VII SA/WA 598/22

VII SA/Wa 598/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Michał Podsiadło
Wojciech Sawczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2233/22 - Wyrok NSA z 2024-02-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., nakazał Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w m.[...] S.A.:
1. usunięcie w terminie 6-ciu miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji nieodpowiedniego stanu technicznego kanalizacji deszczowej kD 1000 zlokalizowanej w pasie drogi krajowej [...], w rejonie skrzyżowania ul. [...] z [...] w [...] poprzez udrożnienie, wymianę lub naprawę uszkodzonych elementów ww. kanalizacji;
- pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane i przy jednoczesnym rejestrowaniu ich przebiegu w dzienniku robót,
- po zakończeniu robót należy zawiadomić organ o wykonaniu obowiązków nałożonych decyzją.
2. wskazanym obowiązkom nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Pomimo wniesienia odwołania, MPWiK ze względu na nałożony rygor wykonał obowiązek i dokonał stosownej naprawy.
II.
Po rozpoznaniu odwołania MPWiK, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] września 2021 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ wyjaśnił, że dla ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków z art. 66 P.b., nie ma znaczenia, kto przyczynił się do nieprawidłowego stanu technicznego obiektu. Kwestią sporną w sprawie jest zaś to, jaki jest status obiektu, którego dotyczą nieprawidłowości, a co za tym idzie poprawność określenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych wad.
Jak wynika z decyzji [...]WINB, na podstawie zebranego materiału dowodowego, organ ten przyjął, że awaria polegająca na niekontrolowanym wycieku wody ze studzienek, była skutkiem uszkodzenia kanalizacji deszczowej oznaczonej na mapie do celów projektowych, jako kD 1000. Stąd mając na względzie art. 5 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2020 - dalej jako u.z.z.w.), [...]WINB zobowiązał MPWiK do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
W ocenie GINB, stanowisko o awarii skutkującej wyciekiem wody ze studzienek za budynkiem przy ul. [...] w [...], jako spowodowanej niedrożnością kanalizacji deszczowej usytuowanej w pasie drogi krajowej S[...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...], jest co najmniej przedwczesne.
Akta sprawy nie pozwalają na poczynienie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie charakteru obiektu i przyłączonych do niego urządzeń. Z uwagi na rodzaj obiektu (sieć prowadzona rurociągiem zamkniętym), podjęte postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na udzielenie odpowiedzi, czy uszkodzona sieć faktycznie stanowi: kanalizację deszczową, zamknięty ciek wodny (rzeka [...]) czy też inny obiekt liniowy. W aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o przebiegu w tym miejscu kanału rzeki [...]. Poza informacją zawartą w protokole z posiedzenia M. Wojewódzkiego Zespołu Zarządzania Kryzysowego z 15 kwietnia 2021 r., że ww. kanał nie figuruje w ewidencji prowadzonej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne, nie udało się ustalić czy faktycznie uszkodzeniu i zablokowaniu uległ kanał cieku wodnego. Wyjaśnienie tej kwestii ma niewątpliwe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy również z tej przyczyny, że w dokumentach sporządzonych już w trakcie wykonywania przez MPWiK robót nałożonych zaskarżoną decyzją MWINB, wskazuje się na uszkodzenie wskutek przewiertu wykonywanego przy budowie sieci elektroenergetycznej, rurociągu - krytego cieku wodnego rzeki [...].
GINB wyjaśnił, że jeżeli sporny obiekt stanowiłby zamknięty kanał rzeki [...], to odpowiedzialnym za stan techniczny w światle Prawa wodnego, w pierwszej kolejności byłby podmiot czerpiący korzyści z tego obiektu lub urządzenia (zwłaszcza podmiot, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne), a dopiero w przypadku braku możliwości ustalenia tego podmiotu, PGW Wody Polskie. Nie ma przy tym znaczenia, że PGW Wody Polskie nie dysponują żadnymi dokumentami dotyczącymi kanalizacji (kanału), bowiem o tym z jakiego rodzaju obiektem mamy do czynienia decyduje jego przeznaczenie a nie posiadana dokumentacja. Nadto, nawet ustalenie, że jest to kanał rzeki [...] nie wyklucza odpowiedzialności za obiekt MPWiK.
Końcowo organ wskazał, że mając na względzie informację o wykonaniu obowiązku z uwagi na nadany rygor natychmiastowej wykonalności, w ocenie GINB fakt ten nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 k.p.a.
Prawo wniesienia odwołania nie może mieć charakteru iluzorycznego i nie może niweczyć praw jednostki wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jak i nie może niweczyć prawa do sądu. Jeżeli strona nie cofnęła odwołania, co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2342/20).
III.
Po ponownym zbadaniu sprawy, [...]WINB decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stanu technicznego kanalizacji kD 1000 zlokalizowanej w pasie drogi krajowej S[...], w rejonie skrzyżowania ul. [...] z [...] w [...].
Organ wskazał, że wobec wykonania nałożonego obowiązku, a także wobec faktu poinformowania MPWiK w piśmie z 8 lipca 2021 r. o zakończeniu usuwania nieodpowiedniego stanu technicznego przewodu, należy umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
IV.
Po rozpatrzeniu odwołania MPWiK, GINB decyzją z [...] lutego 2022 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ wskazał, że ponowne postępowanie, jakie na skutek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. będzie się toczyło przed organem I instancji, nie jest ani dalszym ciągiem, ani tym bardziej "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Wobec tego organ I instancji ma obowiązek na nowo ustalić zarówno stan faktyczny sprawy, jak i prawny. W decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zostaje nawiązany jedynie stosunek o charakterze procesowym, wiążący tak dla organu, jak i dla strony, który powoduje usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji z uwagi na dostrzeżone naruszenia, o których mowa w tym przepisie, a więc uchybienia proceduralne. Organ I instancji nie jest natomiast związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami ani stanowiskiem organu II instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie.
Decyzja kasacyjna jest zatem typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej.
Mając na względzie powyższe, ustalona w toku ponownego postępowania wyjaśniającego okoliczność usunięcia awarii skutkującej wyciekiem wody ze studzienek za budynkiem przy ul. [...] w [...], prawidłowo została uznana przez organ wojewódzki, za okoliczność uzasadniającą umorzenie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego.
Jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 2627/05). Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.
Na gruncie prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów tego prawa. Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r. sygn. akt II OSK 542/21).
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania była ocena stanu technicznego kanalizacji deszczowej kD1000 w pasie drogi krajowej S[...], w rejonie skrzyżowania ul. [...] z [...] w [...], w związku z awarią, w wyniku której doszło do wylewania studzienek rewizyjnych przy ul. [...].
Jak zasadnie stwierdził organ wojewódzki, w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca koniecznością jego umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż stwierdzono, że w wyniku wykonanych robót udrożniono miejsce ww. awarii. Brak było podstaw do podejmowania działań w ustawowo przyznanym zakresie w ramach nadzoru budowlanego.
Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w załatwienie sprawy co do istoty i jest to konsekwencja wystąpienia trwałej i nieusuwalnej przeszkody w prowadzeniu postępowania, tj. braku przedmiotu postępowania, czy któregokolwiek z pozostałych elementów stosunku prawnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne.
W sytuacji wystąpienia podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego działania organu nadzoru budowlanego nie są w żaden sposób determinowane wcześniejszą decyzją kasacyjną organu odwoławczego, a zatem i zawartymi w niej ocenami, ani stanowiskiem organu II instancji.
Sformułowane w uzasadnieniu decyzji GINB z [...] września 2021 r. stanowisko, że okoliczność wykonania przez stronę decyzji organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.) nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., odnosiło się do postępowania drugoinstancyjnego. GINB wskazał wprost, że wykonanie obowiązku, co do którego nałożono rygor z art. 108 k.p.a. nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W takich okolicznościach organ odwoławczy mógł skorzystać z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 i 2 lub art. 138 § 2 k.p.a., co też uczynił wydając prawomocną decyzję z [...] września 2021 r. Jak już wyżej podkreślono, decyzja ta nie przesądzała o sposobie zakończenia postępowania przed organem I instancji, a przede wszystkim nie eliminowała możliwości jego zakończenia również w sposób formalny, o ile zaistniały przesłanki uzasadniające taki sposób załatwienia sprawy.
GINB uznał racje Skarżącej, że opatrzenie nieostatecznej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności nie może blokować możliwości następczego rozpoznania sprawy objętej tą decyzją, należy jednak pamiętać, że na sprawę administracyjną (taką niewątpliwie stanowi przedmiot postępowania przed organem I instancji) w znaczeniu materialnym, składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak jednego z tych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, (w analizowanym przypadku, nieprawidłowości uzasadniających ingerencję organu nadzoru budowlanego), o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., powoduje, że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Dochodzenie ewentualnych roszczeń wynikających z tytułu wykonania obowiązków administracyjnych, do wykonania których w ocenie odwołującej się nie była ona zobowiązana, może mieć miejsce jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.
V.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł MPWiK w m.[...] S.A. kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu, że w następstwie przymusowego wykonania przez MPWiK nieostatecznej decyzji organu I instancji miałoby być dopuszczalne najpierw wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej zawierającej szereg wskazań co do ponownie prowadzonego postępowania, a następnie umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego; prawidłowe zastosowanie tych przepisów stanęłoby na przeszkodzie swobodnemu "uniknięciu" przez GINB i [...]WINB konieczności weryfikacji charakteru obiektu budowlanego objętego nakazem skierowanym do Spółki i ustalenia właściwego adresata nakazu usunięcia "nieodpowiedniego stanu technicznego",
2. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegające na faktycznym przyjęciu, że złożenie odwołania od nieostatecznej decyzji i przymusowe wykonanie tej decyzji miałyby pogorszyć sytuację prawną MPWiK działającej w zaufaniu do państwa i organów władzy publicznej w porównaniu z podmiotami ignorującymi nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; prawidłowe zastosowanie tych przepisów wykluczyłoby dopuszczalność uznania, iż "okoliczność usunięcia awarii (...) prawidłowo została uznana (...) za uzasadniającą umorzenie postępowania".
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji MWINB umarzającej postępowanie, alternatywnie zaś o uchylenie tylko zaskarżonej decyzji.
W każdym przypadku Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu Strona przedstawiła argumentację, co do zasadności kontynuowania postępowania i wydania rozstrzygnięcia przesądzającego charakter spornego odcinka przewodu oraz podmiot zobowiązany do jego utrzymania, a przez to naprawy. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy MWINB i GINB były uprawnione do umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy Spółka najpierw wykonała nieostateczną decyzję [...]WINB opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, kierującą do MPWiK nakaz usunięcia "nieodpowiedniego stanu technicznego" obiektu budowlanego, a następnie GINB - w rezultacie rozpatrzenia odwołania Spółki - wydał decyzję kasacyjną, nakazując rzetelną weryfikację charakteru obiektu budowlanego objętego nakazem i tym samym odpowiednią weryfikację, do kogo powinien zostać skierowany tenże nakaz.
Rozwijając argumentację w uzasadnieniu i wiążąc ją z okolicznościami sprawy, Skarżąca Spółka zwróciła uwagę, na brak bezprzedmiotowości postępowania i konieczność przesądzenia wyżej wskazanych kwestii.
Zdaniem Spółki, za brakiem bezprzedmiotowości postępowania przemawia także stanowisko orzecznictwa, w szczególności wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 1985 r. sygn. akt SA/Wr 111/85 oraz wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2342/20.
VI.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VII.
Skarga, w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, jest nieuzasadniona, aczkolwiek Sąd nie może nie zwrócić uwagi na to, że działania GINB, w kontekście całej sprawy administracyjnej związanej z usunięciem stwierdzonej awarii, mogło u Skarżącej wywołać wrażenie braku konsekwencji, a w efekcie tego odczucie naruszenia zasady budowania przez organ zaufania do władzy publicznej.
Wskazania w niniejszej sprawie wymaga to, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W rozumieniu wskazanego przepisu, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne.
Bezprzedmiotowość może wynikać z braku elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Mówiąc zatem w pewnym uproszczeniu, brak przesłanek podmiotowych to wszystkie te sytuacje, gdy sprawa (w całości lub części) nie może się toczyć z udziałem określonego podmiotu, który nie ma statusu strony postępowania (brak interesu prawnego). Bezprzedmiotowość z przyczyn przedmiotowych ma z kolei miejsce m.in. wówczas, gdy nie istnieje (od początku lub od pewnego momentu) przedmiot postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie postępowanie umorzono z uwagi na przesłankę bezprzedmiotowości z przyczyn przedmiotowych (brak przedmiotu orzekania). Rozstrzygnięcie to uznać należy za prawidłowe, aczkolwiek organy winny były nieco szerzej wyjaśnić Skarżącej Spółce powody umorzenia, w szczególności relację pomiędzy wcześniejszą decyzją kasacyjną GINB z [...] września 2021 r., a kontrolowanym rozstrzygnięciem.
W warstwie merytorycznej, kluczowe jest przede wszystkim ustalenie, czego dotyczyło postępowanie wszczęte przez organy nadzoru budowlanego i w jakim trybie się ono toczyło.
Nie jest w sporne to, że w wyniku kontroli przeprowadzonej 15 kwietnia 2021 r. ustalono, że na terenie skrzyżowania ul. [...] i trasy S[...] ([...]) prowadzone są na zlecenie I. Sp. z o.o., roboty budowlane przy budowie sieci elektroenergetycznej 110kV, które polegają na wykonaniu przewiertu sterowanego na długości około 80 m w ul. [...]. Roboty te są wykonywane na podstawie decyzji Wojewody M.z [...] czerwca 2019 r.
Niewątpliwe jest także i to, że ze studzienek za budynkiem przy ul. [...] w Warszawie, w niedługim czasie po zakończeniu ww. robót, stwierdzono wyciek wody jak również to, że na ich dnie znalazł się piasek, który zatkał światło kanału odpływowego w stronę studzienki po przeciwnej stronie torów (kierunek [...]).
Nie ma także sporu co do tego, że w miejscu powstałej awarii istnieje przewód o rzędnej wierzchu 4 m od poziomu terenu i średnicy 1000 mm. Wylewające studzienki zlokalizowane są również w śladzie cieku rzeki [...].
Z powyższego stanu sprawy wynikało zatem, że po pierwsze, w bezpośredniej kolizji z uszkodzonym przewodem, trwały roboty budowlane prowadzone na rzecz operatora energetycznego, po drugie charakter tego przewodu/kanału nie był i nadal nie jest możliwy do jednoznacznego określenia przez organy, tj. czy jest to element kanalizacji deszczowej zrządzanej przez MPWiK, czy też czy jest to zakryta część cieku wodnego rzeki [...] (ujęta w podziemny kanał) i kto jest zarządcą/właścicielem tego urządzenia, po trzecie niezwłoczna naprawa uszkodzenia była niezbędna w celu zapobieżenia realnie grożącym negatywnym skutkom dla życia lub zdrowia ludzi, mienia lub środowiska (kwestia podtopienia terenu).
To właśnie w takich okolicznościach faktycznych sprawy, w szczególności mając pełną świadomość możliwego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska oraz posiadając wiedzę o nieodpowiednim stanie technicznym kanału/przewodu, organ wojewódzki zobowiązany był podjąć decyzję w sprawie, by wyeliminować realny stan zagrożenia, przewidziany w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b.
Sąd zwraca na powyższe okoliczności uwagę po to, by zaakcentować szczególną potrzebę odróżniania zachowania organu nakładającego dotkliwe obowiązki w sposób w pełni dowolny, a nawet złośliwy, od działania, które podejmowane jest w kontekście ograniczonego spektrum posiadanych informacji, przy jednoczesnym obowiązku działania pod presją czasu (wymaganą pilną naprawą obiektu), przez co konieczne jest dokonanie wyboru adresata i sposobu powinnego zachowania w takich okolicznościach, jakimi organ aktualnie dysponuje.
Sąd nie ma wątpliwości, że w sytuacji dowolnego działania organu, mającego dodatkowo znamiona całkowitej i niczym nieuzasadnionej uznaniowości, reakcja sądu administracyjnego musiałaby być adekwatna do stopnia naruszenia prawa i uwzględniać potrzebę realnej ochrony podmiotu przed dowolnością władzy, działającej w ramach przyznanego jej imperium i nakładającej obowiązki na podmiot, który w ogóle nie powinien być zobowiązany do określonego działania.
W niniejszej sprawie nie można jednak tego rodzaju oceny wywieść na podstawie ustalonych okoliczności faktycznych, w szczególności, że obowiązek został w sposób oczywiście wadliwy skierowany do MPWiK, zaś obecnie, w sytuacji wyeliminowania złego stanu technicznego urządzenia, niezbędne jest dalsze prowadzenie postępowania celem ustalenia "prawidłowego adresata decyzji" i właściciela/zarządcy obiektu.
Powyższe uwagi nawiązujące do stanu sprawy i okoliczności podjęcia decyzji były niezbędne, aby przejść do oceny zasadności podstaw umorzenia postępowania w związku z wykonaniem decyzji przez MPWiK. Niezbędne w tym kontekście jest ustalenie przedmiotu oraz celu stosowania art. 66 P.b.
Wskazany przepis został zamieszczony w rozdziale 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przewiduje on określone skutki (konsekwencje) w postaci odpowiedniego do danej sytuacji orzeczenia organu nadzoru budowlanego, będącego wynikiem niezachowania przez zobowiązany do tego podmiot wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego.
Wskazany przepis znajduje zatem zastosowanie wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie wywiązuje się samodzielnie z ciążących na nim obowiązków, związanych z bieżącym utrzymaniem obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym i estetycznym. Jedynie w takim przypadku organ nadzoru budowlanego zyskuje uprawnienie do przewidzianej ustawą ingerencji w cudzą własność. Warto bowiem podkreślić, że art. 66 P.b. nie tworzy dla właściciela obiektu lub jego zarządcy nowych, niewynikających z ustawy obowiązków, lecz precyzuje ustawowe obowiązki (por. wyrok NSA z 13 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2725/00).
Celem art. 66 P.b. jest zapewnienie należytego użytkowania obiektów budowlanych, stąd nie może dziwić, że rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego powinny zmierzać do usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości.
Z kolei zaistnienie co najmniej jednej z czterech przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 P.b., musi wynikać z poczynionych ustaleń i zostać precyzyjnie opisane w decyzji i jej uzasadnieniu. Zastosowanie wskazanego przepisu ma więc doprowadzić do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający dobrom chronionym. Tym samym nie mają znaczenia okoliczności, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki określone w tym artykule, nie jest więc konieczne ani wymagane, badanie przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, czy też jakie są przyczyny jego nieodpowiedniego użytkowania. Nakaz z art. 66 ust. 1 P.b. może być więc zastosowany bez względu na okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących do wszczęcia postępowania.
Z powyższego opisu istoty postępowania uregulowanego w art. 66 ust. 1 P.b. wynika, że jest ono aktualne dopóty, dopóki zachodzi stan wymieniony w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 P.b. Jeżeli zatem przesłanki te w toku postępowania odpadną, bez względu z jakiego powodu to nastąpi, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdyż nie ma po prostu już po co wydawać nakazu. Nie jest celem tego postępowania wyjaśnianie stosunków własnościowych obiektów i urządzeń budowlanych, a doprowadzenie ich do stanu nie naruszającego art. 66 ust. 1 P.b. Kwestie własności i wzajemnych rozliczeń są w tym przypadku domeną sądów powszechnych.
Jakkolwiek Sąd widzi potrzebę kontrolowania w tego rodzaju sprawach działań organów nadzoru budowlanego i udzielania ochrony obywatelom przed nadmiernym, a zwłaszcza oczywiście nieuzasadnionym obciążaniem ich obowiązkiem wykonania robót budowlanych, to jednak ta sprawa nie należy do tej kategorii. Wyraźnie wyżej wskazano, że działaniu [...]WINB nie można przypisać dowolności i oczywistej bezzasadności. W pewnych zatem sytuacjach podmiotowi, na który nałożono obowiązek z art. 66 ust. 1 P.b., pozostawać może jedynie droga cywilna, odpowiednia do dochodzenia roszczeń i udowadniania, że nie powinien on ponosić kosztów związanych z niewłaściwym stanem obiektu. Możliwe jest więc dochodzenie zwrotu kwot poniesionych na wykonanie nałożonego przez [...]WINB obowiązku na drodze cywilnej, co jednak przekracza ramy niniejszej sprawy. Dodać jedynie należy, że w wyniku ponownego badania sprawy organy przyjęły, że zaczopowanie kanału, a w następstwie tego spiętrzenie i wylewanie wód, mogło być związane z dwutorowym przewiertem sterowanym pod przyszłą sieć 110 kV. Kwestia ta nie jest jednak istotą niniejszego postępowania.
W konsekwencji wykonanie przez Spółkę obowiązku, nawet z uwagi na zastosowanie się do rygoru natychmiastowej wykonalności, oznacza bezprzedmiotowość dalszego postępowania o nałożenie obowiązku z art. 66 P.b., a zatem należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wszelkie roszczenia Spółka może kierować i dochodzić na drodze cywilnej.
Sąd zauważa także, że powoływane przez Skarżącą orzeczenia NSA, jakkolwiek słuszne i podzielane przez tutejszy skład Sądu, nie mogą znaleźć zastosowania w tej sprawie.
W wyroku z 17 kwietnia 1985 r. sygn. akt SA/Wr 111/85 NSA OZ we Wrocławiu słusznie wskazał, że jeżeli strona nie cofnęła odwołania (art. 137 k.p.a.), co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego (art. 105 § 2 k.p.a.), brak jest podstaw do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną.
Jakkolwiek teza tego wyroku odpowiada ogólnym oczekiwaniom Strony, to jednak wskazany wyrok został wydany w odniesieniu do innego stanu faktycznego i w istocie z inną motywacją, niż ta prezentowana w rozpatrywanej skardze. Nie chodzi przy tym jedynie o odmienny tryb procedowania organów, ich właściwość, czy też umorzenie postępowania odwoławczego, a nie całego postępowania jak w sprawie niniejszej. W sprawie tej chodziło o to, że wskazywany "(...) brak inwentarza w pomieszczeniach gospodarczych nie dowodzi sam przez się zniknięcia przedmiotu niniejszej sprawy, którym jest dopuszczalność prowadzenia przez skarżącą przydomowej hodowli świń i królików. Stwierdzony w toku oględzin brak zwierząt hodowlanych nie świadczy przecież o trwałym zaniechaniu prowadzenia hodowli przez skarżącą, lecz może wynikać z przyczyn nie mających żadnego związku z postępowaniem w tej sprawie (np. padnięcie zwierząt czy też zakończenie cyklu produkcyjnego). Dopiero należycie uzewnętrzniony przez skarżącą zamiar trwałej rezygnacji z prowadzenia spornej hodowli mógłby zostać poprawnie uznany za przesłankę wniosku o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego." Przedmiotem postępowania w omawianej sprawie nie było więc tylko usunięcie zwierząt z terenu nieruchomości, a ocena tego, czy strona może takie zwierzęta na tej nieruchomości w ogóle trzymać. Jest więc oczywiste, że przedmiot postępowania nie przestał istnieć.
Z kolei w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2342/20 stan faktyczny i wykonanie wydanej decyzji również nie uzasadniał umorzenia postępowania. Zgodnie z tezą tego orzeczenia, fakt wykonania przez stronę decyzji organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.), bądź, która podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a.), nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie stanowi przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Jak wskazano w tym orzeczeniu, "W związku z nadaniem tej decyzji w zakresie jej pkt 1, 2 i 3 rygoru natychmiastowej wykonalności, (...) wypuściła z basenu wodę i poinformowała organ I instancji, że w sezonie letnim 2018 r. basen jest nieczynny (pismo skarżącej z dnia 27 sierpnia 2018 r.). Okoliczność ta - wbrew stanowisku organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji - nie powodowała jednak sytuacji, w której dalsze prowadzenie postępowania przez organy inspekcji sanitarnej w przedmiocie spełniania przez O. wymagań rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. stało się bezprzedmiotowe."
Słuszna jest konstatacja NSA, że prawo wniesienia odwołania nie może mieć charakteru iluzorycznego i nie może niweczyć praw jednostki wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jak i nie może czynić iluzorycznym prawa do sądu.
Uwagi w tym zakresie NSA czynił jednak w kontekście ustalenia, że na gruncie ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, każde postępowanie prowadzone przez organ sanitarny stopnia powiatowego, w którym ten stwierdziłby naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych powodujących bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi - z uwagi na treść art. 27 § 2 tej ustawy - stałoby się w istocie postępowaniem jednoinstancyjnym. Sąd wyraźnie podkreślił więc skutek wydanej decyzji, jakim jest jej wykonalność z mocy prawa, nawet jeżeli nie jest jeszcze ostateczna.
Tymczasem w niniejszej sprawie istnieje zasadnicza wątpliwość co do tego, w następstwie czego powstała awaria (czy spowodował ją przekop pod linię energetyczną, co jest wysoce prawdopodobne ale nie niewątpliwe) oraz to jaki status ma obiekt budowlany i do kogo należy. Wyjaśnianie tych kwestii wykracza poza cel postępowania, którym jest usunięcie niewłaściwego stanu technicznego obiektu oraz usunięcie zagrożenia dóbr chronionych art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b.
W konsekwencji uznać należy, że wyjaśnienie tych kwestii, pomimo prób samego organu odwoławczego w postępowaniu zakończonym decyzją kasacyjną, wymaga rozstrzygnięcia na drodze postępowania cywilnego.
Jednocześnie Sąd negatywnie ocenia udzielone Skarżącej przez GINB wyjaśnienia, odnoszące się do sensu wcześniejszego uchylenia decyzji [...]WINB, a następnie w niezmienionym w zasadzie stanie sprawy umorzenia postępowania. Organ nie realizuje w ten sposób obowiązku wyjaśniania sensu rozstrzygnięcia w sposób jednoznaczny oraz budowania zaufania do władzy publicznej. GINB zamiast skupić się na wyjaśnieniu przyczyn bezprzedmiotowości postępowania i wskazania dalszych ewentualnych możliwości działania, skupia się na wyjaśnieniu, że wskazywany przez niego wcześniej brak bezprzedmiotowości postępowania dotyczył jedynie postępowania odwoławczego. Takie działanie, unikające w istocie jasnej i klarownej deklaracji odnośnie do istnienia przedmiotu postępowania, nie wpływa pozytywnie na potrzebę zwiększenia zaufania obywateli do organów państwa i wykonywanego przez nie prawa. Pomijając kwestię prawidłowości decyzji kasacyjnej GINB, co nie podlega kontroli w tej sprawie, organ ten winien był lepiej i bardziej jednoznacznie wyjaśnić Spółce cel postępowania opartego na przesłankach z art. 66 ust. 1 P.b.
Uchybienie w tym względzie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy i nie może zmienić tego, że skarga jest niezasadna a postępowanie zasadnie umorzono.
W konsekwencji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329)