VII SA/Wa 596/23

VII SA/Wa 596/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-08-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 34 par. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 grudnia 2022 r. znak: WI-III.756.3.3.2022 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki zaskarżonym postanowieniem z 27 grudnia 2022 r., nr WI-III.756.3.3.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. J. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z [...] lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z [...] lipca 1997 r., nr [...] wydał pozwolenie na budowę - rozbudowę pawilonu handlowego na działce położonej w P. ul. P., nr ewid. [...] (aktualny nr ewid. [...]). W decyzji wskazano, że jest to budowa czasowa na okres pięciu lat. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstał z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę.
Starosta P. upomnieniem z [...] listopada 2020 r., wezwał skarżącą do wykonania obowiązku rozbiórki ww. rozbudowanego pawilonu handlowego.
Wobec niewykonania powyższego obowiązku Starosta P. wystawił [...] grudnia 2021 r. tytuł wykonawczy nr [...].
Następnie Starosta P. postanowieniem z [...] stycznia 2022 r., znak: [...], nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 47 695,24 zł.
Pismem z 9 stycznia 2022 r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, wskazując jako podstawę błąd co do zobowiązanego. Wyjaśniła, że pozwolenie na budowę zostało wydane na inną osobę, organ egzekucyjny zaś nie wykazał, na jakiej podstawie wymaga spełnienia przedmiotowego obowiązku od jej osoby.
Starosta P. postanowieniem z [...] lipca 2022 r., na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") oddalił zarzuty skarżącej w sprawie egzekucji administracyjnej.
Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, w którym podniosła, że decyzja o rozbiórce została wydana na inny podmiot i zupełnie w "innej rzeczywistości". Obiekt nikomu nie zagraża i jego istnienie nie narusza przepisów prawa. W podobnych sytuacjach działania organu nie są poodejmowane. W ocenie skarżącej jest to wyraz nierównego traktowania. Jednocześnie wniosła o umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z jednoczesnym wyznaczeniem innego organu do rozpoznania jako organ I instancji.
Wojewoda Mazowiecki powołanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z [...] lipca 2022 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed niezasadnym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji są zarzuty, których katalog ma charakter zamknięty i zawarty został w art. 33 u.p.e.a. Z przepisu tego wynika, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są sformalizowanym środkiem prawnym. Podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne. Oznacza to, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne.
Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta P. pomimo mało spójnego i niezbyt wyczerpującego uzasadnienia, a także braku podania przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie prawidłowo ocenił, że wniesione przez skarżącą zarzuty są bezzasadne.
W ocenie Wojewody za nietrafny należy uznać zarzut skarżącej dotyczący błędu co do zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie zastosowanie będzie miał art. 28a u.p.e.a. Zgodnie z jego treścią w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Przepis ten dotyczy m.in. sytuacji, gdy na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. W przedmiotowej sprawie dopuszczalne będzie zatem kontynuowanie postępowania wobec aktualnego właściciela.
Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi podniosła, iż organy w niniejszej sprawie nie dostrzegły, że zarówno tytuł wykonawczy jak i wydane na jego podstawie postanowienia wskazują, że przedmiotem ich postępowania (objętego wydanym nakazem rozbiórki) jest obiekt budowlany nazwany "rozbudowywanym pawilonem handlowym". Natomiast z decyzji "Pozwolenie na budowę" z [...] lipca 1997 r. wydanej przez Urząd Rejonowy w P. wynika, że udziela się pozwolenia na "rozbudowę pawilonu handlowego (już istniejącego na sąsiedniej działce nr geodezyjny [...]) o część obiektu, która będzie zlokalizowana na działce budowlanej nr [...] (obecnie jest to działka nr [...]) efektem czego powstanie jeden większy obiekt (pawilon handlowy/usługowy o powiększonej powierzchni zabudowy).
Jednocześnie wskazała, że przez ostatnie kilkanaście lat wielokrotnie występowała do Starosty P. z wnioskami i prośbami o wyrażenie zgody i o sprzedaż działki nr [...], na której zlokalizowana jest część obecnego (powiększonego pawilonu handlowego/usługowego) uzasadniając to interesem obopólnym tj. Skarbu Państwa ale i też aktualnego użytkownika tej działki tj. skarżącej. Niestety Starosta sabotuje te starania czego dowodem jest zarówno wystawiony tytuł wykonawczy jak i prowadzone postępowanie egzekucyjne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Skarżąca w piśmie z 17 lutego 2023 r. uzupełniła złożoną skargę, przez zarzucenie dodatkowo zaskarżonemu postanowieniu:
naruszenie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., w zw. z art. 67 i n. Prawa budowlanego w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a., w zakresie w jakim wydano tytuł wykonawczy bez wydania odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę, a zatem nie istnieje obowiązek objęty tytułem wykonawczym,
naruszenie art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. wobec przyjęcia błędnej osoby zobowiązanego w tej sprawie i uznanie, że doszło do przejścia obowiązku,
naruszenie rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej z dnia 12 stycznia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 176), w zakresie w jakim pod tytułem wykonawczym podpisał się Dyrektor Wydziału Budownictwa i Zarządzania Kryzysowego J. W., działając nie "z upoważnienia", ale we własnym imieniu - co wynika z treści pieczątki, a także nie posiada takiego upoważnienia wydanego w dacie wydania tytułu wykonawczego.
W piśmie z 12 maja 2023 r. skarżąca po raz kolejny uzupełniła skargę wnosząc m.in., o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Oprócz dotychczasowych zarzutów zarzuciła:
naruszenie art. 28a u.p.e.a., przez jego niewłaściwą wykładnię wyrażającą się w utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Starosty P. z [...] lipca 2022 r., obarczonej błędem co do zobowiązanego,
naruszenie art. 119 § 1 w zw. z art. 121 § 2, 4 i 5 u.p.e.a., przez jego niewłaściwą wykładnię wyrażającą się w utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty P. z [...] lipca 2022 r., gdy wysokość grzywny została określona przez organ jak dla przypadku "obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części" podczas gdy organ dokonując ustaleń w postępowaniu egzekucyjnym stwierdził, że obowiązek rozbiórki dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego, a nie budynku lub jego części,
błąd w ustaleniach faktycznych polegający na utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty P. z [...] lipca 2022 r. w ramach którego oddalono zarzuty na postępowanie egzekucyjne skutkujący wymierzeniem grzywny.
W uzasadnieniu wskazała m.in., że nie istnieje żadna umowa, ani regulacja prawna przenosząca na nią obowiązek dokonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. Organy administracji w żaden sposób nie wykazały zaś rzekomego następstwa prawnego w tym zakresie. Umowa darowizny z 2 kwietnia 2015 r. znajdująca się w aktach sprawy zawarta pomiędzy skarżącą a jej babcią dotyczy wyłącznie praw i roszczeń przysługujących z tytułu poniesienia nakładów w postaci zrealizowania rozbudowy pawilonu (nakłady na nieruchomość nie będącą jej własnością). Poniesione nakłady nie stanowią odrębnej rzeczy, a jedynie skutkują one powstaniem po stronie skarżącej roszczenia o zwrot poniesionych kosztów. Roszczenie to nie stanowi natomiast prawa rzeczowego, a jedynie prawo o charakterze zobowiązaniowym, uprawniające do żądania zwrotu dokonanych nakładów. Wbrew więc stwierdzeniu Wojewody Mazowieckiego w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 28a u.p.e.a. ponieważ nigdy nie doszło do przejścia na moją osobę obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena czy Wojewoda Mazowiecki zaskarżonym postanowieniem z 27 grudnia 2022 r., zasadnie utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z [...] lipca 2022 r., o oddaleniu zarzutów wniesionych przez skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym.
Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości lub części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Przedstawione w art. 33 § 2 u.p.e.a. przesłanki stanowią katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Tylko zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez wierzyciela i następnie organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 u.p.e.a. (por. wyroki NSA z: 18 stycznia 2012 r., II FSK 1244/10; 18 listopada 2015 r., II FSK 2594/13).
Zaznaczyć przy tym należy, że zarzut jako środek obrony przed egzekucją może być złożony tylko w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Zarzut jest rozpoznawany w procedurze unormowanej w art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zarzuty mogą być wniesione w terminie 7 dnia od dnia doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Po upływie tego terminu zobowiązany nie tylko nie może wnieść po raz pierwszy zarzutów, lecz także innych zarzutów niż wniesione w terminie. Inaczej mówiąc, zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów ich uzupełniać, powołując nowe podstawy. Zarzuty wniesione po terminie nie podlegają rozpatrzeniu, gdyż ani organ odwoławczy, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy w zażaleniu czy skardze (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2023 r., I GSK 1409/19).
Jak wynika z akt sprawy, w zgłoszonym do Starosty P. w zgłoszonym zarzucie, wniesionym w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, skarżąca wskazała na błąd co do osoby zobowiązanego, tj. zarzut o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.
Zdaniem Sądu powyższy zarzut skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie, a zatem zasadnie został w niniejszej sprawie oddalony.
Wskazać należy, że Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z [...] lipca 1997 r., wydał L. W. J. pozwolenie na budowę - rozbudowę przedmiotowego pawilonu handlowego. W decyzji tej podał, że jest to budowa czasowa na okres pięciu lat - obowiązek jego rozbiórki powstał zatem z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę. Obowiązek ten nie został wykonany – pawilon nie został rozebrany. Z uwagi, iż L. W. J. przekazała skarżącej przedmiotowy pawilon - na podstawie umowy darowizny z 2 kwietnia 2015 r. - aktualnie to na skarżącej ciąży obowiązek jego rozbiórki. Wynika to z charakteru ww. decyzji. Obowiązek wynikający z decyzji z [...] lipca 1997 r. ma charakter rzeczowy, a więc odnosi się bezpośrednio i jest związany z wymienioną w niej nieruchomością. W rezultacie, powyższy obowiązek wiąże każdoczesnego właściciela obiektu budowlanego, co powoduje, że zmiana właściciela nie skutkuje bezprzedmiotowością decyzji, a co za tym idzie, koniecznością przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego i wydania nowej decyzji rozbiórkowej w stosunku do aktualnego jego właściciela. Konsekwentnie więc obowiązek wynikający z powołanej powyżej decyzji z [...] lipca 1997 r. przeszedł na skarżącą w dniu przyjęcia od L. W. J. darowizny w postaci przedmiotowego pawilonu i to skarżąca obowiązana jest do jego rozbiórki. W postępowaniu egzekucyjnym chodzi bowiem o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby w niej wymienionej.
Ustosunkowując się do argumentacji, iż umowa z 2 kwietnia 2015 r. nie przeniosła własności przedmiotowego pawilonu z L. W. J. na skarżącą, wskazać należy, że przejście obowiązku administracyjnego następuje, gdy wskutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Ma to miejsce wówczas, gdy dojdzie do sprzedaży (czy też darowizny) obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. Na podstawie umowy z 2 kwietnia 2015 r. – sporządzonej w formie aktu notarialnego - L. W. J. (adresat decyzji z [...] lipca 1997 r.) przekazała pawilon skarżącej w formie darowizny. Jak wynika zaś z § 4 tej umowy wydanie pawilonu handlowego w posiadanie skarżącej nastąpiło w dniu zawarcia umowy darowizny. W konsekwencji skarżąca przyjmując darowiznę weszła we wszystkie prawa i obowiązki związane z przedmiotowym pawilonem. Zasadnie zatem tytuł wykonawczy został wystawiony na skarżącą, jako aktualnym właścicielu pawilonu.
Tym samym prawidłowo Starosta P. upomnieniem z [...] listopada 2020 r., wezwał skarżącą, jako obecnego właściciela pawilonu, do wykonania obowiązku jego rozbiórki. Z uwagi natomiast na niewykonania tego obowiązku zasadnie wystawił [...] grudnia 2021 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Skoro decyzja z [...] lipca 1997 r. w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym, to organ egzekucyjny z mocy prawa jest obowiązany do egzekucji jej postanowień.
W konsekwencji uznać należy, że organ zasadnie oddalił postawiony przez skarżącą zarzut art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.
Odnosząc się z kolei do zarzutów co do wystawionego tytułu wykonawczego podniesionych przez skarżącą dopiero na etapie postępowania sądowego wyjaśnić należy, jak już wskazano powyżej, że zarówno organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów, jak i sąd administracyjny, do którego skierowano skargę na rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie są uprawnieni do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w zażaleniu od postanowienia organu egzekucyjnego, a tym bardziej dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 3 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1246/96). Dlatego też Sąd nie oceniał ich zasadności.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.