VII SA/Wa 600/09

VII SA/Wa 600/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2009-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Halina Kuśmirek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 99 poz 693
art. 12 i 24
Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim - tekst jednolity.
Dz.U. 2006 nr 99 poz 692
art. 26
Ustawa z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. Y. E. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie zatrzymania statku skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], Minister Infrastruktury, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 56 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. Y. kapitana statku [...] oraz E., armatora statku [...] od Noty zatrzymania z dnia [...] grudnia 2008 r. wydanej przez inspektorów Pionu Inspekcji Morskich Urzędu Morskiego w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że dnia [...] grudnia 2008 r. B. P. i F. K., inspektorzy inspekcji państwa portu Urzędu Morskiego w [...] przeprowadzili inspekcję statku [...] bandery [...] o numerze [...], w trakcie której stwierdzono uchybienia dotyczące braku zgodności drzwi wodoszczelnych z wymaganiami konwencji międzynarodowych, braku dostatecznej czystości w maszynowni, a także złej kondycji akumulatorów startowych agregatu awaryjnego. W rezultacie inspektorzy, działając na podstawie art. 12 i 24 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim oraz art. 26 ustawy z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki wystawili Notę zatrzymania statku [...] w porcie [...] do momentu usunięcia stwierdzonych uchybień.
Od powyższej noty odwołali się M. Y. kapitan statku [...] oraz E., armator statku [...] reprezentowani przez radcę prawnego K. K. Odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa oraz o sprostowanie danych umieszczonych w rejestrze Sirenac oraz Equasis poprzez usunięcie negatywnych dla statku wpisów i sprostowanie raportu Memorandum Paryskiego i wydanie czytelnego raportu tj. sporządzonego pismem maszynowym lub odręcznie w sposób umożliwiający odczytanie. W szczególności podnieśli zarzuty dotyczące wad formalnych Noty będącej w istocie decyzją administracyjną, które uchybiają zasadom postępowania administracyjnego. Dodatkowo nie zgodzili się ze stwierdzonymi przez inspektorów nieprawidłowościami.
Minister Infrastruktury podkreślił, że zatrzymanie statku [...] w porcie [...] w dniu 2 grudnia 2008 r. było zasadne wskazując, że powodem zatrzymania statku były trzy spośród licznych stwierdzonych na statku [...] uchybień.
Po pierwsze stwierdzony został brak odpowiedniego sygnału dźwiękowego uruchamiającego się podczas zamykania drzwi wodoszczelnych. Zgodnie z obowiązującymi wymaganiami konwencyjnymi w stosunku do statków morskich drzwi mające zapewnić wodoszczelność otworów wewnętrznych powinny być drzwiami wodoszczelnymi zasuwanymi z możliwością zdalnego zamykania z mostka. W miejscu sterowania należy przewidzieć wskaźniki pokazujące, czy drzwi są otwarte czy zamknięte a także zainstalować odpowiedni sygnał dźwiękowy uruchamiający się podczas zamykania.
Ponadto stwierdzono brak dostatecznej czystości w maszynowni polegający na niedopuszczalnym poziomie wód zaolejonych w zęzach, co powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa pożarowego statku. Organ zaakcentował, że nie może uwzględnić argumentu dotyczącego zgłoszenia uszkodzenia statku, gdyż nie było ono przyczyną zatrzymania i niezależnie od awarii w zęzach nie mogą występować nadmierne ilości mieszaniny wód zaolejonych. Dodatkowo podkreślił niepoprawne określenie dat poszczególnych wydarzeń wskazanych w oświadczeniu agenta.
Stwierdzono także zły stan techniczny akumulatorów startowych agregatu awaryjnego. Agregat awaryjny zapewniający awaryjne źródło zasilania energii elektrycznej na statkach stanowi oprócz łodzi i tratw ratunkowych, urządzeń radiowych i środków pirotechnicznych urządzenie o podstawowym znaczeniu dla ratowania życia na morzu w sytuacji zagrożenia. Organ podniósł, że niedopuszczalne jest jakiekolwiek zaniedbanie dozoru urządzeń ratujących statek i jego załogę, zaś przedstawione przez skarżącego tłumaczenie, z którego wynika, że członkowie załogi nie są zaznajomieni z obsługą odpowiednich urządzeń działa dodatkowo na niekorzyść statku [...], gdyż przeszkolenie załogi w ww. zakresie wynika z obowiązujących procedur.
Biorąc pod uwagę powyższe Minister Infrastruktury stwierdził, że co najmniej dwie z podanych wyżej przyczyn (brak dostatecznej czystości w maszynowni oraz zły stan techniczny akumulatorów startowych agregatu awaryjnego) stanowiły wystarczającą podstawę do zatrzymania statku, gdyż znajdują się one na liście nieprawidłowości określonych w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie funkcjonowania inspekcji portu.
Odnosząc się do odwołania Minister Infrastruktury zgodził się w pewnym stopniu z zarzutem dotyczącym nieścisłości, które pojawiły się w Nocie będącej decyzją, tym niemniej nie zgodził się, iż stanowią one podstawę do jej uchylenia. Stwierdził, że warunki formalne noty zatrzymania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie funkcjonowania inspekcji portu (Dz. U. Nr 102, poz. 1078), zaś wzór decyzji o zatrzymaniu określa załącznik nr 3 do tego aktu wykonawczego, w związku z czym przepisy te należy uznać za lex specialis w stosunku do przepisów kpa. W związku z tym organ nie ma podstaw do kwestionowania formy noty zatrzymania, przewidzianej ww. przepisami.
Ponadto Minister Infrastruktury nie zgodził się z zarzutem braku określenia adresata decyzji, gdyż została ona wydana zgodnie z Memorandum Paryskim, do którego odwołuje się art. 12 ust. 6 ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz wzorem noty określonym w załączniku do powołanego wyżej rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego Nota bardzo dokładnie określa dane adresata wymieniając zarówno kapitana statku oraz jego armatora, jak również podając nazwę statku i jego dane identyfikacyjne. Organ podkreślił, że stroną decyzji nie może być statek, tym niemniej jego wskazanie jest niezbędne, natomiast tą stroną jest armator statku i jego kapitan, który zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. Kodeks morski (Dz. U. Nr 138, poz. 1545 ze zm.) sprawuje kierownictwo statku i jest z mocy prawa przedstawicielem armatora i zainteresowanych ładunkiem w zakresie zwykłych spraw związanych z wykonywaniem żeglugi oraz zwykłym zarządem statkiem i ładunkiem. W tych granicach kapitan może w imieniu armatora i zainteresowanych ładunkiem dokonywać poza portem macierzystym czynności prawnych oraz zastępować ich przed sądem.
Organ drugiej instancji nie zgodził się również z argumentem odwołujących się, iż data zatrzymania statku nie zawsze będzie się pokrywać z datą wydania decyzji, albowiem nota zatrzymania statku o obcej przynależności w porcie podejmowana jest zawsze bezpośrednio po przeprowadzeniu bardziej szczegółowej inspekcji przez upoważnionego inspektora inspekcji państwa portu. W konsekwencji Nota zatrzymania wystawiana jest na podstawie wyników z przeprowadzonej kontroli już na burcie statku poddanego inspekcji i wręczana bezpośrednio jego kapitanowi. W związku z tym nie istnieje możliwość wystawienia decyzji o zatrzymaniu statku w porcie w terminie późniejszym w stosunku do daty samego zatrzymania.
Minister Infrastruktury za niezasadne uznał argumenty wskazujące na nieaktualną podstawę prawną decyzji o zatrzymaniu oraz błędne jej uzasadnienie i brak określenia organu, który ją wydał. Odnosząc się do tych zarzutów organ ponownie podkreślił znaczenie powołanych przepisów jako mających szczególny charakter w odniesieniu do ogólnych zasad określonych w kpa.
Nawiązując do podniesionego zarzutu dotyczącego każdorazowego upoważniania inspektorów Port State Control do wykonywania określonych czynności inspekcyjnych Minister Infrastruktury wyjaśnił, że zgodnie z art. 11a ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. z 2006 r. Nr 99, poz. 693 ze zm.) inspekcje statków obcej przynależności zawijających do polskich portów przeprowadza organ inspekcyjny przy pomocy inspektora inspekcji portu, zaś inspekcję przeprowadza inspektor legitymujący się dokumentem identyfikacyjnym. Dodatkowo zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie funkcjonowania inspekcji portu inspekcji portu może dokonać inspektor upoważniony przez organ inspekcyjny i legitymujący się dokumentem identyfikacyjnym, przy czym inspektorzy nie posiadają każdorazowego upoważnienia do występowania w imieniu organu inspekcyjnego, jakim jest stosownie do treści art. 7 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie morskim dyrektor urzędu morskiego lecz posiadają stałe upoważnienie do przeprowadzania inspekcji statków, o czym świadczy ujęty w dokumencie identyfikacyjnym każdego inspektora tekst upoważnienia do wykonywania czynności służbowych w zakresie zadań administracji morskiej przewidzianym w art. 42 ustawy z dnia 21 marca 1991 o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.
Jedynym uchybieniem z którym zgodził się organ odwoławczy było wpisanie w Nocie zatrzymania błędnego (niezgodnego z wzorem) trybu odwoławczego, jednakże podkreślił, że nie może ono stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem odwołanie zostało wniesione w terminie i do właściwego organu.
Minister Infrastruktury podkreślił, że zgodnie z § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie funkcjonowania inspekcji portu (Dz. U. Nr 102, poz. 1078) po przeprowadzonej kontroli inspektor sporządza raport zgodnie z procedurami Memorandum Paryskiego i przekazuje go kapitanowi statku. Raport ten sporządzany jest według wzoru określonego w systemie informacyjnym Memorandum – Sinerac i zawiera wyszczególnienie wszystkich nieprawidłowości statku stwierdzonych przez inspektorów podczas kontroli z powołaniem odpowiednich przepisów międzynarodowych. Wobec tego stwierdził, że nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołujących się, że nie jest możliwe odniesienie się do poszczególnych uchybień stwierdzonych przez inspektorów PSC podczas inspekcji statku [...].
Minister Infrastruktury z podanych wyżej przyczyn uznał, że niezasadne jest żądanie sprostowania i usunięcia negatywnych wpisów dotyczących wyników przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2008 r. inspekcji statku, znajdujących się w bazie danych Sinerac i Equasis.
Powyższa decyzja Ministra Infrastruktury stała się przedmiotem skargi kapitana statku [...] oraz jego armatora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wnieśli o uchylenie wskazanej decyzji ze względu na rażącego naruszenie prawa, nakazanie uchylenia wszelkich wzmianek dotyczących rzekomych wad statku z wszystkich rejestrów, do których te dane zostały wprowadzone, sprostowanie raportu Memorandum Paryskiego, wstrzymanie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W obszernym uzasadnieniu skarżący podali stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania administracyjnego i wskazali zarzuty naruszenia zasad tego postępowania. Przede wszystkim skarżący zaakcentowali, że nota zatrzymania stanowi decyzję administracyjną i powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 kpa. Nie zgodzili się z argumentacją organu wskazującego na konieczność stosowania przepisów szczególnych przed ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, gdyż – biorąc pod uwagę hierarchię źródeł prawa przepisy rozporządzenia nie mogą wyłączać stosowania ustawy, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego.
Skarżący powtórzyli zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące braku wskazania adresata wydanej decyzji, gdyż dane do niej wpisane stanowią jedynie opis statku [...] i są niewystarczające do identyfikacji strony. W szczególności brak jest wskazania właściciela statku, a wśród danych zawartych w tej decyzji w identyczny sposób co statek, właściciela czy kapitana określono również agenta oraz towarzystwo klasyfikacyjne, wobec czego powstaje wątpliwość czy podmioty te również stanowią strony decyzji. Stanowi to w ocenie skarżących rażące naruszenie prawa wyczerpując przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt kpa.
Ponadto Nota zatrzymania nie zawiera daty wydania. Powtórzyli argument zawarty w odwołaniu, że data zatrzymania statku nie zawsze będzie się pokrywać z datą wydania decyzji. Tymczasem organ wskazał jedynie datę zatrzymania statku.
Dodatkowo zarzucono decyzji- Nocie zatrzymania brak jednoznacznego wskazania podstawy prawnej. W decyzji tej bowiem podano jedynie generalnie "uchybienia wobec prawideł MARPOL". Tymczasem cytowany akt reguluje szereg kwestii od badania i eksploatacji dna morskiego do współpracy naukowej. Nie podano również podstawy prawnej obowiązywania Memorandum Paryskiego.
Zdaniem skarżących Nota zatrzymania nie zawiera również dostatecznego określenia organu, który ją wydał, albowiem organem jest Dyrektor Urzędu Morskiego, wobec czego wskazanie Urzędu i jego Pionu Inspekcji Morskiej nie jest wystarczające. Inspektor zaś musi działać z upoważnienia organu, czyli Dyrektora Urzędu Morskiego, a w decyzji brak jest wskazania takiego upoważnienia.
Skarżący wskazali także, że w Nocie zatrzymania nie podano jego przyczyn, jak również nie opisano dowodów, którym inspektorzy dali wiarę. Jedynym dokumentem, w którym znajduje się opis uchybień stanowi "Report of inspection in Accordiance with Paris Memorandum of Understanding on Port State Control", który został sporządzony w sposób nieczytelny i nie może stanowić części składowej decyzji zastępując jej uzasadnienie. W ocenie skarżących polemika z Notą zatrzymania jest utrudniona właśnie ze względu na brak uzasadnienia decyzji. Ponadto kontrola statku została przeprowadzona w sposób nierzetelny, a o dobrym stanie technicznym statku świadczą pozytywne wyniki inspekcji przeprowadzonych w Norwegii oraz Rumunii.
Nawiązując do braku alarmu dźwiękowego drzwi wodoszczelnych wskazali oni, że drzwi te są wyposażone w alarm świetlny, który działał właściwie i został zaprezentowany inspektorowi. Nie istnieją zaś podstawy do wymagania aby drzwi były wyposażone w oba systemy alarmowe tj. i dźwiękowy i świetlny. Pomimo wskazania przez organ naruszenia przepisów konwencyjnych skarżący podnieśli, że przyczyną zatrzymania statku może być jedynie brak, bardzo zły stan lub uszkodzenie urządzeń zamykających luk i drzwi wodoszczelnych, a drzwi te są w bardzo dobrym stanie i spełniają wszelkie wymogi przewidziane prawem.
Odnosząc się z kolei do złego stanu agregatu awaryjnego skarżący stwierdzili, że nie był on po prostu prawidłowo obsłużony oraz dostatecznie naładowany. Zgodnie z wymaganiami konwencyjnymi statek powinien być wyposażony w agregat awaryjny zasilany akumulatorem, bądź generatorem prądu, zaś procedura sprawdzania nie jest określona konwencyjnie. Nie zgodzili się z twierdzeniem o nieprawidłowości w pracy akumulatorów, które mogły stanowić podstawę do zatrzymania statku.
Nawiązując do trzeciej przyczyny skarżący przyznali, że w maszynowni znajdują się zaolejone wody, czego przyczyną była naprawa przez załogę rury będącej częścią systemu chłodzenia. Zgodnie z przywołanym przez organ załącznikiem do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie funkcjonowania inspekcji portu na statku mogą znajdować się pewne ilości wód zaolejonych, jednakże dopiero ich nadmierne ilości stanowić mogą przyczynę do zatrzymania statku. Skarżący podkreślili, że woda została wypompowana po dokonanej kontroli, a działania kontrolerów noszą znamiona nadgorliwości.
Zdaniem skarżących nie istniały żadne podstawy do zatrzymania statku [...], zaś zastosowana sankcja była niewspółmierna do wyników kontroli. Na poparcie swoich argumentów skarżący powołali niektóre orzeczenia sądowoadministracyjne dotyczące uchybień formalnych pojawiających się w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego stanowiących podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. strony podtrzymały swoje wnioski procesowe zawarte w skardze i odpowiedzi na skargę. Dodatkowo złożono na rozprawie m. in. kopię Noty zwolnienia statku [...] w dniu [...] grudnia 2008 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sąd rozstrzygając niniejszą skargę pod względem kryterium legalności uznał, że skarga ta powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. odpowiada przepisom prawa. Została ona wydana w konsekwencji rozpoznania odwołania od Noty zatrzymania statku [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., której materialnoprawną podstawą były art. 12 i 24 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 99, poz. 693 ze zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 99, poz. 692 ze zm.), natomiast jako powód zatrzymania wskazano uchybienia wobec prawideł MARPOL.
Stosownie do treści art. 26 ustawy z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki dyrektor urzędu morskiego może w stosunku do statku o przynależności do państwa strony Konwencji MARPOL i Konwencji Helsińskiej 1992:
a) przeprowadzić, na statku w porcie lub bazie przeładunkowej na morzu, inspekcje w zakresie i trybie przewidzianym w art. 28 oraz kontrole książek zapisów olejowych, ładunkowych i odpadów powstających na statku w celu ustalenia, czy ze statku nie dokonano zrzutu szkodliwych substancji z naruszeniem postanowień Konwencji; wyniki inspekcji ujmuje się w sprawozdaniu, które przekazuje się kapitanowi statku,
b) odmówić statkowi o obcej przynależności zezwolenia na wejście do portu lub do bazy przeładunkowej na morzu albo podjąć działania zapewniające, że uprawianie żeglugi tym statkiem nie będzie stanowiło istotnego zagrożenia dla środowiska morskiego, jeżeli statek nie odpowiada wymaganiom przewidzianym w Konwencji; o odmowie dyrektor urzędu morskiego powiadamia konsula lub przedstawiciela dyplomatycznego państwa przynależności statku, a gdy jest to niemożliwe - inny właściwy organ tego państwa,
c) odmówić statkowi zezwolenia na opuszczenie portu do czasu doprowadzenia tego statku do należytego stanu technicznego, jeżeli istnieją podstawy do podejrzenia, że stan tego statku lub jego wyposażenia w istotny sposób odbiega od stanu stwierdzonego w posiadanych świadectwach lub gdy statek nie posiada ważnych świadectw; dyrektor tego urzędu może jednak zezwolić takiemu statkowi na opuszczenie portu w celu przejścia do najbliższej stoczni remontowej;
Dodatkowo, stosownie do treści powołanego wyżej art. 12 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania Noty zatrzymania statku w sytuacji, gdy organ inspekcyjny poweźmie uzasadnione podejrzenie, że statek nie odpowiada wymogom bezpieczeństwa, może w każdym czasie zatrzymać statek w porcie lub zabronić mu wyjścia z portu i niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 24 godzin, przeprowadzić jego inspekcję. W razie stwierdzenia w wyniku inspekcji, że stan statku lub sposób jego załadowania czynią go niezdatnym do żeglugi morskiej, organ inspekcyjny zabrania użycia statku. Ponadto w razie stwierdzenia, że stan statku nie czyni go niezdatnym do żeglugi, lecz nie pozwala na użycie go do żeglugi w sposób zamierzony przez armatora, organ inspekcyjny zabrania użycia statku w sposób zamierzony, wskazując jednocześnie uchybienia, które należy usunąć, aby statek mógł być w ten sposób użyty. W przypadku odmowy usunięcia uchybień organ inspekcyjny może zakazać statkowi opuszczania portu, bazy przeładunkowej lub morza terytorialnego albo zabronić mu wejścia do portu lub bazy przeładunkowej. W razie negatywnego wyniku inspekcji statku o obcej przynależności skutkującego decyzją o jego zatrzymaniu, organ inspekcyjny niezwłocznie powiadamia o tym na piśmie administrację państwa przynależności statku albo konsula bądź najbliższe przedstawicielstwo dyplomatyczne tego państwa, a także Międzynarodową Organizację Morską (IMO) oraz organy inspekcyjne państw-stron Memorandum Paryskiego podpisanego w dniu 26 stycznia 1982 r. Ustawodawca przewidział, że kapitanowi statku przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji o zakazie użycia statku w sposób zamierzony oraz o jego zatrzymaniu o czym powinien zostać poinformowany przez organ wydający decyzję. Jednocześnie zatrzymanie statku w wykonaniu uprawnień nie uzasadnia jakichkolwiek roszczeń do organu inspekcyjnego.
Stosownie natomiast do art. 24 cytowanej wyżej ustawy podstawą do zatrzymania statku jest także stwierdzenie, że członek załogi nie posiada ważnego dyplomu lub świadectwa, świadectwa przeszkolenia albo zezwolenia, bądź stwierdzenia zaniedbań w organizacji lub pełnieniu wacht, jeżeli uchybienia te stwarzają niebezpieczeństwo dla osób, mienia lub środowiska, w celu zapewnienia, aby statek nie rozpoczął żeglugi do czasu usunięcia tych uchybień. Statek bowiem podlega inspekcji przeprowadzanej przez organ inspekcyjny także w celu zapewnienia przestrzegania wymagań w zakresie kwalifikacji i składu załogi niezbędnego dla bezpieczeństwa morskiego. Taka inspekcja polega na sprawdzeniu, czy członkowie załogi zatrudnieni na statku posiadają wymagane dyplomy, świadectwa, świadectwa przeszkolenia albo zezwolenia oraz czy skład załogi jest zgodny z właściwym dokumentem bezpieczeństwa, a organizacja i pełnienie wacht odpowiadają wymaganiom Konwencji STCW.
Należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie w dniu [...] grudnia 2008 r. B. P. i F. K., inspektorzy inspekcji państwa portu Urzędu Morskiego w [...] przeprowadzili inspekcję statku [...] bandery [...] o numerze [...]. W jej trakcie stwierdzony został brak odpowiedniego sygnału dźwiękowego uruchamiającego się podczas zamykania drzwi wodoszczelnych i jedynie sygnalizację świetlną. Ponadto stwierdzono brak dostatecznej czystości w maszynowni polegający na niedopuszczalnym poziomie wód zaolejonych w zęzach powodujący zagrożenie dla bezpieczeństwa pożarowego statku. Stwierdzono także zły stan techniczny akumulatorów startowych agregatu awaryjnego oraz brak odpowiednich kwalifikacji członków załogi do obsługi tego agregatu. Przedmiotowe uchybienia ujęte zostały w specjalnym raporcie z inspekcji dokonanej w dniu [...] grudnia 2008 r. ("Report of inspection in Accordiance with Paris Memorandum of Understanding on Port State Control").
Należy uznać, że organ inspekcyjny miał podstawy do zatrzymania statku do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim statek może być używany w żegludze morskiej, jeżeli odpowiada wymaganiom bezpieczeństwa w zakresie jego budowy, stałych urządzeń i wyposażenia, określonym w:
1. Międzynarodowej konwencji o bezpieczeństwie życia na morzu, sporządzonej w Londynie dnia 1 listopada 1974 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 61, poz. 318 i 319) wraz z Protokołem dotyczącym Międzynarodowej konwencji o bezpieczeństwie życia na morzu, 1974, sporządzonym w Londynie dnia 17 lutego 1978 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 61, poz. 320 i 321 oraz z 1986 r. Nr 35, poz. 177), zwanej "Konwencją SOLAS",
2. Międzynarodowej konwencji o liniach ładunkowych, sporządzonej w Londynie dnia 5 kwietnia 1966 r. (Dz. U. z 1969 r. Nr 33, poz. 282), zwanej "Konwencją o liniach ładunkowych",
3. Konwencji w sprawie międzynarodowych przepisów o zapobieganiu zderzeniom na morzu, sporządzonej w Londynie dnia 20 października 1972 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 15, poz. 61 i 62 oraz z 1984 r. Nr 23, poz. 106), zwanej "Konwencją o zapobieganiu zderzeniom",
4. Międzynarodowej konwencji o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki, 1973 r., sporządzonej w Londynie dnia 2 listopada 1973 r., zmienionej Protokołem uzupełniającym sporządzonym w Londynie dnia 17 lutego 1978 r. (Dz. U. z 1987 r. Nr 17, poz. 101) oraz Protokołem uzupełniającym sporządzonym w Londynie dnia 26 września 1997 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 202, poz. 1679), zwanej "Konwencją MARPOL";
Nawiązując do ww. przepisów konwencyjnych podkreślenia wymaga, że stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie funkcjonowania inspekcji portu (Dz. U. Nr 102, poz. 1078) szczegółowa lista nieprawidłowości warunkująca zatrzymanie statku w odniesieniu do poszczególnych konwencji określa, że nieprawidłowościami wynikającymi z konwencji SOLAS są m.in. niedostateczna czystość w maszynowni, nadmierne ilości mieszaniny wód zaolejonych w zęzach, izolacja rurociągów - łącznie z rurami wydechowymi w maszynowni - zanieczyszczona olejami, nieprawidłowa praca pomp zęzowych oraz nieprawidłowości w pracy generatora awaryjnego, oświetlenia, akumulatorów i przełączników.
Trudno nie uznać zasadności argumentów podniesionych przez Ministra Infrastruktury, że wspomniane uchybienia stanowiły istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa statku [...], ze względu na niebezpieczeństwo wybuchu pożaru oraz brak możliwości sterowania statkiem z powodu złego stanu technicznego akumulatorów startowych agregatu awaryjnego. Nie ma przy tym znaczenia z jakiego powodu w zęzach pojawiły się zaolejone wody np. z powodu awarii. Nie ulega wątpliwości, że również brak odpowiednich kwalifikacji załogi statku m. in. w zakresie obsługi wspomnianego agregatu stanowi istotne uchybienie.
Nawiązując do zarzutu dotyczącego braku sygnalizacji dźwiękowej drzwi wodoszczelnych podkreślenia wymaga, że czym innym jest system, który może skutecznie informować o stanie otwarcia lub zamknięcia tych drzwi (sygnał świetlny) a czym innym sygnalizacja operacji ich zamykania (system dźwiękowy). Oba te systemy pełnią zatem równie istotną choć nieco odmienną funkcję.
Za całkowicie niezasadne należy uznać argumenty dotyczące niedostatecznego naładowania agregatu awaryjnego oraz nieprawidłowej jego obsługi, gdyż obydwa przemawiają w istocie na niekorzyść strony skarżącej. Pierwszy wskazuje bowiem na nieodpowiedni stan techniczny, zaś drugi na brak odpowiednich kwalifikacji członków załogi, którzy zobowiązani są posiadać odpowiednie umiejętności do użycia tego rodzaju urządzenia. Tymczasem – niezależnie od powodów – w sytuacji awaryjnej przedmiotowe urządzenie nie zostałoby uruchomione uniemożliwiając nawigację statku [...] i powodując bardzo istotne zagrożenie bezpieczeństwa morskiego.
Nawiązując do zarzutów skarżących dotyczących uchybień formalnych decyzji –Noty zatrzymania polegających na braku właściwego uzasadnienia, wskazania daty i precyzyjnej podstawy prawnej, a także nieprecyzyjnego określenia organu wydającego należy podkreślić, że Nota została wydana zgodnie z wzorem noty zatrzymania określonym w załączniku nr 3 do powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie funkcjonowania inspekcji portu. W rezultacie odpowiada ona wymogom określonym w przepisach szczególnych regulujących właśnie problematykę zatrzymania statku niespełniającego odpowiednie wymagania konwencyjne. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że nawet całkowity brak wskazania w decyzji administracyjnej podstawy prawnej (co w niniejszej sprawie nie ma miejsca) nie świadczy o braku tej podstawy, a jedynie stanowi uchybienie o charakterze formalnym nie mającym wpływu na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W rozpatrywanej sprawie Nota zatrzymania została wydana zgodnie z określonym wzorem, nie budzi także wątpliwości uzasadnienie jej wydania, które wynika z załączonego Raportu i przebiegu postępowania. Warto również w tym miejscu zaznaczyć, że dwuinstancyjne postępowanie administracyjne oznacza prawo do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy przez organ drugiej instancji. Dlatego w kontrolowanym postępowaniu Minister Infrastruktury dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie (a nie jedynie kontroli Noty) bardzo szczegółowo uzasadniając zarówno faktycznie jak i prawnie motywy wydania Noty zatrzymania statku [...]. Nie można się zatem zgodzić z argumentacją skarżących dotyczącą naruszenia art. 107 kpa w tym zakresie.
Ponadto – wbrew twierdzeniom skarżących Nota określa dane adresata wymieniając zarówno kapitana statku oraz jego armatora, jak również podając nazwę statku i jego dane identyfikacyjne.
W tym miejscu należy podkreślić, że stan faktyczny ustalony przez inspektorów portu nie został w żadnym stopniu podważony przez państwo bandery [...], które nie zgłosiło zastrzeżeń do listy uchybień dotyczących stanu statku [...], stanowiących powód jego zatrzymania w porcie. Świadczy o tym znajdujący się w aktach sprawy dokument sporządzony w Monako w dniu [...] czerwca 2009 r. dotyczący uwag państwa bandery w sprawie sporządzone raportu w sprawie uchybień. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne będące podstawą do zastosowania powyższych przepisów nie budzą jakichkolwiek wątpliwości, skoro były one doskonale znane kapitanowi statku uczestniczącemu w czynnościach inspekcyjnych oraz armatorowi, który nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do tych ustaleń. W tej sytuacji należy uznać, że w niniejszej sprawie prawidłowo i wyczerpująco zebrano, rozpatrzono i oceniono cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a organy nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego.
Reasumując Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień proceduralnych lub materialnoprawnych o wadze mającej wpływ na wynik sprawy, a jedynie takie mogłyby stanowić podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym bardziej nie dostrzegł wad rażącego naruszenia prawa, czyli wystąpienia takiej wady kwalifikowanej, która powodowałaby stwierdzenie nieważności kontrolowanych decyzji. Stosowanie przepisów konwencyjnych oraz powołanych wyżej przepisów polskiego porządku krajowego ma na celu przede wszystkim eliminację zagrożeń występujących w żegludze morskiej, zarówno o charakterze ekologicznym, jak też bezpośrednio związanym z bezpieczeństwem życia i zdrowia ludzkiego oraz powierzonego mienia. Taki też był cel zarówno przyjęcia odpowiednich konwencji jak i ich recypowanie na gruncie prawa krajowego. Oczywiście zatrzymanie statku powoduje określone dolegliwości zarówno o charakterze organizacyjnym, jak też ekonomicznym, należy jednak pamiętać, że następuje wyłącznie na czas niezbędny do usunięcia stwierdzonych uchybień. W rozpatrywanej sprawie – po wypompowaniu nadmiernej ilości zaolejonych wód, poprawie stanu technicznego agregatu awaryjnego i stwierdzeniu możliwości jego uruchomienia przez członków załogi, a także poprawy działania systemu sygnalizacyjnego drzwi wodoszczelnych nie istniały żadne przeszkody natury prawnej aby zatrzymanie statku [...] zostało zniesione – co potwierdza zresztą Nota zwolnienia wydana już w następnym dniu po zatrzymaniu statku tj – [...] grudnia 2008 r.
Niezależnie jednak od powyższego pewne wątpliwości Sądu budzi obecnie obowiązujący sposób regulacji procedury zatrzymania statku i jego forma. Nie istnieje żaden spór co do twierdzenia, że nota zatrzymania statku jest decyzją administracyjną. Tymczasem – co podnosi strona skarżąca – jej wzór określony w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie funkcjonowania inspekcji portu nie jest spójny z wymaganiami określonymi w art. 107 kpa regulującym istotne i konieczne elementy decyzji administracyjnej. Odnosi się to w szczególności do uzasadnienia decyzji, wskazania daty i precyzyjnego oznaczenia organu wydającego decyzję, których to elementów nie przewiduje wzór noty zatrzymania statku.
Uzasadnienie decyzji zarówno faktyczne jak i prawne stanowi jeden z najistotniejszych elementów gwarantujących stronie możliwość zapoznania się z motywami działania organu i tym samym realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wprawdzie w inspekcji statku uczestniczy jego kapitan, a o jej wynikach informowany jest armator, wobec czego nie można uznać, że nie są oni świadomi dokonanych ustaleń faktycznych (o czym świadczy chociażby fakt podniesienia szeregu argumentów w odwołaniu od noty w rozpatrywanym postępowaniu), niemniej jednak zasadne jest uregulowanie wprost w przepisach ustawowych wymagań co do formy uzasadnienia takiej decyzji w sposób umożliwiający jego jasny i precyzyjny odbiór przez strony postępowania.
Za niewłaściwe i nieprecyzyjne należy uznać także sposób uregulowania oznaczenia organu władzy publicznej wydającego notę. Wskazanie w nagłówku noty na Urząd Morski, podczas gdy jest to jedynie urząd obsługujący organ administracji publicznej nie jest niewystarczające. Powoduje bowiem podstawową wątpliwość, czy zatrzymania dokonuje inspektor przeprowadzający kontrolę statku, czy upoważniający go dyrektor właściwego urzędu morskiego. Dodatkowo w tym ostatnim przypadku właściwe jest wskazanie w nocie upoważnienia organu dla czynności inspektora.
Powoduje to niewątpliwie powstanie szeregu wątpliwości co do prawidłowej formy noty zatrzymania, do których ma prawo odnieść się strona postępowania administracyjnego, tym bardziej, że ze względu na specyfikę postępowania w sprawie zatrzymania statku opierającym się w znacznej mierze na przepisach konwencyjnych szereg dokumentów sporządzanych jest w języku angielskim.
Jednym z podstawowych zarzutów podniesionych przez stronę skarżąca był fakt natychmiastowego wykonania noty zatrzymania, pomimo nienadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i niewyczerpania toku instancji. Nawiązując do tego zarzutu niewątpliwie należy zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że decyzja administracyjna podlega wykonaniu gdy jest ostateczna, a zatem gdy nie przysługuje od niej żaden środek zaskarżenia. Wyjątkiem od powyższej reguły jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co może mieć miejsce chociażby w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego. Obowiązujące w dacie wydawania Noty zatrzymania statku [...] przepisy nie określały jednoznacznie tej kwestii pomimo, iż specyfika postępowania w sprawie zatrzymania statku uzasadnia natychmiastową wykonalność noty zatrzymania. Służy to bowiem czasowemu unieruchomieniu statku morskiego w porcie, w którym przeprowadzono inspekcję do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień i ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa żeglugi i ochrony środowiska naturalnego. Dlatego jako pozytywną należy ocenić zmianę dokonaną w tym zakresie. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 ust. 6 ustawy o bezpieczeństwie morskim wprowadzonym do porządku prawnego na mocy art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. Nr 63, poz. 519) decyzjom zabraniającym w określonych sytuacjach użycia statku (np. niezdatność do żeglugi) nadawany jest obligatoryjnie rygor natychmiastowej wykonalności. Takie dookreślenie w przepisach rangi ustawowej kwestii wykonalności decyzji wydawanych odnośnie statków, których stan nie spełnia przepisów konwencyjnych zdecydowanie sprzyja sprawności funkcjonowania organów inspekcyjnych, jednocześnie eliminując jakiekolwiek wątpliwości co do skuteczności nałożonego na stronę obowiązku lub zakazu.
Zdaniem Sądu analogiczne dookreślenie powinno także nastąpić we wszystkich poruszonych wyżej aspektach dotyczących samej formy Noty zatrzymania, a także kwestii upoważnienia przez odpowiedni organ pracowników inspekcyjnych do wydawania decyzji administracyjnej. Nie budzi bowiem najmniejszych zastrzeżeń, że pracownik dokonujący inspekcji nie jest organem, w związku z czym w świetle obowiązujących przepisów nie jest jasne czy posiadane przez niego upoważnienie obejmuje również podpisanie wydanej decyzji administracyjnej w imieniu organu.
Reasumując, niezależnie od uznania przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji, postulatem de lege ferenda jest dokonanie takich zmian w obowiązującym porządku prawnym i to w randze ustawowej, aby usunąć wszelkie wspomniane wątpliwości, mając z jednej strony na uwadze specyfikę działania inspekcji portu i konieczność sprawnego, skutecznego postępowania w sprawie zatrzymania statku, a z drugiej konieczność zagwarantowania wszelkich reguł postępowania administracyjnego. Pozostawienie szczególnych rozwiązań w obecnym kształcie na poziomie przepisów wykonawczych z odesłaniem do odpowiednich konwencji międzynarodowych wydaje się niewystarczające.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.