VII SA/WA 613/22

VII SA/Wa 613/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Jarecka /przewodniczący sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1969/22 - Wyrok NSA z 2025-03-19
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2234
art. 27
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, 77, 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 106 § 3, art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi A T na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania egzekucji administracyjnej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2022r. znak: [...] odmawiającej wstrzymania egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] w sprawie obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie odbudowanej i rozbudowanej przybudówki o wym. 2,25 m x 5,94 m do budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości o nr [...] przy ul. [...]w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Minister podał, że celem wstrzymania egzekucji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r., o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022r., poz. 135) nie jest wstrzymanie orzeczonego przez właściwe organy obowiązku, ale umożliwienie zobowiązanemu przygotowania się do wykonania nałożonego nakazu. Postępowanie egzekucyjne ma doprowadzić do przymusowej realizacji przez zobowiązanego obowiązków, których on sam nie wykonuje dobrowolnie. Decyzja wojewody w sprawie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej ma charakter uznaniowy. Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie precyzuje jakiego rodzaju przypadki należy uznać za "szczególnie uzasadnione", pozostawiając ocenę w tym względzie organom orzekającym w konkretnej sprawie. Minister zaznaczył, że egzekucja administracyjna w niniejszej sprawie była już wstrzymywana przez Wojewodę [...] czterokrotnie - w okresie od dnia 5 grudnia 2016r. do dnia 31 października 2021r. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego muszą mieć charakter wyjątkowy, odbiegający od występujących powszechnie, a nadto być wynikiem działania czynników niezależnych od zobowiązanego, będących skutkiem zdarzeń losowych.
Jako podstawę wstrzymania egzekucji A. T. podnosił w składanych wnioskach te same argumenty: choroba żony oraz ciężka sytuacja finansowa. Nie przedstawił jednak, pomimo wezwań Wojewody [...], dokumentów pozwalających na zweryfikowanie i potwierdzenie tych okoliczności. Nie przedstawił również żadnych dokumentów świadczących o poczynieniu jakichkolwiek działań zmierzających do wywiązania się z nałożonego przez Powiatowego Instruktora Nadzoru Budowlanego obowiązku rozbiórki tego obiektu budowlanego. Minister podkreślił, że brak jest podstaw prawnych do występowania przez wnioskodawcę o pozwolenie na rozbiórkę obiektu ponieważ podstawą prawną do jej wykonania jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...] lutego 2016r. Podnoszone - zarówno w skierowanym do Wojewody [...] wniosku, jak i w odwołaniu od decyzji - argumenty mają również charakter zdarzeń przyszłych i niepewnych (np.: wykorzystanie środków, które otrzyma żona jako zadośćuczynienie za wypadek, zgromadzenie niezbędnych dokumentów, wybudowanie nowego domu). Istotnym pozostaje, że organ obowiązany jest orzekać na postawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji, a nie stanu niepewnego, tj. na podstawie okoliczności, co do których nie ma pewności, że w ogóle zaistnieją.
Zdaniem organu odwoławczego wstrzymanie niniejszej egzekucji nie spowoduje ustąpienia przyczyny egzekucji lub zmniejszenia dolegliwości związanych z tym postępowaniem, albowiem obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016r., nadal będzie wymagalny. Ponadto okres, jaki upłynął od dnia wydania decyzji w sprawie nakazu rozbiórki do dnia wydania skarżonego rozstrzygnięcia Wojewody [...] należy uznać, zdaniem Ministra, za wystarczająco długi do podjęcia przez zobowiązanego działań m.in. w celu przygotowania harmonogramu planowanych prac rozbiórkowych oraz zgromadzenia środków na wykonanie nałożonego obowiązku.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. T., reprezentowany przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia:
- art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, poprzez błędne uznanie, iż w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek, w sytuacji gdy rozbiórką objęty jest przybudówka, w której skarżący zamieszkuje z żoną, a która stanowi ich jedyny lokal, a ponadto żona skarżącego jest osobą schorowaną po przebytym wypadku samochodowym i pozostaje pod stałą opieką lekarza ortopedy,
- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 77, oraz art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez oparcie się przez organ organy administracji publicznej na niepełnym wadliwie zebranym materiale dowodowym, którego prawidłowa analiza powinna skutkować uznaniem, iż w sprawie zachodzą uzasadnione przypadki, upoważniające zarówno Wojewodę [...], jak i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wstrzymania prowadzonej egzekucji administracyjnej,
- art. 8, 9 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organy dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej odmową wstrzymania postępowania egzekucyjnego,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem w/w przepisów.
W uzasadnieniu skarżący podał, że wbrew twierdzeniom organów wykazał "uzasadnione okoliczności", które powinny skutkować wstrzymaniem rozbiórki. Podjął również czynności zmierzające do wykonania obowiązku rozbiórki bowiem wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego rozbiórkę wykonanej rozbudowy. Zlecił także wykonanie projektu budowlanego w zakresie konstrukcji rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego tak, aby móc jednocześnie dokonać rozbiórki i przebudowy zgodnej z zapisami prawa budowlanego.
Ponadto zarzucił, że organy pominęły okoliczności związane ze stanem zdrowia żony skarżącego, która jest osobą schorowaną, po przebytym wypadku samochodowym i będąca pod stałą opieką poradni ortopedycznej. W części zakwalifikowanej do rozbiórki znajduje się jedyna łazienka w domu, żona wnioskodawcy ma na marzec 2022 r. zaplanowany zabieg, po którym będzie potrzebowała swobodnego dostępu do łazienki tak aby dobrze przebiegała rekonwalescencja.
Podkreślił również, że dotychczas występował bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i nie zdawał sobie sprawy z konieczności udokumentowania swoich dochodów.
Do skargi załączył zaświadczenie o dochodach za okres grudzień 2021 - styczeń 2022 r., oraz wyjaśnił, że w dacie składania skargi niemożliwym było uzyskanie zaświadczenia za luty 2022 r. W związku z pandemią zmuszony był do zamknięcia własnej działalności gospodarczej, w chwili obecnej pracuje jako taksówkarz, na umowy zlecenie, firma ta rozlicza całościowo kierowców. Z uwagi na czas pandemii również w tym zawodzie są znacznie niższe dochody z uwagi na brak zainteresowania klientów przejazdami taxi w okresie zimowym. Skarżący załączył również decyzję wydaną żonie o przyznaniu zasiłku stałego, co ma uprawdopodabniać niski dochód osiągany przez rodzinę.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie budzi wątpliwości, że uprawnienie wojewody określone w art. 27 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji) do wstrzymania egzekucji administracyjnej ma charakter uznaniowy. Przesądził o tym bowiem sam ustawodawca, używając w art. 27 ust. 1 cyt. ustawy zwrotu "może (...) wstrzymać egzekucję administracyjną".
Sąd natomiast kontrolując decyzję uznaniową nie ocenia wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia sprawiedliwości czy słuszności, lecz sprawdza tylko, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces zakończony wydaniem takiej decyzji, czyli uwzględnił wszystkie przepisy, prawidłowo zinterpretował pojęcia nieostre, nie pominął istotnych elementów przy ustalania stanu faktycznego a także nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie dopuściły się dowolności czy arbitralności przy wydawaniu rozstrzygnięcia.
Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że egzekucja niepieniężna nałożona na skarżącego dotyczy wykonania rozbiórki samowolnie odbudowanej i rozbudowanej przybudówki o wym. 2,25 m x 5,94 m do budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości o nr [...] przy ul. [...]w [...]. Została ona orzeczona ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016r., znak: [...] (utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...] lutego 2016r.) Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...], wystawił w dniu 31 sierpnia 2016r. tytuł wykonawczy nr [...] zobowiązujący do rozbiórki przedmiotowej przybudówki. Decyzje te pozostają poza granicami sprawy, zatem nie podlegają kontroli sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem postępowania sądowego pozostają wyłącznie, mające charakter uznaniowy, decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2022r.
Z przepisu art. 27 ust. 4 cyt. ustawy wynika, że egzekucja obowiązków o charakterze pieniężnym może zostać wstrzymana przez wojewodę tylko jednorazowo, na okres nie dłuższy niż 30 dni. Wobec tego egzekucja obowiązku o charakterze niepieniężnym mogła zostać orzeczona wielokrotnie, jednak na określony czas, ponadto z uwzględnieniem przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" o jakiej mowa w art. 27 ust. 2 cyt. ustawy. Podany zwrot normatywny nie ma stałego zakresu treści, jest swoistą klauzulą generalną, odsyłającymi do ocen pozaprawnych. Ze względu na jego charakter należy odnosić go do indywidualnej sytuacji strony występującej z wnioskiem. Może mieć on zastosowanie, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych, strona nie jest w stanie w określonym terminie wykonać decyzji administracyjnej, która podlegać będzie egzekucji.
Egzekucja administracyjna dotycząca nakazu rozbiórki była, na wniosek skarżącego, wstrzymywany przez Wojewodę [...] czterokrotnie, w okresie od dnia 5 grudnia 2016 r., do dnia 31 października 2021 r. – czyli niemal przez 5 lat. Każdy tych z wniosków, jak wynika z ustaleń organu, oparty był na tych samych argumentach – tj. chorobie żony oraz ciężkiej sytuacji finansowej. O ile te argumenty były przekonujące dla organu we wcześniejszych postępowaniach, to jednak nie oznacza, że mogą one ciągle gwarantować skarżącemu odsunięcie w czasie nałożonego obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej. Każda decyzja powinna bowiem podlegać wykonaniu. Ustawodawca wyposażył organy administracji publicznej w narzędzia prawne umożliwiające przymuszenie strony uchylającej się od wykonania decyzji do spełnienia nałożonego obowiązku, przewidział jednak pewne wyjątkowe okoliczności, które pozwalają na przesunięcie terminu ostatecznego dopełnienia nakazanej czynności. Skuteczna administracja ma bowiem polegać nie tylko na sprawnym i terminowym załatwianiu wniosków stron ale również na egzekwowaniu obowiązków nałożonych prawomocnymi decyzjami administracyjnymi. Przymus administracyjny jest jednym z elementów władztwa administracyjnego. Jednak i w postępowaniu egzekucyjnym istnieje możliwość czasowego wstrzymania egzekucji. Organy orzekające w tym przedmiocie powinny m.in. realnie ocenić w jakim rozsądnym terminie strona jest w stanie podjąć działania, w celu wykonania decyzji, stąd też obwarowanie decyzji o wstrzymaniu egzekucji administracyjnej kryterium czasowym.
Przepis art. 27 cyt. ustawy wprost nie stanowi, że postępowanie o wstrzymanie egzekucji może zostać wszczęte jedynie na wniosek, jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że to wojewoda miałby poszukiwać dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie strony. Wobec tego, strona decydując się na wystąpienie z wnioskiem o wstrzymanie egzekucji powinna, we własnym interesie, przedstawić dowody, które skłonią wojewodę do przyjęcia, że akurat w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za udzieleniem jej ochrony tymczasowej przed przymusowym wykonaniem decyzji. Podkreślenia wymaga, że z obowiązującej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. Jednak strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. To na niej spoczywa bowiem ciężar dowodu w znaczeniu obiektywnym (materialnym), sprowadzający się do obciążenia strony składającej wniosek skutkami prawnymi nieudowodnienia okoliczności, których stwierdzenie jest podstawą wydania decyzji zgodnie ze zgłoszonym żądaniem (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. II OSK 1560/10, z 22 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3520/18). Mając na uwadze to stanowisko nie sposób nie przyznać racji organom orzekającym w sprawie, że z tych samych przyczyn, wstrzymywanie egzekucji administracyjnej, mogłoby trwać w zasadzie bez końca. Organy w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniły, dlaczego, korzystając ze swojego uznania, piąty wniosek skarżącego oparty na tym samych przesłankach co poprzednie cztery, uznały za niezasadny. Co istotne, jak wynika z akt sprawy, Wojewoda wezwał skarżącego w piśmie z dnia 19 listopada 2021r., do przedłożenia dokumentów, które uwiarygodniły by podane przez niego okoliczności mające przemawiać za wstrzymaniem egzekucji o charakterze niepieniężnym. Jednocześnie poinformowano stronę, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie wniosek zostanie rozpatrzony w oparciu o posiadane dokumenty. Skoro we wniosku o wstrzymanie egzekucji skarżący powoływał się m.in. na brak wystarczających środków na wykonanie decyzji, logicznym było, że na wezwanie organu powinien również dostarczyć dokumenty uwiarygadniające te twierdzenia. A. T. w korespondencji z dnia 1 grudnia 2021r. ponownie podkreślił ciężką sytuację finansową oraz zdrowotną. Wskazał, że nie posiada w danej chwili stałego zatrudnienia - wraz z żoną utrzymują się z wykonywanej przez niego pracy na zlecenie polegającej na "przewozie osób". Ponadto dołączył dokumenty dotyczące choroby żony. Nie przedstawił jednak, pomimo wezwania innych dokumentów pozwalających na potwierdzenie i zweryfikowanie tych okoliczności. Do odwołania od decyzji organu I instancji dołączył natomiast ksero dokumentów dotyczących leczenia swojej małżonki. Skoro wezwanie organu było jasne i zrozumiałe, w dodatku skarżący już wcześniej ubiegał się o wstrzymanie egzekucji administracyjnej, trudno przyjąć, że okoliczność, że w toku postepowania administracyjnego nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika miała wpływ na wynik rozstrzygnięcia. To w interesie skarżącego leżało przedłożenie wszystkich dokumentów mającym na celu przekonania Wojewody do swoich racji, skoro dokumenty dotyczące stanu zdrowia żony okazały się niewystarczające do uwzględnienia wniosku. Stan zdrowia żony wnioskodawcy, w tym trudności z poruszeniem się, były już znane organom od co najmniej 4 lat, ponieważ już wcześniej wnioskodawca powoływał się na tę okoliczność. Wobec tego w obecnym postępowaniu samodzielnie nie stanowiły przesłanki nadzwyczajnej czy losowej wystarczającej do uwzględnienia wniosku w trybie art. 27 powoływanej ustawy.
Nie można zatem czynić zarzutu organom administracji publicznej orzekającym w sprawie, że dopuściły się naruszeń procedury administracyjnej w toku postępowania, skoro skarżący nie w pełni z nimi współpracował.
Co się zaś tyczy dowodów przedłożonych przez stronę na etapie postępowania sądowego to wyjaśnić należy, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem rozstrzygnięć, a nie występuje jako organ trzeciej instancji. Zresztą zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej P.p.s.a.) Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (...). Przeprowadzenie dowodu nie może natomiast służyć ustalaniu stanu faktycznego sprawy, bowiem leży to w obowiązku organów administracji publicznej. W dodatku postępowanie takie może służyć jedynie ocenie wiarygodności dowodów w oparciu, o które ustalono stan faktyczny, a nie dokonywaniu nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania zaskarżonego aktu.
Podniesiona w uzasadnieniu skargi zarzuty, że skarżący podjął czynności zmierzające do wykonania obowiązku rozbiórki bowiem wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego rozbiórkę wykonanej rozbudowy, a także zlecił wykonanie projektu budowlanego w zakresie konstrukcji rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego tak, aby móc jednocześnie dokonać rozbiórki i przebudowy zgodnej z zapisami prawa budowlanego, nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak wyjaśnił Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...]stycznia 2022 r. (str. 7) brak jest podstaw prawnych do wystąpienia o pozwolenia na rozbiórkę samowoli budowalnej, ponieważ podstawę prawną do rozbiórki stanowi decyzji orzekająca o nakazie jej wykonania. Wobec tego po stronie skarżącego leżało jedynie faktyczne dokonanie rozbiórki.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie, na podstawie posiadanego materiału dowodowego, w ramach swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, niewadliwie uznały, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku strony o wstrzymania egzekucji administracyjnej w sprawie obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie odbudowanej i rozbudowanej przybudówki do budynku mieszkalnego. Również same decyzje zostały przekonująco uzasadnione. Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia innych powoływanych przez skarżącego przepisów procedury administracyjnej.
W sytuacji, w której organy wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem wymogów ustawowych i w sposób przekonywający uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności.
Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.