VII SA/WA 612/22

VII SA/Wa 612/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1845/22 - Wyrok NSA z 2022-09-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 469
art. 128 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 15, art. 107 § 1 pkt 6, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151 a § 2 i art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...]S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Prezes Wód Polskich (dalej jako "Prezes") decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej jako "Marszałek Województwa") z [...] marca 2016 r. nr [...] orzekającą o udzieleniu "[...]" S.A. w [...] (dalej jako "skarżąca"), pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z Obwodu Utrzymania Autostrady "[...]" autostrady [...], sekcja 6 (w km 75+000 - 89+450) do istniejącego kanału deszczowego, poprzez studnię S16/15, a następnie wylotem W1/SO-6/44 do [...] oraz o wygaszeniu uprzedniego pozwolenia w tym przedmiocie.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżąca wnioskiem z 25 stycznia 2016 r. wystąpiła o stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego Wojewody [...] z [...]. maja 2006 r. nr [...] oraz udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie mieszaniny oczyszczonych ścieków bytowych i przemysłowych z Obwodu Utrzymania Autostrady "[...]" autostrady [...] do istniejącego kanału deszczowego, a następnie wylotem do [...], sekcja 6, [...] (w km 75+000 - 89+450).
Marszałek Województwa decyzją z [...] marca 2016 r., działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 127 ust. 1, ust. 3 i ust. 6, art. 135 pkt 2, art. 138 ust. 1 i art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.w.", stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z .;[...] maja 2006 r. (pkt I) i udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z Obwodu Utrzymania Autostrady "[...]" autostrady [...], sekcja 6 do istniejącego kanału deszczowego, poprzez studnię S16/15, a następnie wylotem W1/SO-6/44 do [...] (pkt II). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że powstające na ww. terenie ścieki przed odprowadzeniem do [...] są oczyszczane. Prawidłowa eksploatacja instalacji oczyszczających ścieki nie spowoduje zmian jakościowych wód powierzchniowych i podziemnych i nie wpłynie negatywnie na zasoby przyrodnicze i walory krajobrazowe występujące w pobliżu analizowanej lokalizacji autostrady. Marszałek Województwa zaznaczył ponadto, że [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] (dalej jako "Zarząd Melioracji") w piśmie z 4 marca 2016 r. wyraził zgodę na przejęcie przedmiotowych wód na warunkach określonych w operacie wodnoprawnym, zobowiązując operatora autostrady [...] do uczestniczenia w utrzymaniu (konserwacji) [...] w km 0+000 – 2+050 wraz z budowlami (warunek wynika z dokonanych wcześniej z inwestorem autostrady uzgodnień operatu wodnoprawnego na przebudowę urządzeń melioracyjnych w obrębie autostrady oraz na odprowadzanie z autostrady węzeł [...] oczyszczonych wód opadowych do przebudowanej [...] w 2005 r.) oraz dokonania naprawy (odbudowy) umocnień faszynowych, uzupełnienia ubytków w skarpach cieku oraz odmulenia dna na odcinku [...] w km 0+000 – 1+275. Marszałek Województwa nie umieścił w rozstrzygnięciu decyzji ww. zapisów, bowiem w jego ocenie uzgodnienia, które miały miejsce w 2005 r. nie dotyczą przedmiotowego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 P.w. zakłady, które przez wprowadzanie ścieków do wód albo w inny sposób przyczyniają się do wzrostu kosztów utrzymania tych wód, ponoszą taką część kosztów, w jakiej nastąpił ten wzrost; podziału kosztów, na wniosek właściciela wody, dokonuje, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z powyższego wynika, że ustalenie ww. kosztów dokonuje się w sposób władczy w decyzji administracyjnej, a więc po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organ, który wydał pozwolenie wodnoprawne, a nie w drodze polubownego porozumienia się stron. Z kolei naprawa umocnień faszynowych, uzupełnienie ubytków w skarpach cieku albo odmulenie dna [...] nie może być realizowana przez skarżącą, gdyż nie ma to związku z niniejszym postępowaniem.
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Melioracji, decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w art. 128 ust. 2 P.w. ustawodawca umożliwił organowi wydającemu decyzję w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego m.in. ustalenie obowiązku dotyczącego wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia. Ustawa - Prawo wodne nie przewiduje jednak możliwości wskazania w decyzji konieczności zawarcia stosownego porozumienia pomiędzy korzystającym z wody a właścicielem tej wody. Organ ma jedynie uprawnienie do określenia w decyzji wprost wielkości udziału korzystającego z wody w kosztach jej utrzymania; udział ten powinien zostać szczegółowo uzasadniony przez właściciela wody. W toku postępowania wpłynęło pismo od Zarządu Melioracji z 4 marca 2016 r., w którym podmiot ten, występując w imieniu właściciela wody, wyraził zgodę na przejęcie planowanych do odprowadzania ścieków na warunkach określonych w przedłożonym operacie wodnoprawnym; jednocześnie wskazał, że "zobowiązuje się operatora autostrady [...] tj. firmę [...] Sp. z o.o. do: uczestniczenia w utrzymaniu (konserwacji) [...] w km 0+000 - 1+275 (warunek wynika z dokonanych wcześniej z inwestorem autostrady [...] firmą [...] S.A. w [...] uzgodnień - pisma znak: [...] z dnia [...].06.2005 r., [...] z dnia [...].09.2005 r.); dokonania naprawy (odbudowy) umocnień faszynowych, uzupełnienia ubytków w skarpach cieku oraz odmulenia dna [...] na odcinku 0+000 -1+275 (warunek wynika z prowadzonych uzgodnień pomiędzy [...] [...]S.A. a firmą [...] Sp. z o.o. dotyczących wprowadzenia przez system odwodnienia autostrady do [...] ścieków deszczowych z projektowanej drogi ekspresowej [...] - pismo znak: [...]. z dnia [...].03.2016 r.)". Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że w myśl art. 128 ust. 2 pkt 2 P.w. w pozwoleniu wodnoprawnym można ustalić, w razie potrzeby, obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia. Zarząd Melioracji wystąpił o nałożenie obowiązku wykonania robót oraz uczestniczenia w utrzymaniu [...] (rozumianej jako uczestniczenie w kosztach utrzymania), nie określając jednak stopnia uczestnictwa przez korzystającego z wód w utrzymaniu tych wód, nie uzasadnił również swojego żądania. Wielkość tych kosztów nie może być natomiast domniemana, ale powinna wynikać z rzeczywistego wzrostu kosztów utrzymania wód w wyniku realizacji udzielanego pozwolenia. Informacji w tym zakresie nie zawarto również w złożonym odwołaniu, w którym stwierdzono jedynie, że warunek uczestniczenia w kosztach utrzymania wód wynika z uzgodnień, dokonanych pomiędzy korzystającym a właścicielem wody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako "WSA") wyrokiem z 16 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2835/16, na skutek skargi Zarządu Melioracji, uchylił decyzję z [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w kontekście przesłanki do nałożenia obowiązków na podmiot uprawniony z pozwolenia na podstawie art. 128 P.w., nie było wystarczającą argumentacją samo wskazanie, że organ stosownymi danymi nie dysponuje a strona ich nie przedłożyła, skoro nie wskazano, że była ona do tego wzywana. Nie jest też przekonywującym argumentem podanie, że stosowne obowiązki mogą być nałożone także w terminie późniejszym, w odrębnym akcie. O ile bowiem w danym przypadku zachodziłyby merytoryczne przesłanki do obciążenia uprawnionego z pozwolenia także stosownymi obowiązkami, to - skoro możliwość taka jest generalnie przewidywana przez prawodawcę - nie sposób uznać za dopuszczalne odstąpienie od nałożenia obowiązków na etapie udzielania pozwolenia, gdy merytorycznie ujawniono ku temu przesłanki. Użyte w art. 128 ust. 2 P.w. sformułowanie "w razie potrzeby" należy rozumieć jako powinność, gdy występują zakreślone ustawą przesłanki (wobec zasady praworządności i powinności stosownego uwzględnienia interesu wszystkich stron postępowania). Na koniec Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Rozważy także czy – mając na uwadze zarysowane wyżej ramy orzekania w przedmiocie obciążenia uprawnionego z pozwolenia wodnoprawnego stosownymi obowiązkami - nie zachodzą w sprawie przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako "NSA") wyrokiem z 11 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2322/17 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku z 16 marca 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że nie sposób uznać, aby kwestie dotyczące z problemem utrzymania [...] w kontekście ubiegania się przez skarżącą o kolejne pozwolenie wodnoprawne, zostały wyjaśnione w sposób właściwy. Organ odwoławczy dysponował bowiem możliwością uzupełnienia postępowania dowodowego, aby te kwestie wyjaśnić. Zdaniem NSA, jeżeli w istocie informacje, którymi dysponowały organy administracji, nie były wystarczające dla nałożenia na skarżącą stosownych obowiązków, jak i doprecyzowania i zakresu (aby były egzekwowalne), organ odwoławczy winien był, wobec jednoznacznego żądania nałożenia obowiązków, zwrócić się do Zarządu Melioracji, zakreślając mu stosowny termin do przedłożenia konkretnych informacji. Jak trafnie wskazał WSA, wskazane w piśmie Zarządu Melioracji z 4 marca 2016 r. kwestie mogły mieć istotne znacznie dla wyniku sprawy, już chociażby w kontekście zasadności równoczesnego obciążenia konkretnymi obowiązkami wobec uzyskania przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego. Nie było wystarczającą argumentacją w tym zakresie samo wskazanie, że organ stosownymi danymi nie dysponuje, a strona ich nie przedłożyła, skoro nie wskazano, że była ona do tego wzywana. Organ odwoławczy wprawdzie podał, że stosowne obowiązki mogą być nałożone także w terminie późniejszym w odrębnym akcie, to nie sposób było uznać za dopuszczalne odstąpienie od nałożenia tych obowiązków na etapie udzielania pozwolenia, gdy merytorycznie ujawniono ku temu przesłanki. W konsekwencji NSA podzielił stanowisko WSA, że w sprawie uchybiono obowiązkowi właściwego uzasadnienia orzeczenia, jak też nie można uznać, by sprawa była wyjaśniona w ww. aspekcie. Skoro Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, gdy idzie o zagadnienie ponoszenia kosztów utrzymania [...] i dokonania robót naprawczych, stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób dowolny. Niewyjaśnienie natomiast wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy należało uznać za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu błędnie sporządzonego uzasadnia wyroku Sądu pierwszej instancji, NSA zauważył, że WSA dostatecznie jasno wskazał na podstawę prawną i faktyczną wydanego wyroku. Z wytycznych tego Sądu wynika ponadto, że organ odwoławczy winien rozważyć, czy nie zachodzą w sprawie przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej.
Prezes Wód Polskich (będący obecnie organem właściwym w sprawie na mocy art. 545 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.)) decyzją z [...] lutego 2022 r., na skutek odwołania Zarządu Melioracji, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa z [...] marca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że czyniąc zadość wytycznym zawartym w wyrokach ww. Sądów, wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej jako "Regionalny Zarząd"), będącego następcą prawnym Zarządu Melioracji, o wskazanie, czy podtrzymuje wniesione odwołanie, a jeśli tak – o jednoznaczne określenie wysokości wnioskowanego udziału skarżącej w utrzymaniu [...] bądź określenia zakresu prac, które miałyby w ramach tego utrzymania być wykonane. W odpowiedzi, pismem z 26 marca 2020 r., podtrzymano wniesione odwołanie i wskazano, że Regionalny Zarząd wnioskuje o określenie w pozwoleniu wodnoprawnym, na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 4 P.w., obowiązku utrzymania odbiornika ścieków, tj. [...], polegającego na: corocznym dwukrotnym koszeniu skarp z wygrabieniem, hakowaniu roślinności korzeniącej się w dnie, odmuleniu koryta cieku co 2-3 lata w zależności od ilości zgromadzonego namułu w korycie, naprawie uszkodzeń skarp cieku w zakresie umożliwiającym swobodny przepływ wód. Jednocześnie Regionalny Zarząd poinformował, że kwestia partycypacji w kosztach utrzymania oraz zakresu prac utrzymaniowych na pozostałym odcinku [...] zostanie uregulowana podczas postępowań mających na celu udzielenie nowych pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych od tego odbiornika z autostrady [...]. Zdaniem Prezesa, określenie wielkości udziału korzystającego z wód w utrzymaniu odbiornika ścieków może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Nie sposób zatem rozpatrzyć żądania strony w zakresie ustalenia obowiązku wykonywania robót związanych z realizacją pozwolenia wodnoprawnego w sposób niezależny od żądania udzielenia tego pozwolenia. Stosując w tym kontekście regulację wynikająca z art. 10 K.p.a., należy stwierdzić, że podjęcie na etapie postępowania odwoławczego rozstrzygnięcia w analizowanym zakresie, tj. uwzględniającego orzeczenie o zakresie niezbędnych do wykonania robót w związku ze wzrostem kosztów utrzymania wód, naruszałoby prawo strony gwarantowane ww. przepisem. Zwarzywszy, że określenie wnioskowanego zakresu robót przez właściciela wód powierzchniowych będących odbiornikiem odprowadzanych ścieków wymaga doprecyzowania oraz uzasadnienia, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie organ jest zobowiązany zapewnić wszystkim stronom tego postępowania możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podjęcie rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego byłoby naruszeniem praw strony w zakresie dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy.
Sprzeciw od decyzji Prezesa z [...] lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, zarzucając organowi naruszenie:
1. art. 12 K.p.a. poprzez naruszenie zasady ekonomiki procesowej w postaci uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy istniały podstawy do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, kończącej postępowanie;
2. art. 136 K.pa. poprzez brak zastosowania;
3. art. 138 § 2 K.pa. poprzez uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy nie ma już wyjaśnienia zakresu spraw istotnego dla jej rozpoznania, gdyż wszystkie okoliczności sprawy zostały już wyjaśnione;
4. art. 128 P.w. poprzez brak wydania decyzji merytorycznej na podstawie tego przepisu.
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że zaskarżona decyzja narusza zasady ekonomiki postępowania oraz art. 136 i art. 138 K.p.a., który pozwala cofnąć sprawę do ponownego rozpoznania jedynie w określonych tam sytuacjach. Przede wszystkim nieprawdziwe jest twierdzenie, że w sprawie występuje konieczny do wyjaśnienia zakres, który może wypłynąć na rozstrzygnięcie. W toku postępowania strony sprecyzowały bowiem i wyjaśniły swoje stanowiska, w sposób ostateczny. Nie ma też okoliczności faktycznych między nimi wymagających wyjaśnienia. W szczególności Prezes sam wskazał, że w związku z wytycznymi sądów administracyjnych, dopełnił obowiązku zobowiązania właściciela wód do sprecyzowania żądania w zakresie nałożenia obowiązków przewidzianych w art. 128 P.w. W odpowiedzi na powyższe pismem z 26 marca 2020 r. Regionalny Zarząd sprecyzował swoje żądanie, wskazując konkretny zakres prac, jaki ma być wykonywany. przez skarżącą oraz wskazując, że kwestia partycypacji w kosztach utrzymania [...] w pozostałym zakresie będzie przedmiotem postępowań mających na celu udzielenie nowych pozwoleń wodnoprawnych do tego odbiornika z autostrady [...]. Tym samym Regionalny Zarząd jednoznacznie wskazał, że nie żąda ustalenia udziału skarżącej w zwiększonych kosztach utrzymania i nie poda w niniejszym postępowaniu zakresu tego udziału, gdyż takiego jeszcze nie ustalił, ale będzie to przedmiotem odrębnego postępowania. Skoro przez dwa lata właściciel wód nie zmienił zdania i nie wskazał wysokości udziału skarżącej w utrzymaniu spornej [...], ani nie uzasadnił zakresu i rodzaju obowiązków, jakich nałożenia żąda, to uznanie, że uczyni to w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie ma podstaw i jest tylko przedłużaniem postępowania, co w sposób rażący narusza zasady ekonomiki postępowania oraz zasadę zaufania do organów administracji publicznej.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że w związku z przedstawionym w decyzji zakresem prac do wykonania przez skarżącą, sprawa rozstrzygana przez organ odwoławczy nie jest tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Na etapie postępowania odwoławczego pojawił się bowiem nowy materiał, który nie był przedmiotem oceny organu pierwszej instancji, w postaci wyraźnego wniosku podmiotu pełniącego prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych, o zastosowanie art. 128 ust. 2 pkt 4 P.w. i ustalenie, w udzielonym dla skarżącej pozwoleniu wodnoprawnym, wykonania konkretnych robót. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. istotnym jest, by organy obu instancji przeprowadziły dwukrotnie merytoryczne postępowanie, tzn. by dwukrotnie ocenione zostały dowody i w sposób rzeczowy przeanalizowane wszelkie argumenty i opinie, co w konsekwencji ma doprowadzić do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu i słusznym interesom strony. Reasumując organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji, a tym samym nie może na podstawie tak istotnego w sprawie nowego materiału dowodowego wydać decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż decyzja organu odwoławczego byłaby jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji Prezesa, którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Melioracji (będącego poprzednikiem prawnym Regionalnego Zarządu), uchylił na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Marszałka Województwa z [...] marca 2016 r. orzekającą o udzieleniu skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z Obwodu Utrzymania Autostrady "[...]" autostrady [...] do [...] oraz o wygaszeniu uprzedniego pozwolenia w tym przedmiocie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, po uchyleniu poprzedniej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] sierpnia 2016 r. (utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa z [...] marca 2016 r) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2835/16. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2322/17 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od ww. wyroku.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 426/08, LEX nr 561267). Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 729/10, LEX nr 1081870).
Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględniając zarazem wykładnię prawa zawartą w ww. wyrokach WSA i NSA, a także dokumentację sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, albo w znacznej części, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem pozbawiłoby strony postępowania prawa do odwołania się w toku instancji.
W rozpoznawanej sprawie, Prezes uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego, wobec nierozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, czy na podmiocie będącym adresatem pozwolenia wodnoprawnego ciążą obowiązki określone w art. 128 ust. 2 pkt 4 P.w.
W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie w ww. przepisem w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w razie potrzeby dodatkowo obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia. W celu określenia ww. obowiązków organ przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego winien przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające. Jak wynika natomiast z akt sprawy organ pierwszej instancji nie wykonał ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. Wydane przez niego pozwolenie wodnoprawne, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, w ogóle nie określa, czy na podmiocie będącym adresatem pozwolenia wodnoprawnego ciążą obowiązki określone w art. 128 ust. 2 P.w. W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2016 r. Marszałek Województwa zauważył jedynie w odniesieniu do powyższej kwestii, że Zarząd Melioracji w piśmie z 4 marca 2016 r. wyraził zgodę na przejęcie przedmiotowych wód na warunkach określonych w operacie wodnoprawnym, zobowiązując jednocześnie operatora autostrady [...] do uczestniczenia w utrzymaniu (konserwacji) [...] wraz z budowlami, na warunkach wynikających z dokonanych wcześniej z inwestorem autostrady w 2005 r., oraz dokonania naprawy (odbudowy) umocnień faszynowych, uzupełnienia ubytków w skarpach cieku oraz odmulenia dna na odcinku [...] w km 0+000 – 1+275. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, Marszałek Województwa nie umieścił w rozstrzygnięciu decyzji ww. zapisów, bowiem w jego ocenie uzgodnienia, które miały miejsce w 2005 r. nie dotyczą przedmiotowego postępowania. Z kolei naprawa umocnień faszynowych, uzupełnienie ubytków w skarpach cieku albo odmulenie dna [...] nie może być, w ocenie organu pierwszej instancji, realizowane przez skarżącą, gdyż nie ma to związku z niniejszym postępowaniem.
Tak sformułowane uzasadnienie decyzji pierwszej instancji nie spełnia jednak wymogów ustalonych w art. 128 ust. 2 pkt 4 P.w. Jak wskazał bowiem WSA w wyroku z 16 marca 2017 r. wydanym w niniejszej sprawie, o ile w sprawie zachodziłyby merytoryczne przesłanki do obciążenia uprawnionego z pozwolenia także stosownymi obowiązkami, to - skoro możliwość taka jest generalnie przewidywana przez prawodawcę - nie sposób uznać za dopuszczalne odstąpienie od nałożenia obowiązków na etapie udzielania pozwolenia, gdy merytorycznie ujawniono ku temu przesłanki. Użyte w art. 128 ust. 2 P.w. sformułowanie "w razie potrzeby" należy rozumieć jako powinność, gdy występują zakreślone ustawą przesłanki (wobec zasady praworządności i powinności stosownego uwzględnienia interesu wszystkich stron postępowania).
Mając na uwadze powyższe, w toku postępowania odwoławczego (zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyrokach z 16 marca 2017 r. i z 11 września 2019 r.), uzupełniono materiał dowodowy o oświadczenie Regionalnego Zarządu z 26 marca 2020 r., którym wystąpił on o określenie w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązku utrzymania odbiornika ścieków, tj. [...], polegającego na: corocznym dwukrotnym koszeniu skarp z wygrabieniem, hakowaniu roślinności korzeniącej się w dnie, odmuleniu koryta cieku co 2-3 lata w zależności od ilości zgromadzonego namułu w korycie, naprawie uszkodzeń skarp cieku w zakresie umożliwiającym swobodny przepływ wód. Jednocześnie Regionalny Zarząd poinformował, że kwestia partycypacji w kosztach utrzymania oraz zakresu prac utrzymaniowych na pozostałym odcinku [...] zostanie uregulowana podczas postępowań mających na celu udzielenie nowych pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych od tego odbiornika z autostrady [...].
Jak trafnie wskazał w tej sytuacji organ odwoławczy, skoro przepis art. 128 ust. 2 pkt 4 P.w. wskazuje, że organ określając obowiązek partycypacji adresata pozwolenia w wykonaniu robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia, to tym samym w rozpoznawanej sprawie istnieje potrzeba ustalenia ww. obowiązku w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustalone obowiązki powinny zostać przy tym określone w sposób precyzyjny, umożliwiający ich weryfikację. Co dodatkowo istotne, zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Regułą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ drugiej instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego – stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (zob. np. wyroki NSA: z 10 marca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1699/94, Lex nr 26588; z 27 września 1995 r. sygn. akt III SA 57/95, Lex nr 26980; z 22 kwietnia 1997 r. sygn. akt I SA/Ka 6/96, Lex nr 29795; z 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97, Lex nr 43276; z 25 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1409/96, Lex nr 43238; z 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725; z 3 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2393/98, Lex nr 48673). Gdyby – odnosząc się do stanu niniejszej sprawy – Prezes usiłował we własnym zakresie naprawić błędy poczynione przez organ pierwszej instancji, to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Po pierwsze, naruszyłby tę zasadę pozbawiając strony postępowania dwukrotnego, najpierw na poziomie pierwszej instancji, wnikliwego i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, ustalenia wszystkich relewantnych dla sprawy okoliczności, i wyciągnięcia z nich konsekwencji prawnych. Dopiero takie pełne, wnikliwe i wyczerpujące ustalenia mogą być podstawą wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia. Co dodatkowo istotne na gruncie niniejszej sprawy, uchylona decyzja Marszałka Województwa z [...] marca 2016 r. zawiera lakoniczne uzasadnienie (szczególnie w przedmiocie nałożenia na skarżącą ww. obowiązków). Według art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. jednym z elementów składowych decyzji administracyjnej jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 196/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 117/21, https://cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji Marszałka Województwa sprowadza się do przywołania przepisów, uzasadnienia wniosku, zaś warstwa stricte merytoryczna ograniczona jest do stwierdzenia, że prawidłowa eksploatacja instalacji oczyszczających ścieki nie spowoduje zmian jakościowych wód powierzchniowych i podziemnych i nie wpłynie negatywnie na zasoby przyrodnicze i walory krajobrazowe występujące w pobliżu analizowanej lokalizacji autostrady. Z kolei w odniesieniu do wniosku Zarządu Melioracji o zobowiązanie operatora autostrady do uczestniczenia w utrzymaniu (konserwacji [...]) wraz z budowlami oraz dokonania naprawy (odbudowy) umocnień faszynowych, uzupełnienia ubytków w skarpach oraz odmulenia dna wskazano jedynie, że skoro Zarząd Melioracji powołał się na uzgodnienia z 2005 r., to nie dotyczą one niniejszego postępowania, co skutkowało brakiem zawarcia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w decyzji.
Wnioski Zarządu Melioracji, o których mowa powyżej, poparte i doprecyzowane następnie przez Regionalny Zarząd w piśmie z 26 marca 2020 r., są okolicznościami niewątpliwie istotnymi dla sprawy i uczestników postępowania, oraz mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji takiego warunku nie spełnił, zaś uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest zbyt oszczędne i lakoniczne, co przekłada się na możliwość pełnej oceny decyzji, także na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. W tej sytuacji trafnie Prezes w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę, że tak fundamentalna dla pozwolenia wodnoprawnego kwestia, jak precyzyjne ustalenie obowiązków wynikających z art. 128 ust. 2 pkt 4 P.w., powinna być w uzasadnieniu decyzji wskazana i oceniona. Tymczasem Marszałek Województwa tego zaniechał, i co wynika z akt sprawy, ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji daleko odbiegają od zasady wyczerpującego zebrania i zbadania ważnych dla sprawy okoliczności. Zasadniczo odbiega również od standardu prawidłowego uzasadnienia, uzasadnienie decyzji Marszałka Województwa, które powinno być jasne, wyczerpujące merytorycznie i nawiązujące do podstawowych motywów decyzji. Tymczasem Marszałek Województwa nie zgromadził całego materiału dowodowego, a organ odwoławczy przekonująco udowodnił, że naprawa tego wadliwego stanu rzeczy wykracza poza ramy uzupełnienia postępowania. Po drugie, organ odwoławczy naruszyłby zasadę dwuinstancyjności poprzez to, że kompetencją organu odwoławczego wynikającą z art. 136 § 1 K.p.a. jest prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, które powinno być skoncentrowane przede wszystkim w ramach postępowania przed organem pierwszej instancji. Dlatego Prezes nie mógł, nie narażając się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, czynić tych ustaleń i wyjaśnień, które powinny być dokonane przed organem pierwszej instancji i znaleźć się w rozstrzygnięciu wydanej decyzji. Z tych powodów Prezes, wytykając Marszałkowi Województwa nieprawidłowości w zakresie prowadzonego postępowania, prawidłowo zastosował się do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, jak również odnosząc się do wyroku WSA z 16 marca 2017 r. i wyroku NSA z 11 września 2019 r. należy wskazać, że niewyjaśnienie rozpoznawanej sprawy, w aspekcie art. 128 P.w., oraz konieczność wyeliminowania wad, braków i nieprawidłowości w decyzji organu pierwszej instancji, prowadzi do wniosku, że właściwie organ odwoławczy uznał, że istnieje konieczność ponowienia postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji co najmniej w znacznej części. Na powyższe zwrócił uwagę również WSA w wyroku z 16 marca 2017 r., którym związany był organ odwoławczy, wskazując w uzasadnieniu, że rozpatrując ponownie sprawę, organ rozważy czy – mając na uwadze zarysowane wyżej ramy orzekania w przedmiocie obciążenia uprawnionego z pozwolenia wodnoprawnego stosownymi obowiązkami - nie zachodzą w sprawie przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. W tej sytuacji zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia art., 12, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem na tym etapie sprawy Sąd zobligowany był jedynie zbadać, czy Prezes zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji Sąd nie mógł wziąć pod uwagę zarzutów skargi odnoszących się do braku rozstrzygnięcia przez Prezesa o obowiązkach wynikających z art. 128 P.w. Obowiązki te będą ustalane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.