgodnie z którą budynek przy ul P. w Ś. nie posiada znaczących wartości historycznych, artystycznych i naukowych, ponadto jego stan techniczny grozi katastrofą budowlaną. W związku z tym, zdaniem WKZ, przedmiotowy budynek nie kwalifikuje się do objęcia go ochroną konserwatorską i na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z., umarza postępowanie w przedmiotowej sprawie.
[...] stycznia 2020 r., zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji WKZ, natomiast, do Ministra wpłynęło pismo zawierające stanowisko właściciela nieruchomości, D. M., że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Pomiędzy datą decyzji wydanej przez WKZ, a datą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, nie zaszły żadne nowe istotne okoliczności faktyczne, poza dalszą degradacją budynku i wzrostem ryzyka katastrofy budowlanej. Potwierdza to brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, w uzasadnieniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wskazano podstaw, dla jakich postępowanie to zostało wszczęte.
Minister opisał przesłanki nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, który upoważnia administrację do określonego działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji lub postanowień, rozumianych, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego prawa administracyjnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę administracyjną przez rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, czyli sprawy, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego lub w której właściwy organ może z urzędu ukształtować obowiązki danego podmiotu. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Stąd też umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ma charakter formalny i kończy postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.
Minister opisał bezprzedmiotowość przedmiotową i podmiotową postępowania i stwierdził, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie mają przepisy u.o.z., normujące wpis zabytku do rejestru. Zgodnie z art. 9 ust. 1j ustawy, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W toku tego postępowania wojewódzki konserwator zabytków musi wykazać, że dany obiekt jest zabytkiem w rozumieniu art, 3 pkt 1 u.o.z., tzn., że dana nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością, stanowią świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, a ich zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Minister przytoczył treść art. 6 pkt 1 u.o.z., uznając, że przedmiotem postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków jest określona rzecz, a postępowanie zmierza do ustalenia jej wartości. Normy zawarte w art. 3 pkt 1, art. 6 oraz art. 9 ust. 1 ustawy, wyznaczają zakres merytoryczny postępowania wyjaśniającego w takiej sprawie. Postępowanie to ma dać odpowiedź na pytanie, czy dany obiekt lub obszar jest zabytkiem i posiada wartości uzasadniające jego wpis do rejestru zabytków.
Odnosząc się do bezprzedmiotowości przedmiotowej postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków Minister wyjaśnił, że art. 9 ust. 1 u.o.z. stanowi podstawę materialnoprawną do wydania merytorycznej decyzji w sprawie wpisu danego obiektu lub obszaru do rejestru zabytków. Jednocześnie z przepisu tego nie wynika, że rozstrzygnięcie merytoryczne może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy daną nieruchomość lub rzecz ruchomą należy do rejestru wpisać. Oznacza to, że istnieje przedmiot postępowania rozumiany, jako sprawa administracyjna, rozstrzygana przez właściwe organy w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, w sytuacji, gdy dany obiekt lub obszar fizycznie istnieje, nie może być mowy również o bezprzedmiotowości przedmiotowa o charakterze faktycznym. Bezprzedmiotowość taka w odniesieniu do postępowania o wpis nieruchomości do rejestru zabytków zaistnieje niewątpliwie w przypadku ustalenia, że postępowanie zostało wszczęte w odniesieniu do nieistniejącego fizycznie obiektu lub obszaru.
Art. 9 ust. 1 u.o.z. określa podmioty legitymowane do wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru. Postępowanie takie może być wszczęte z urzędu przez właściwego terytorialnie wojewódzkiego konserwatora zabytków albo na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Wszczęcie postępowania o wpis do rejestru zabytków na wniosek podmiotu nieposiadającego legitymacji do jego złożenia jest bezprzedmiotowe. Postępowanie takie nie może się zakończyć wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego, jest zatem bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość ta ma charakter podmiotowy. Bezprzedmiotowość podmiotowa zaistnieje także w sytuacji wszczęcia postępowanie w sprawie wpisu zabytku do rejestru przez niewłaściwy organ, np. przez niewłaściwego terytorialnie wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Rozstrzygnięcie merytoryczne wydane w postępowaniu w sprawie wpisu rzeczy ruchomej lub nieruchomości do rejestru zabytków, może mieć następującą treść:
- "wpisać do rejestru zabytków" - jeżeli stwierdzone zostanie istnienie przesłanek wpisu obiektu lub obszaru do rejestru,
- "odmówić wpisania do rejestru zabytków" - jeżeli dany obiekt lub obszar nie posiada wartości uzasadniających jego wpis do rejestru zabytków, a postępowanie w sprawie wpisu zostało wszczęte na wniosek legitymowanego podmiotu,
- "nie wpisać do rejestru zabytków" - jeżeli dany obiekt lub obszar nie posiada wartości uzasadniających jego wpis do rejestru zabytków, a postępowanie w sprawie wpisu zostało wszczęte z urzędu.
Ustalenie w toku postępowania, że obiekt lub obszar nie posiada wartości historycznych, naukowych ani artystycznych, nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jego wpisu do rejestru zabytków. Okoliczność ta nie czyni bowiem niemożliwym wydania w takiej sprawie decyzji merytorycznej. W takiej sytuacji nie zaistnieje żadna z postaci bezprzedmiotowości: ani przedmiotowa, ani podmiotowa.
Decyzja WKZ z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], została więc wydana bez podstawy prawnej. Z treści tej decyzji jednoznacznie wynika, że umorzenie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku położonego przy ul. P. w Ś. nastąpiło z powodu ustalenia przez organ, że obiekt ten nie posiada wartości uzasadniających wpisanie go do rejestru zabytków, tj. z przyczyn o charakterze stricte merytorycznym. Nie istniały przy tym w dacie wydania decyzji okoliczności, które wskazywałyby, że postępowanie jest w istocie bezprzedmiotowe. Zostało ono wszczęte z urzędu, na podstawie obowiązującego przepisu prawa, przewidującego rozstrzyganie spraw o wpis nieruchomości lub rzeczy ruchomej do rejestru zabytków w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczyło obiektu istniejącego i było prowadzone z udziałem właściciela przedmiotowego budynku. W związku z tym należy stwierdzić, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. został przez WKZ zastosowany do postępowania, którego w żadnej mierze nie można uznać za bezprzedmiotowe. Brak jest przy tym podstaw prawnych do stosowania tego przepisu w sytuacji, gdy postępowanie powinno zakończyć się rozstrzygnięciem co do istoty sprawy.
Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na 4 lutego 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła "rażące naruszenie prawa materialnego wyrażonego w art. 156.§ 1 pkt 2" k.p.a., "albowiem organ orzekł nieważność decyzji na podstawie art. 89, pkt 1 i art..93 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (...), gdy tymczasem przepisy te wskazują wyłącznie organy ochrony zabytków i nie mogą stanowić samodzielnej przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (...) z dnia [...] kwietnia 2016r.. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisania budynku do rejestru zabytków".
Jak stwierdziła pełnomocnik, "na wypadek gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wskazana przez Ministra podstawa prawna stwierdzenia nieważności decyzji [...]WKZab odpowiada prawu, wówczas skarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak: [...] zarzucam:
1) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wszczęte z urzędu przez [...]WKZab postępowanie administracyjne prowadzone w okresie od 06 kwietnia 2004r. do 04 kwietnia 2016 roku, tj. przez blisko 12 lat w przedmiocie wpisania budynku zlokalizowanego na dz. o nr ewid. [...] przy ul. P. w miejscowości Ś. [dalej: Budynek] do rejestru zabytków województwa lubuskiego nie dostarczyło dostatecznej wiedzy [...]WKZab i nie pozwalało na rozstrzygnięcie sprawy poprzez umorzenie tego postępowania, gdy tymczasem [...]WKZab swoje rozstrzygnięcie oparł na:
a) Opinii sporządzonej w dniu 14 grudnia 2015r. przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w Z. (autorzy: W. E., K. S.) w przedmiocie określenia wartości historycznej, naukowej i artystycznej budynku przy ul. P. w Ś. - opinia na wniosek [...]WKZab, z której wynika (s.4-6), że:
- "budynek przy ul. P. w Ś. nie posiada znaczących wartości historycznych, artystycznych i naukowych", i z tego też względu "nie kwalifikuje się do objęcia go ochroną konserwatorską",
- "prezentowana zabudowa nie stanowi istotnego elementu w układzie przestrzennym Ś.",
a ponadto:
- "wielokrotna przebudowa budynku i dobudowa przybudówki, a także niedbałe prace remontowe spowodowały utratę pierwotnego układu funkcjonalnego oraz zmianę pierwotnego wyglądu budynku",
- "konstrukcja budynku jest w złym stanie technicznym i grozi zawaleniem";
- "brak izolacji i odwodnienia doprowadził do degradacji konstrukcji fundamentów",
- "przywrócenie stanu świetności temu obiektowi wiązałoby się z wymianą większości oryginalnych materiałów z jakich został on wzniesiony';
b) Protokole oględzin Budynku sporządzony w dniu 06 maja 2008r. z udziałem pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ś., pracowników [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Skarżącego, w którym przedstawiono stan techniczny oraz wnioski kierunkowe nakazujące Skarżącemu zabezpieczenie budynku przed katastrofą budowlaną, a także stanowisko Skarżącego co do konieczności rozbiórki Budynku z uwagi na groźbę katastrofy budowlanej; w oparciu o przedmiotowy Protokół Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., decyzją nr [...] z dnia 0[...] maja 2008r.. zobowiązał Skarżącego do wygrodzenia strefy niebezpiecznej i umieszczenia tablicy ostrzegawczej o treści: UWAGA! BUDYNEK GROZI ZAWALENIEM I; w uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono opis stanu technicznego Budynku;
i w tym zakresie stanowi to naruszenie reguł wyrażonych w art.7, art.77.§1 i art.80 KPA, (...)
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art.77 § 1 i art.80 KPA poprzez pominięcie rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2020r. sygn. akt VII SA/Wa 892/20, (...)
- Opinii sporządzonej w dniu 14 grudnia 2015r. przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w Z. (autorzy: W. E., K. S.) w przedmiocie określenia wartości historycznej, naukowej i artystycznej budynku przy ul. P. w Ś.,
- Protokołu oględzin Budynku sporządzonego w dniu 06 maja 2008r
- ostatecznej decyzji [...]WKZab z dnia [...] kwietnia 2016r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisania budynku do rejestru zabytków, (...)
3) błędne zastosowanie art.156.§1 pkt 2 KPA poprzez przyjęcie, że ostateczna decyzja [...]WKZab z dnia [...] kwietnia 2016r.. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku przy ul. P., na działce nr ewid. [...] w Ś. jest nieważna z uwagi na błąd rozstrzygnięcia (w ocenie organu rozstrzygnięcie powinno zawierać jedną z trzech sentencji wskazanych na s.6 uzasadnienia skarżonej), gdy tymczasem:
1) kwestionowane przez Ministra rozstrzygnięcie [...]WKZab odpowiada prawu (umorzenie postępowania było dopuszczalne),
2) nie zaszły żadne nowe okoliczności faktyczne oraz prawne stanowiące podstawę do wszczęcia przez Ministra postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WKZab z dnia [...] kwietnia 2016r" znak: [...]".
Zdaniem pełnomocnik skarżącego, zaskarżona decyzja narusza również "dyspozycję art. 11 w zw. z art.6 KPA, a także narusza Prawo do dobrej administracji wyrażone w art.41, ust.1 i ust.2 lit. c) Karty Praw Podstawowych, i utrudnia Skarżącemu określenie zakresu zarzutów spełniających wymogi formalne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego".
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego podniosła, że Minister w decyzji nie wskazał podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Powołał wyłącznie art. 89, pkt 1 i art.93 ust.1 u.o.z., gdy przepisy te wskazują wyłącznie organy ochrony zabytków i nie mogą stanowić samodzielnej przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji WKZ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisania budynku do rejestru zabytków.
Wprawdzie organ w sentencji decyzji wskazał jeszcze jakieś jednostki redakcyjne jednakże bez wyraźnego odwołania do aktu prawnego, w którym jednostki te zostały zamieszczone. Nie można zatem uznać, że zaskarżona decyzja wyczerpuje wymogi formalnoprawne zawarte w art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z pkt 4 tego przepisu decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Brak wskazania aktu nie może zostać uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego czy też odpowiedzi na skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zatem uzasadnione jest twierdzenie, ze skarżona decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną powodującą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Jest to, zdaniem pełnomocnik, najdalej idący zarzut.
Postępowanie w przedmiocie wpisania budynku do rejestru zabytków wszczęte zostało z urzędu postanowieniem z [...] kwietnia 2004 r. i zostało zainicjowane wcześniejszym wnioskiem D. M. o wyrażenie zgody na rozbiórkę budynki przy ul. P. z uwagi na jego zły stan techniczny grożący katastrofą budowlaną. Budynek bowiem posadowiony jest w części miasta objętej ochroną konserwatorską.
Zważywszy, że WKZ odmawiał wyrażenia zgody na rozbiórkę budynku D. M. pismem z 4 maja 2015r. zażądał doręczenia decyzji o umorzeniu postępowania lub innego aktu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Żądanie to miało na celu wymuszenie na organie zakończenie postępowania trwającego blisko 11 lat.
Wniosek skarżącego wymusił podjęcie przez WKZ czynności, zmierzających do zakończenia postępowania. W tym celu organ zlecił prof. W. E. oraz prof. K. S. - ekspertom Narodowego Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w Z. - sporządzenie opinii w przedmiocie określenia wartości historycznej, naukowej i artystycznej budynku przy ul. P. w Ś. Opinia powstała 14 grudnia 2015 r. i jest negatywna. Mając na uwadze dodatkowo bardzo zły stan techniczny budynku WKZ wydał [...] kwietnia 2016r. (po 12 latach od wszczęcia postępowania) decyzję, którą umorzył postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zbytków.
To rozstrzygnięcie WKZ odpowiada prawu. Zgodne jest również z interesem skarżącego, bo umożliwia podjęcie przez niego czynności faktycznych i prawnych zmierzających do rozbiórki budynku i wybudowanie w jego miejsce nowego budynku, który wpisuje się architektonicznie w przestrzeń publiczną.
Skarżący przystąpił do realizacji zamierzeń inwestycyjnych i uzyskał ostateczną decyzję Burmistrza Miasta Ś. nr [...] z [...] czerwca 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku przemysłowo-usługowego (z działalnością nie uciążliwą dla ludności) - mieszkalnego z garażem w części podpiwniczonej na działce nr [...] obręb [...], ul. P. wraz z rozbiórka istniejącego budynku mieszkalnego. Uzyskał również pozytywne postanowienie WKZ nr [...] z [...] maja 2016 r. - uzgodnienie ww. decyzji Burmistrza Ś. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia WKZ wskazał, że uzgodnienia dokonuje z uwagi na to, że posadowiony na tym gruncie budynek "nie posiada znaczących wartości historycznych, artystycznych i naukowych, ponadto jego stan techniczny grozi katastrofą budowlaną. Wobec powyższego uznano za dopuszczalne usytuowanie na tym miejscu nowego obiektu".
Na tej podstawie skarżący sporządził projekt budowlany rozbiórki budynku i ponownie zwrócił się do WKZ 5 października 2018r., o uzgodnienie tego projektu. W trakcie postępowania przed WKZ D. M. zawnioskował o powołanie biegłego ds. konstrukcji budowlanych celem oceny stanu technicznego budynku i możliwości technicznych jego remontu (opłacalności).
Ten wniosek dowodowy został pominięty i decyzją z [...] kwietnia 2019 r. WKZ odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku przy ul. P., w Ś., zmieniając swoje dotychczasowe stanowisko i uznając, że budynek objęty jest ochroną konserwatorską i w związku z tym jego rozbiórka nie jest dopuszczalna. Decyzja ta została zaskarżona do Ministra, ale decyzją z[...]lutego 2020 r. Minister utrzymał w mocy decyzję WKZ, kwestionując wnioski zawarte w opinii sporządzonej 14 grudnia 2015 r. przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w Z. w przedmiocie określenia wartości historycznej, naukowej i artystycznej budynku przy ul. P. w Ś., i w konsekwencji Opinię tą pominął. Pominął również Ekspertyzę techniczną z 3 maja 2019 r. i nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania.
Skarżący zaskarżył tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 9 listopada 2020r. sygn. akt VII SA/Wa 892/20 uchylił w całości zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd krytycznie ocenił przebieg zarówno postępowania, jak i dokonaną przez organy ocenę materiału dowodowego oraz okoliczność podważenia przez Ministra Opinii sporządzonej 14 grudnia 2015r. przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w Z. Wskazał, że "do zadań Narodowego Instytutu Dziedzictwa należy m.in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów publicznych. Jakkolwiek wnioski płynące z opinii tego organu nie są dla organów administracji wiążące, jednak nie mogą być w sposób dowolny pomijane przez organ. Opinia instytutu naukowego odpowiada dowodowi z opinii biegłego w tym znaczeniu, że swoim przedmiotem może obejmować określony zespół faktów uważanych za pozostające w zakresie "wiadomości specjalnych (...). Nie zgadzając się z wnioskami zawartymi w takiej opinii, organ powinien dokonać jej rzetelnej oceny. Uznanie bowiem dowodów za niewiarygodne jest dopuszczalne pod warunkiem wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ odmówił tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej". Sad zakwestionował również odrzucenie przez Ministra Ekspertyzy technicznej z 3 maja 2019r. uznając, że dowód ten ma istotne znaczenie dla sprawy i powinien zostać oceniony pod kątem zasadności rozbiórki budynku. Krytycznie odniósł się do okoliczności odmowy wydania przez WKZ zgody na rozbiórkę budynku w sytuacji istnienia w obrocie prawnym postanowienia z [...] maja 2016 r. w przedmiocie uzgodnienia decyzji Burmistrza Ś. o warunkach zabudowy, które to uzgodnienie akceptuje rozbiórkę istniejącego budynku.
Minister, w czasie wydawania ww. decyzji, wszczął jednocześnie z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji WKZ, a po przegranym procesie przed WSA w Warszawie wydał zaskarżoną decyzję.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budził wątpliwości, że budynek nie posiadał cech pozwalających na objęcie jego ochroną konserwatorską przez wpisanie do rejestru zabytków województwa [...]. WKZ umorzył zatem postępowanie, co jest równoznaczne z pozostawieniem budynku poza taką ochroną (art.7, pkt 1 u.o.z.).
Minister uznał, że doprowadzi do wpisania budynku do rejestru zabytków wbrew interesom skarżącego i to w trybie nadzwyczajnym, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego niekorzystnej dla Ministra decyzji WKZ. Jest to próbą nadużycia prawa materialnego, a więc działaniem społecznie nieakceptowanym.
Dyspozycja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi środek nadzwyczajny i niekiedy godzący w interesy obywatela, a zatem powinna być stosowana w sposób ostrożny z poszanowaniem konstytucyjnych norm wyrażonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, jak również reguł wyrażonych w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
W ocenie skarżącej nie można uznać, że doszło przez WKZ do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, był on uprawniony do rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w sprawie, a jednocześnie stanowiącego odmowę wpisania przedmiotowego budynku do rejestru zabytków województwa [...].
Wobec oczywistych błędów popełnionych w decyzji wydanej przez Ministra, jak również mając na uwadze, że decyzja WKZ odpowiada prawu, stwierdzenie jej nieważności nie znajduje uzasadnienia prawnego. Uzasadniony jest również wniosek o umorzenie przez Sąd postępowania prowadzonego przez Ministra w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji WKZ.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób opisany poniżej, a skarga z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku była zasadna.
Błędnie uznał Minister, że decyzja WKZ z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], umarzająca postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego budynku została wydana "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Podstawę prawną takiej decyzji stanowił bowiem – wbrew stanowisku Ministra - art. 105 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 3 pkt. 1 u.o.z. zabytkiem jest zabytek nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taka rzecz może zostać pisana do rejestru zabytków, a to z uwagi na art. 7 pkt. 1 u.o.z., zgodnie z którym do rejestru zabytków wpisany może być tylko zabytek.
Rzecz nieruchoma, która nie posiada cech określonych w art. 3 pkt. 1 u.o.z. nie może być więc przedmiotem postępowania, mającego na celu objęcie jej ochroną przez wpis do rejestru zabytków, zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.z., a contrario. Jeżeli kwestia braku cech niezbędnych dla uznania rzeczy za zabytek (art. 3 pkt. 1 u.o.z.) jest oczywista od razu, bez potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wówczas wojewódzki konserwator zabytków albo w ogóle nie wszczyna postępowania, albo – jeżeli do organu wpłynął taki wniosek od jakiegoś podmiotu – odmawia wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Jeżeli jednak organ już wszczął postepowanie w sprawie wpisania zabytku do rejestru, a w toku postępowania wyjaśniającego okaże się, że rzecz ruchoma lub nieruchoma zabytkiem nie jest – wówczas nie może już odmówić wszczęcia postępowania w ww. trybie, ale z uwagi na brak przedmiotu sprawy (bezprzedmiotowość przedmiotowa – rzecz nie ma cech zabytku i nie może być objęta ochroną konserwatorską) powinien postępowanie w tej sprawie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Art. 105 § 1 k.p.a. jest podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania, organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Natomiast, podstawą fakultatywnego umorzenia postępowania jest art. 105 § 2 k.p.a., który uprawnia organ administracji publicznej do oceny, czy wniosek strony o umorzenie postępowania zasługuje na uwzględnienie pod kątem warunków w tym przepisie przewidzianych. W razie umorzenia fakultatywnego organ administracji publicznej działa na podstawie uznania (administracyjnego), lecz jest to uznanie ograniczone ze względu na te właśnie ustawowe warunki dopuszczalności umorzenia (por. komentarz do art. 105 k.p.a. w: Ma. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).
Pomimo jednak tego, że w sprawie niniejszej to skarżący zwrócił się do WKZ o umorzenie postępowania o wpis przedmiotowego budynku do rejestru zabytków, wydana decyzja umarzająca nie miała za podstawę § 2 art. 105 k.p.a., ale § 1 tego artykułu, co wynika z jej sentencji i uzasadnienia. Ponadto, umorzyć postępowanie na wniosek strony można wyłącznie wówczas, gdy na wniosek tej samej strony zostało wszczęte; w sprawie niniejszej postepowanie zaś wszczął WKZ z urzędu.
Taka też (art. 105 § 1 k.p.a.) była prawidłowa podstawa prawna kwestionowanej przez Ministra co do ważności decyzji WKZ z [...] kwietnia 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że gdy brakuje przedmiotu postępowania, świadczy to o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym przedmiotem w sprawie o wpis do rejestru zabytków jest objęcie zabytku jedną z form ustawowych ochrony. Jeżeli zaś nieruchomość zabytkiem nie jest (w szczególności, gdy taki wniosek wypływa z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa) to bezprzedmiotowe staje się prowadzenie sprawy o wpis do rejestru zabytków rzeczy nie zabytkowej.
Nie ma racji Minister, twierdząc, że w sprawie o wpis do rejestru zabytków wydane być mogą wyłącznie trzy rozstrzygnięcia: decyzja o wpisie, decyzja o odmowie wpisania i decyzja "nie wpisać do rejestru zabytków". Pomijając już fakt, że ta trzecia z wymienionych przez Ministra decyzji nie powinna nigdy być wydawana przez organ, działający zgodnie z art. 6 k.p.a., gdyż nie można orzec "o niewpisaniu" (jest to de facto odmowa wpisu), to Ministrowi umyka ta istotna okoliczność, że decyzja o umorzeniu postępowania nie załatwia sprawy co do jej istoty. Takie bowiem orzeczenie oznacza, ze nie można w sprawie wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to więc decyzja o charakterze formalnoprawnym, kończąca postępowanie administracyjne z powodu jego podmiotowej lub przedmiotowej bezprzedmiotowości bez rozstrzygania sprawy merytorycznie.
Umorzenie postępowania nie jest zależne od woli organu administracji, ani - tym bardziej - pozostawione do uznania organu. Organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości (np. wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2771/19, CBOSA). W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że umorzenie przez WKZ postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków obiektu nie zabytkowego nie naruszało prawa i miało ważną i prawidłowo wskazaną podstawę prawną.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 nieważną jest decyzja, która została wydana bez podstawy prawnej. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, "wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania" (wyrok z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 717/15, CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W wyroku NSA w Warszawie z 16 czerwca 1999 r., sygn. akt III SA 5540/98, M. Pod. 2000/7, s. 40, stwierdzono np., że o braku podstawy prawnej można mówić, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2).
Tym niemniej, w sprawie niniejszej trudno jest zasadnie twierdzić, że art. 105 § 1 k.p.a. nie istniał w dacie orzekania przez WKZ na tej podstawie lub nie uprawniał tego organu do umorzenia postępowania.
Organ administracji publicznej (a więc także Minister) jest zobowiązany działać na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), a w uzasadnieniu decyzji musi wskazać przesłanki rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.) i decyzję uzasadnić prawnie, ze wskazaniem podstawy prawnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Jeżeli więc w pkt. 2 § 1 art. 156 k.p.a. wskazane są dwie, nietożsame przesłanki ("rażące naruszenie prawa" i brak podstawy prawnej), zaś Minister w sposób jednoznaczny powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na tą drugą przesłankę, to w sprawie zawisłej przed tut. Sądem dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez uznanie, że WKZ umorzył bez podstawy prawnej postępowanie. Tym samym Minister naruszył przepis prawa materialnego w sposób, który miał bezpośredni wpływ na treść decyzji.
Z powyższych względów nie sposób uznać uzasadnienia zaskarżonej decyzji za odpowiadające wymogom art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie poprawnego wskazania przesłanek rozstrzygnięcia i uzasadnienia prawnego.
W ocenie tut. Sądu twierdzenie pełnomocnik skarżącego, że zaskarżona decyzja w żadnej mierze nie uwzględnia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 listopada 2020 r. i zawartej tam oceny prawnej jest co do zasady słuszne, ale nie ma procesowego znaczenia w sprawie. Wyrok ten nie jest prawomocny i dlatego nie ma mocy wiążącej w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. Choć Sąd wskazuje w ww. wyroku na ewidentne błędy organów ochrony konserwatorskiej (w tym Ministra), to przedmiotem sprawy niniejszej jest prawidłowość rozstrzygnięcia organu w postępowaniu nadzwyczajnym.
Wbrew jednak twierdzeniom pełnomocnik skarżącego, zaskarżona decyzja Ministra nie jest nieważna. Brak określenia tytułu aktu prawnego przy powołaniu przepisów w sentencji decyzji, przy jednoczesnym wskazaniu przepisów kompetencyjnych nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., skoro nazwa aktu możliwa jest do zidentyfikowania wobec treści decyzji. Nie jest to też wada materialnoprawna lub formalna, nakazująca decyzję Ministra uchylić w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c p.p.s.a., gdyż nie miała wpływu na treść decyzji. Jest to – niewątpliwie – niestaranność organu w opracowaniu decyzji, ale bez znaczenia procesowego.
Nie było też możliwe uwzględnienie wniosku pełnomocnik skarżącej o umorzenie przez tut. Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Minister postepowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji WKZ umarzającej postepowanie o wpis do rejestru zabytków wszczął z urzędu. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja nie jest obarczona którąkolwiek z wad z art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a., a nie tylko z punktu 2 tego artykułu. Minister uchybił więc obowiązkowi, który na nim spoczął w momencie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, nie rozpoznając pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia WKZ.
O ile tut. Sąd przesądził w niniejszym wyroku wiążąco dla organu o braku przesłanek (obu) z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., o tyle obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy kwestionowana przez organ decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Dopiero negatywne (lub pozytywne) ustalenie w powyższym zakresie pozwoli organowi na poprawne zakończenie wszczętego przezeń postępowania nadzwyczajnego co do meritum lub też wyłącznie procesowo. Sąd administracyjny nie jest bowiem powołany do oceny ważności ostatecznej decyzji administracyjnej za organ; przedmiotem natomiast kontroli sądowej jest prawidłowość decyzji organu załatwiającej (w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.) sprawę.
Dlatego też Minister, związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.), ponownie rozpoznając sprawę rozważy pozostałe, wymienione w art. 156 § 1 pkt. 1 oraz pkt. 3, 4, 5, 6, 7 k.p.a. przesłanki nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku zlokalizowanego przy ul. P. w Ś., na działce nr ew. [...]. W zależności od tak dokonanej, pełnej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym organ wyda decyzję kończącą postępowanie administracyjne, należycie dobierając podstawę prawną i poprawnie ją uzasadniając.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego.
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.