VII SA/WA 616/19

VII SA/Wa 616/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Krystyna Tomaszewska
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 712/20 - Wyrok NSA z 2023-03-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
arrt. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm, zwanej dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania W. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego.
Do wydania zaskarżonej decyzji GINB doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] znak: [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "D. WINB"), stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu w związku ze sprzeciwem Prokuratora Regionalnego w P., nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ("PINB w K.") z [...] grudnia 2008 r., nr [...], znak: [...], [...], udzielającej W. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie wyciągu narciarskiego krzesełkowego typu "DOPPELMAYR" wraz z obiektami towarzyszącymi w Z., gmina D. Z., na działkach o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb Z.
Od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego W. Sp. z o. o., reprezentowana przez adwokata R. B., złożyła w ustawowym terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
GINB rozpatrując odwołanie przypomniał, że decyzją Starosty K. z [...] lipca 2008 r., nr [...], znak: [...]; zatwierdzono projekt budowlany i udzielono W. Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę wyciągu narciarskiego na wyciąg krzesełkowy typu "DOPPELMAYR" wraz z obiektami towarzyszącymi w Z., dz. nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb Z. - etap I.
Z kolei decyzją Starosty K. z [...] października 2008 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono W. Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę wyciągu narciarskiego na wyciąg krzesełkowy typu "DOPPELMAYR" wraz z obiektami towarzyszącymi w Z., dz. nr ew. [...], [...], obręb Z. - etap II.
Po przeprowadzeniu kontroli zakończonej budowy, decyzją z [...] grudnia 2008r., nr [...], znak: [...], [...], PINB w K. udzielił W. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji.
Decyzją Wojewody D. z [...] października 2011 r., nr [...], znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012 r., znak: [...], stwierdzono nieważność decyzji Starosty K. z [...] lipca 2008 r. Nr [...]. Wyrokiem z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestora na decyzję GINB, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2412/14, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Natomiast decyzją Wojewody D. z [...] października 2011 r., Nr [...], znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją GINB z [...] czerwca 2012r., znak: [...], stwierdzono nieważność decyzji Starosty K. z [...] października 2008 r, nr [...]. Wyrokiem z 23 kwietnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 341/14, WSA w Warszawie oddalił skargę inwestora na decyzję GINB, zaś NSA wyrokiem z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2411/14, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Mając na uwadze powyższe, GINB uznał, że D. WINB prawidłowo stwierdził w drodze decyzji z [...] października 2018 r. nieważność decyzji PINB w K. z [...] grudnia 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie ww. inwestycji.
Organ drugiej instancji podkreślił bowiem, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest nierozerwalnie związana z decyzją o pozwoleniu na budowę. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę.
GINB zwrócił także uwagę, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Zdaniem organu drugiej instancji, udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, który nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W tym stanie rzeczy, GINB ocenił, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną, tj. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, skutkować musi stwierdzeniem nieważności również decyzji zależnej.
Z powyższą decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodziła się W. Sp. z o.o. ("Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., polegające na niezapewnieniu Skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji, poprzez niezawiadomienie strony i jej pełnomocnika o zakończeniu postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych twierdzeń, czym organ rażąco naruszył art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a.;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób swobodny, sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego objawiające się w uznaniu, że decyzja, której nieważność stwierdzono, niesie ze sobą niedopuszczalne w praworządnym państwie skutki społeczne i gospodarcze oraz stwarza realne niebezpieczeństwo dla najważniejszych wartości takich jak życie, zdrowie ludzkie i mienie, podczas gdy wnioski analizy przeprowadzonej przez organ postępowania odwoławczego nie zostały poparte materiałem dowodowym, z którego wnioski takie miałyby wynikać, ponadto analiza organu pomija szereg podnoszonych przez stronę aspektów, będąc tym samym analizą niepełną;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2008 r., poz. 1202 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w stopniu rażącym narusza prawo, podczas gdy nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, w szczególności nie przemawiają za tym racje ekonomiczne i społeczne, jakie przedmiotowa decyzja wywołała;
4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w oparciu o projekt budowlany, który został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, zachodzi podstawa stwierdzenia nieważności w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas, gdy tego rodzaju wadliwość, jest uchybieniem natury procesowej przez co stanowić powinna podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i nie może jednocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, co uniemożliwiło Skarżącej zgłoszenie wniosków dowodowych, a czym organ naruszył art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.
Skarżąca wskazuje ponadto, że ziszczenie się podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zależy nie tytko od oczywistości naruszenia przepisu, ale także w równym stopniu od oceny społecznych i ekonomicznych skutków jakie kontrolowana decyzja wywołała w obrocie prawnym. Zdaniem Skarżącej, na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w kontrolowanej sprawie nie ucierpiał żaden z podmiotów prawnych. Jednocześnie z bazy turystycznej, jaka funkcjonuje na podstawie rzeczonej decyzji zezwalającej na użytkowanie korzysta już od 9 lat nie tylko lokalna społeczność, ale również rokrocznie tysiące przyjeżdżających do Z. narciarzy. Według Skarżącej, bezpośrednim skutkiem funkcjonowania w obrocie prawnym kontrolowanej decyzji, związanym z funkcjonowaniem powstałego wyciągu narciarskiego stał się rozwój turystyki, tak istotnej dla tego regionu. Okoliczności te, w pełnym przekonaniu strony pozostają in casu istotne i wymagają ich uwzględnienia, skutkującego koniecznością odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na użytkowanie.
Skarżąca nie zgadza się przy tym z zapatrywaniem organów nadzoru budowlanego, że uprzednie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji prowadzi do prostego wniosku o grożącym niebezpieczeństwie dla użytkowników tej infrastruktury. Zaprezentowany sposób myślenia jest bardzo dużym uproszczeniem i w ocenie Skarżącej ukazuje nieprawidłowości dokonania analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tym zakresie strona zarzuca naruszenie przez organ przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a., a których to uchybienie doprowadziło do niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i pominięcia istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności sprawy.
Dalej, Skarżąca nie podziela również stanowiska organu odnoście wpływu jaki niesie za sobą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego. W takiej sytuacji (nieistnienia decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowalnego) organy nadzoru budowlanego powinny dokonywać oceny zgodności wykonania obiektu wprost z przepisami prawa. Innymi słowy, zdaniem Skarżącej – sytuacja polegająca na zrealizowaniu inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, na skutek stwierdzenia jego nieważności, nie powoduje automatycznie stanu, w którym wybudowany na jej podstawie obiekt budowlany jest obiektem budowlanym niezgodnym z prawem.
Skarżąca stoi na stanowisku, że kontrolowana decyzja, nie jest obarczona uchybieniami natury materialnoprawnej z art. 156 § 1 k.p.a., lecz natury procesowej, o których mowa w art. 145 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Tym samym, w sytuacji, gdy wyeliminowana z obrotu prawnego ex tunc została decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w oparciu o projekt budowlany, który "nie istniał", winno dojść do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, w oparciu o ww. przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
W świetle powyższego – w przekonaniu Skarżącej – organy obu instancji niewłaściwie przyjęły w niniejszej sprawie tryb weryfikacji decyzji o pozwoleniu na użytkowanie polegający na stwierdzeniu jej nieważności w oparciu o art. 156 k.p.a., podczas gdy podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wadliwość (wyeliminowanie decyzji zależnej) stanowić może podstawę wznowienia postępowania. Zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym stanowi rażące naruszenie prawa.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji D. WINB z dnia [...] października 2018 r., nr [...], ze względu na zastosowanie niewłaściwego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji PINB w K. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; ewentualnie Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją ww. decyzji D. WINB z [...] października 2018 r.; a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja D. WINB nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję D. WINB z [...] października 2018 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji PINB w K. z [...] grudnia 2008 r., nr [...] o udzieleniu W. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie wyciągu narciarskiego typu "DOPPELMAYR" oraz budynków sterowni, garażu krzesełek i ratraka, obsługi technicznej, wybudowanych w Z., gm. D. Z. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb Z.
Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek sprzeciwu Prokuratora Regionalnego w P. z dnia [...] czerwca 2018 r. (znak [...]) od ostatecznej decyzji PINB w K. z [...] grudnia 2008 r.
W sprawie bezsporne jest, że decyzja PINB w K. z [...] grudnia 2008 r., nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie ww. inwestycji, oparta została na decyzjach Starosty K. z dnia: [...] lipca 2008 r., nr [...] oraz z dnia [...] października 2008 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Obie te decyzje zostały prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc) poprzez stwierdzenie ich nieważności, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2016 r.: sygn. akt II OSK 2412/14 i II OSK 2411/14).
Skarżąca uważa, że organy nadzoru budowlanego rozpoznały sprawę dotyczącą ostatecznej decyzji PINB w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie w niewłaściwym trybie, albowiem powinny wznowić postępowanie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie stwierdzić nieważność ww. decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, Skarżąca wywodzi, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wywołała nieodwracalne skutki społeczne i gospodarcze, a przy tym w postępowaniu odwoławczym nie umożliwiono jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.
Tutejszy Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zatem podkreślić, że czuje się związany uchwałą podjętą w składzie 7 sędziów przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, której tezy znajdują zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy. Tak też, NSA w swoich rozważaniach zauważył, że "Ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) wprowadzono istotną zmianę w konstrukcji sankcji stosowanych wobec decyzji wydanych z naruszeniem przepisów prawa, odchodząc od stosowania wyłącznie sankcji wzruszalności przez wprowadzenie, przy kardynalnych naruszeniach przepisów prawa – sankcji nieważności. (...) Regulacja trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego expressis verbis wprowadza dwie sankcje: sankcję wzruszalności i sankcję nieważności, wiążąc odrębne konsekwencje prawne ich zastosowania, co jest uzasadnione ciężarem wady, którą dotknięte jest rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym, Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. Nie można więc w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji. To, że ustawodawca, wprowadzając w 1980 r. instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, pozostawił bez zmian przesłankę wznowienia postępowania wymienioną wówczas w art. 127 § 1 pkt 7 K.p.a. nie może być argumentem za stanowiskiem, że uchylenie decyzji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., może obejmować także stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję zależną. To prawda, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. uchylenie jako nieważnej decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję zależną, stanowiło podstawę wznowienia postępowania. Dążąc do wzmocnienia gwarancji praworządności w działaniu administracji publicznej przez wprowadzenie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i pozostawiając w niezmienionym brzmieniu przesłankę wznowienia postępowania (poprzednio art. 127 § 1 pkt 7 K.p.a., a aktualnie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.), wyłączono z podstaw wznowienia sytuację gdy decyzja, w oparciu o którą wydano decyzję zależną okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej, a nie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zależną."
W oparciu o zaprezentowaną analizę prawną i uwzględniając konsekwencje prawne stwierdzenia nieważności decyzji oraz brak podstaw do odstąpienia od tych konsekwencji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę: "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a."
W ocenie tutejszego Sądu, z art. 55 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być wydana wyłącznie po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, bądź decyzji wymienionych wart. 49 ust. 4 i 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy, potwierdzając tym samym jej zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę.
W tym stanie rzeczy, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma wątpliwości, że prawidłowy jest wyłącznie ten kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odmiennie aniżeli zostało to wskazane w skardze, obie decyzje pozostają ze sobą w ścisłym związku, ponieważ zostały one wydane w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego względu w doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (Z. Kostka [w:] red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 802)
Kierując się argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/13, stwierdzić należy, że podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, niewątpliwie stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Zatem tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własne poglądy wyrażane w dominującym orzecznictwie sądów administracyjnych, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego. Tymczasem brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że faktycznie pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na jego budowę), a bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2766/15; z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 285/17; z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3420/18).
Nie można również zgodzić się ze Skarżącą, że wskutek realizacji inwestycji niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji PINB w K. o pozwoleniu na użytkowanie, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie decyzja ta wywołała.
Należy bowiem w tym miejscu wyjaśnić, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów (por. A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, PPPubl. 2012/7–8, s. 75). Zgodnie z wyrokiem NSA z 13 lutego 2014r. (sygn. akt II GSK 1884/12, LEX nr 1450707), pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji.
Zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych dotyczy zatem trzech sytuacji: gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, oraz gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 23 listopada 1987 r. (sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987/2, poz. 81), nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a. in fine) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (podobnie wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12, LEX nr 1430368; zob. też: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. LEX/el. 2019).
Tutejszy Sąd w pełni podziela także prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie uznaje się zasadne zarzutów dotyczących nieodwracalności skutku prawnego spowodowanego zrealizowaniem inwestycji. Wykonanie obiektu budowlanego nie stanowi bowiem nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny (zob. m.in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 270/15; z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 554/10).
Wskazując na powyższe jako niezasadne należało ocenić podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 59 ust. w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 145 § 1 pkt 8 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, konieczne jest przypomnienie, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego, możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonania konkretnych czynności procesowych, przy czym w takiej sytuacji to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (zob: m.in.: wyroki NSA: z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853; z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, Lex 2108318; z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1027/17, Lex 2641938; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 787/16, Lex 2152094).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, dokonania jakich to czynności procesowych, w tym złożenia jakich wniosków dowodowych, uniemożliwiło jej zaniedbanie organu drugiej instancji. Brak jest wskazania również w skardze do tutejszego Sądu, jakież to okoliczności sprawy nie zostały ustalone przez organ, które mogłyby mieć istotne znaczenie w sprawie, a niewyjaśnienie których miało zasadniczy wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie.
Sąd nie znajduje ponadto w działaniu organów przesłanek do stwierdzenia naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego zgromadziły w sprawie pełny materiał dowodowy, pozwalający na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Organy szeroko odniosły się również do twierdzeń Skarżącej, dostatecznie wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy wydawaniu zaskarżonych decyzji.
Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.