VII SA/Wa 591/23

VII SA/Wa 591/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Żak /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art.  8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 79 § 1i 2, art. 81 oraz art 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Aneta Żak (spr.), , Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r. znak KOA/37/Wo/23 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2022r., znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz L. C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 stycznia 2023 r. KOA/27/Wo/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej jako: k.p.a., po rozpoznaniu odwołania L. C., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] maja 2022r. [...], umarzającą w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne dotyczące zmiany stanu wód na gruncie pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] położonymi w miejscowości K., gmina S..
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 23 września 2020 r. L.C. (dalej jako: skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy S. (dalej jako: organ I instancji) o wszczęcie postępowania w przedmiocie zmiany stanu wód na gruncie pomiędzy działkami ewidencyjnymi o numerach [...] (ulica [...]) i [...] (działka skarżącej) położonymi w miejscowości K., gmina S.. Pismem z 8 października 2020 r. Urząd Gminy S. poinformował skarżącą, że postępowanie wyjaśniające zostanie przeprowadzone po wykonaniu wszystkich robót budowlanych związanych z modernizacją ulicy [...] oraz całkowitym zakończeniu i odbiorze inwestycji drogowej. Następnie, postanowieniem z [...] kwietnia 2021r., organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie z uwagi na brak przesłanek potwierdzających zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Organ I instancji wskazał, że odbiór wykonanej drogi [...] odbył się bez uwag organu kontrolującego, przeprowadzone oględziny oraz wykonane pomiary pochylenia chodnika oraz jezdni nie wykazały spływu wód opadowych oraz roztopowych z działki o nr ew. [...] na działkę skarżącej (nr ew. [...]). Na skutek zażalenia skarżącej, postanowieniem z 28 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło ww. postanowienie organu I instancji w całości, a w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy S. decyzją z [...] września 2021 r. [...], umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wód na gruncie pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] położonymi w miejscowości K., gmina S.. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą, decyzją z 8 listopada 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy S. decyzją z [...] maja 2022 r. [...] ponownie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: p.w., umorzył w całości postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że działka skarżącej, podobnie jak okoliczne działki po południowej stronie ul. [...], znajdowała się poniżej drogi jeszcze przed jej remontem, ze spadkiem w kierunku południowym. Organ wyjaśnił, że postanowieniem z [...] marca 2022 r. dopuścił dowody z dokumentacji oraz wyjaśnień Wójta Gminy S. oraz nie dopuścił wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłego geodety. Dnia 18 stycznia 2022 r. został powołany biegły z zakresu hydrologii, a pismem z 21 marca 2022 r. strony zostały poinformowane o przeprowadzeniu wizji w terenie 30 marca 2022 r. w obecności biegłego. W wizji tej udział wziął pracownik Urzędu Gminy oraz biegły, w spotkaniu nie uczestniczyła właścicielka działki o nr ew. [...]. Biegły z zakresu hydrologii opracował opinię z 6 kwietnia 2022 r., w której stwierdził, że właściciel działki nr [...] nie zmienił kierunku i natężenia odpływu wód znajdujących się na jego gruncie ze szkodliwym skutkiem dla nieruchomości nr [...] oraz nr [...] - nie naruszył więc stosunków wodnych w rozumieniu art. 234 ust. 1 p.w. W tych okolicznościach, zdaniem organu I instancji, sprawa nie kwalifikuje się do nałożenia sankcji w trybie art. 234 ust. 3 p.w.
Powyższą decyzję zakwestionowała w drodze odwołania skarżąca, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 81, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 stycznia 2023 r., wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, została uzasadniona przez organ odwoławczy stwierdzeniem, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, a organ I instancji w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy, właściwie go rozpatrzył i wyciągnął uzasadnione wnioski, właściwie formułując je w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, trafnie powołując się przy tym na zastosowane normy prawne. Zdaniem Kolegium, argumentacja organu I instancji jest spójna, logiczna i znajduje uzasadnienia we właściwie zinterpretowanych i zastosowanych przepisach obowiązujących w dacie rozstrzygania. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo zebrał i przeprowadził dowody w sprawie oraz prawidłowo je ocenił, w szczególności za wiarygodną uznał opinię biegłego. Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniach w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, prowadzonych na podstawie art. 234 ust. 1 p.w., zasadą jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie oraz czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda. Zdaniem organu, sprawy z zakresu stosunków wodnych, co do zasady, wymagają dla stosowania art. 234 p.w. wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu. Opinia biegłego, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega ocenie jak każdy inny dowód, aczkolwiek nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Kolegium wskazało, że z opracowanej dla potrzeb tej sprawy opinii biegłego wynika, iż właściciel działki nr [...] – Gmina B.- nie zmienił kierunku i natężenia odpływu wód znajdujących się na jego gruncie ze szkodliwym skutkiem dla nieruchomości nr [...]. Wykonana kanalizacja deszczowa zmniejszyła natężenie odpływu wzdłuż naturalnego kierunku spływu bez ingerencji na teren ogrodzonej na szczelnej podmurówce działki skarżącej nr [...]. W zakresie gospodarki wodnej rozbudowa ulicy [...] (dz. [...]) nie spowodowała ujemnych skutków dla nieruchomości skarżącej, gdyż woda z tego powodu na należącą na niej działkę nr [...] nie napływa. Zdaniem organu, ewentualne zastoiska wodne na tej działce są wynikiem lokalnego naturalnego obniżenia w stosunku do działek przyległych. W związku wykonanym odwodnieniem i ukształtowaniem pasa drogowego woda nie napływa na dz. [...] - biegły nie stwierdził szkód na tej nieruchomości. W konkluzji opinii biegły stwierdził, że właściciel działki nr [...] nie zmienił kierunku i natężenia odpływu wód znajdujących się na jego gruncie ze szkodliwym skutkiem dla nieruchomości nr [...], nie naruszył więc stosunków wodnych w rozumieniu art. 234 ust. 1 p.w. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał jakiejkolwiek straty na działce ew. [...].
Odnosząc się do zarzutów odwołania, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie zawiadomił skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz nie poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego. Naruszenie to, zdaniem Kolegium, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Organ odwoławczy wskazał następnie, że w przypadku stwierdzenia braku związku przyczynowo-skutkowego między zmianą stosunków wodnych a powstaniem szkody na gruntach sąsiednich, organ powinien wydać decyzję odmowną w przedmiocie nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń wodnych, a nie decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Zdaniem organu II instancji, zastosowanie w tej sprawie przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia nie stanowi jednakże istotnej wadliwości wydanej decyzji z uwagi na prawidłowe stanowisko tego organu odnośnie do braku przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 234 ust. 3 p.w.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 stycznia 2023 r. wniosła L.C., zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty wydania jej z naruszeniem:
1) art. 51 ust 3 Konstytucji RP poprzez odmowę udostępnienia jej dotyczących ją urzędowych dokumentów,
2) przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie sprawy przez organ II instancji w sposób kompleksowy i pełny, a ograniczenie się wyłącznie do uznania za wiarygodne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy rozpoznanie w innej sprawie tj. dotyczącej decyzji z 28.07.2022 r. znak: KOA/3094/WO/22, uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym w sprawie VII SA/Wa 2039/22, b) art. 73 § 1 k.p.a. poprzez brak dostępu do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym pozbawienie skarżącej możliwości zapoznania się opinią specjalisty z zakresu hydrologii w sytuacji, gdy organ I instancji nie dopuścił skarżącej do oględzin z udziałem biegłego, a z treści zarówno decyzji organu I jak II instancji wynika, że dowodem, na którym organy oparły swoje rozstrzygnięcie jest sporządzona przez biegłego opinia z 6 kwietnia 2022 r., c) art. 81 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż okoliczność faktyczna została udowodniona w sytuacji, gdy skarżącej odmówiono dostępu do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., d) art. 7 i art. 8 w związku z art. 10 k.p.a. polegające na uznaniu, że skarżąca nie wykazała, jakiej czynności procesowej nie mogła dokonać poprzez niewydanie przez organ I instancji zawiadomienia na podstawie art. 10 k.p.a., chociaż w odwołaniu skarżąca wykazała, że w związku z naruszeniem przez organ I instancji art 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 nie mogła zająć stanowiska wobec zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego co w przedmiotowej sprawie oznacza, że organ uniemożliwił skarżącej złożenie jakiegokolwiek dowodu, w tym zarzutów do opinii biegłego i ustosunkowania się do dowodów dopuszczonych przez organ I instancji postanowieniem z [...] marca 2022 r.; e) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy obarczoną wadami decyzję organu I instancji; f) ) art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny, pobieżny oraz niewystarczająco szczegółowy, nie odnosząc się wyczerpująco do podniesionych w odwołaniu argumentów skarżącej, bez należytego omówienia zasadności bądź bezzasadności każdego z podniesionych przez skarżącą zarzutów, co w istocie stanowi rażące naruszenie przepisów procedury, albowiem podstawowym obowiązkiem organu II instancji jest rozpoznanie wszystkich zarzutów a następnie dokonanie ich stosownej oceny, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca,
3) prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy: a) art. 234 ust. 3 p.w. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy po ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że zastoiska wodne na działce skarżącej są wynikiem obniżenia w stosunku do działek przyległych - czyli podwyższeniem w 2020 roku gruntu na drodze przyległej do działki skarżącej, co oznacza, że powstałe szkody w rozumieniu tego przepisu są realne i polegają m.in. na zdegradowaniu uprawnej warstwy gruntu, zdewastowaniu roślinności, krzewów i wieloletnich drzew, zniszczeniu ogrodzenia z cegły klinkierowej i konieczności wyłączenia części działki z użytkowania, b) art. 234 ust. 5 p.w. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym adresowanego do skarżącej pisma inwestora z 8 września 2020 r. o konieczności wejścia na teren jej nieruchomości w celu podniesienia części gruntu i ogrodzenia, jednoznacznie wynika, że podwyższenie gruntu na ulicy [...] nastąpiło po wrześniu 2020 r.
W odniesieniu do tych zarzutów, szczegółowo uzasadnionych w skardze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż sądowa kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., skutkuje koniecznością jej uchylenia.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymująca w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 p.w. decyzję Wójta Gminy S. z [...] maja 2022 r. umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne dotyczące zmiany stanu wód na gruncie pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] położonymi w miejscowości K., gmina S.. Z uwagi na przedmiot sprawy, postępowanie wyjaśniające w tej sprawie prowadzone było przez organy w odniesieniu do treści art. 234 p.w., a więc pod kątem ustalenia, czy zaistniała któraś z przesłanek wskazanych w ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 tego przepisu, tj. czy nastąpiła zmiana kierunku i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich lub odprowadzanie wód na grunty sąsiednie (tu: działkę skarżącą nr [...]) powodująca konieczność wydania decyzji o której mowa w art. 234 ust. 3 p.w., tj. decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom i ustalającej termin wykonania tych czynności. W zaskarżonej decyzji Kolegium trafnie wskazało, że w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Nie budzi zasadniczych zastrzeżeń Sądu wniosek organu odwoławczego, że ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, a więc wiedzy specjalistycznej wykraczającej poza wiedzę pracowników organu właściwego w sprawach stosunków wodnych na gruncie. Niewątpliwie dowód z opinii biegłego stanowi materiał pozwalający organowi na poczynienie ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy, co rozstrzygnięta objętymi skargą decyzjami. Jednakże pamiętać należy, że w świetle art. 84 § 1 k.p.a., przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem, zaś zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu w sprawie wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego, a nie rozstrzygnięcie sprawy za organ, który jest właściwy w sprawie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ administracji nie jest związany opinią biegłego, gdyż organ ocenia opinię biegłego swobodnie na podstawie zasad wiedzy i nie jest związany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (zob. wyroki NSA z 1 czerwca 2022 r. III OSK 4987/21; z 23 września 2022 r. III OSK 1285/21).
Objęte rozpoznawaną skargą rozstrzygnięcia organów obu instancji opierały się na sporządzonej na potrzeby tej sprawy opinii biegłego z zakresu hydrologii, budownictwa wodnego i melioracji z 6 kwietnia 2022 r., wydanej, jak z niej wynika, m.in. w oparciu o analizę materiałów zgromadzonych w aktach sprawy oraz ustaleń własnych biegłego powziętych na podstawie przeprowadzonej w dniu 30 marca 2022 r. wizji terenowej. Sąd stwierdza, że z akt sprawy wynika, iż na obu etapach postępowania administracyjnego nie zapewniono skarżącej możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego w trybie art. 10 § 1 k.p.a., co w szczególności uniemożliwiło jej odniesienie się do treści opinii biegłego, stanowiącą główny dowód w rozpoznawanej sprawie, ale że skarżąca została pozbawiona możliwości uczestniczenia w przeprowadzonej w dniu 30 marca 2022 r. wizji z udziałem biegłego. Akta sprawy dowodzą bowiem, że pismo organu z 21 marca 2022 r. informujące o terminie wizji skarżącej doręczono dopiero 7 kwietnia 2022 r. (wg załącznika do odwołania z dnia 30 maja 2022 r.), a zatem z niewątpliwym naruszeniem art. 79 k.p.a., zdaniem Sądu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 79 § 1 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania oraz składać wyjaśnienia (§ 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 81 § 1 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Na gruncie niniejszej sprawy powyższy warunek procesowy uznania okoliczności stwierdzonych w opinii biegłego za udowodnione nie został zatem spełniony. Ponadto, mając na uwadze, że w przedstawionych Sądowi aktach sprawy brak jest protokołu z wizji w terenie przeprowadzonej w dniu 23 marca 2022 r., zarówno skarżąca, jak i Sąd, pozbawieni zostali możliwości skonfrontowania wniosków przyjętych w opinii z 6 kwietnia 2022 r. z ustaleniami dokonanymi podczas wizji terenowej. Słusznie skarżąca zarzuca w skardze, że pozbawiona została także możliwości weryfikacji stanowiska organu o "braku szkód" na jej nieruchomości, gdyż nie ma wiedzy, czy i jakie czynności w zakresie oceny stanu jej gruntu, ogrodzenia i roślinności dostały dokonane podczas wizji przeprowadzonej bez jej udziału.
Sąd zauważa ponadto, że wykorzystana w tej sprawie przez organy opinia biegłego z 6 kwietnia 2022 r. stanowiła dowód w równolegle prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany stanu wód na gruncie pomiędzy działką skarżącej nr [...] a inną działką drogową (działką nr [...]), zakończonym decyzją SKO w Warszawie z 28 lipca 2022 r. znak: KOA/3094/Wo/22, która została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z 29 listopada 2022 r. VII SA/Wa 2039/22 (wyrok prawomocny), z powodu stwierdzonego przez Sąd istotnego naruszenia przez organy przepisów postępowania. O ile z uzasadnienia wyroku w sprawie VII SA/Wa 2039/22 wynika, że w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd w ww. sprawie skarżącej udostępniono materiał dowodowy zgromadzony przez organ, w tym umożliwiono jej zapoznanie się z opinią biegłego, co jest Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadome w urzędu, o tyle w rozpoznawanej sprawie analogicznego uprawnienia skarżącej nie zagwarantowano, całkowicie pozbawiając ją bezpośredniego kontaktu z materiałem dowodowym stanowiącym podstawę ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji w tej sprawie. Jeśli bowiem zważyć, że wizja w terenie przeprowadzona z pominięciem skarżącej w dniu 30 marca 2022 r. miała wpływ na wnioski biegłego przyjęte w opinii z 6 kwietnia 2022 r., z którymi skarżąca nie mogła w żaden sposób skutecznie polemizować z uwagi zarówno na niezapewnienie jej uczestniczenia w wizji, jak i niezapoznanie z opinią biegłego, to nie może budzić wątpliwości, że postępowanie w tej sprawie prowadzone było z naruszeniem art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 81 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób wobec tego nie podzielić, jako odpowiadającego realiom tej sprawy, stanowiska Sądu zawartego w uzasadnieniu ww. wyroku wydanego w sprawie ze skargi skarżącej VII SA/Wa 2039/22, że dowód z oględzin powinien być przeprowadzony przy czynnym udziale strony, bowiem daje to możliwość bezpośredniego kontaktu strony ze źródłem dowodowym i pozwala stronie składać wyjaśnienia i oświadczenia, a także żądać od biegłego wyjaśnień. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości aprobuje wnioski Sądu wyprowadzone w sprawie VII SA/Wa 2039/22, iż zachowanie wymagań przepisów art. 79 i art. 81 k.p.a. niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku – w szczególności jeżeli jest przeprowadzone bez udziału strony i w sytuacji, gdy kwestionowane dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy – stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy. Brak udziału strony w czynnościach dowodowych daje bowiem podstawę do kwestionowania dokonanych ustaleń co do ich prawidłowości i wiarygodności, a naruszenie przez organ administracji publicznej obowiązków wypływających z art. 79 jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4) - (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 390).
Sąd za zasadne uznaje zaznaczyć, że w świetle tego, iż decyzja organu I instancji zawiera szczątkowe informacje o treści opinii biegłego, gdyż Wójt Gminy S. stwierdzenie, że "sprawa nie kwalifikuje się do nałożenia sankcji w trybie art. 234 ust. 1 p.w." poprzedził przytoczeniem samego wniosku końcowego biegłego, wedle którego "właściciel skarżonej działki nr [...] nie zmienił kierunku i natężenia odpływu wód znajdujących się na jego gruncie ze szkodliwym skutkiem dla nieruchomości nr [...] – nie naruszył więc stosunków wodnych w rozumieniu art. 234 ust. 1", uwaga skarżącej zawarta we wniesionym odwołaniu, że "dostęp do akt sprawy stanowi warunek konieczny rzetelnego postępowania" nabiera w realiach tej sprawy, zdaniem Sądu, szczególnego znaczenia, zwłaszcza, jeśli ma się na uwadze, że będąca przedmiotem postępowania działka ew. nr [...] stanowi przedmiot własności Gminy S. (co potwierdza informacja z rejestru gruntów). Z tego też względu, w opisanych powyżej realiach tej sprawy nieuprawione było stwierdzenie przez organ odwoławczy z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że postawiony w odwołaniu skarżącej zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Stanowisko organu w tym zakresie pomija zasadnicze różnice pomiędzy specyfiką następczej sądowej kontroli aktów organów administracji publicznej, w odniesieniu do której jest ono istotnie w judykaturze przyjmowane, a kontrolą instancyjną w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, która, jak wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, wymaga ponownego zbadania całości sprawy przez organ II instancji. Sąd zauważa, że jeśli w postępowaniu pierwszoinstacyjnej organ nie zapewnił stronie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się do podania jedynie zwięzłych wniosków końcowych (ocen prawnych), którym nie towarzyszą żadne fakty, w odniesieniu do których wnioski te zostały powzięte, to trudno wymagać, by strona w odwołaniu wykazała, jakie konkretne czynności procesowe zamierzała podjąć. Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że warunkiem podjęcia konkretnych działań (czynności procesowych) przez stronę, ukierunkowanych na podważenie stanowiska organu I instancji, jest posiadanie przez nią odpowiednio szczegółowych informacji o motywach podjętego rozstrzygnięcia oraz zawartości materiału dowodowego, czego w rozważanym przypadku niewątpliwie zabrakło.
Sąd zauważa, że szerszą wiedzę o motywach, które stały za sformułowaniem w opinii biegłego wniosków merytorycznych w sprawie w odniesieniu do treści art. 234 p.w., skarżąca pozyskała dopiero z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co skutkowało sformułowaniem przez nią dopiero we wniesionej skardze zarzutów przeciwko stanowisku biegłego, w ramach których zarzuciła ona nieprzeprowadzenie przez biegłego pomiarów, badań i obliczeń spływu powierzchniowego oraz niezałączenie dokumentów, którymi biegły posługiwał się przy sporządzeniu opinii. Właściwym forum prowadzenia takiej polemiki, jest jednak postępowanie administracyjne. W rozpoznawanej skardze skarżąca trafnie w związku z tym podnosi, że sposób procedowania organu I instancji uniemożliwił jej złożenie w postępowaniu administracyjnym jakiegokolwiek dowodu oraz przedstawienie zarzutów do opinii biegłego i ustosunkowanie się do dowodów dopuszczonych przez organ I instancji postanowieniem z [...] marca 2022 r.
W nawiązaniu do powyższych rozważań Sąd zauważa ponadto, że materiał dowodowy w tej sprawie obejmował również opracowanie dotyczące "kanalizacji deszczowej odwadniającej jezdnię ulicy [...] w K.ie, gm. S." (dz. ew. nr [...]), włączone w poczet materiału dowodowego na mocy postanowienia organu I instancji z [...] marca 2022 r., wydanego, jak w nim wskazano, na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącej z 18 stycznia 2022 r. Rzecz w tym, że z wniosku tego nie wynika, by skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie powyższego dowodu, zaś akta sprawy nie zawierają dowodu doręczenia skarżącej przedmiotowego postanowienia, informującego ją o poszerzeniu materiału dowodowego o powyższe opracowanie, co w sytuacji uchybienia przez organy obu instancji obowiązkom wynikającym z art. 10 k.p.a. dodatkowo przemawia za słusznością przyjęcia wniosku, że postępowanie w tej sprawie cechowało się istotną wadliwością, niepozwalającą w związku z tym rozstrzygnięć w jego ramach wydanych ocenić jako wydanych w warunkach prawidłowej realizacji zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz realizujących zasadę zaufania do organów państwa (art. 2 Konstytucji).
W powyższy sposób ocenić też należy brak w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej wykonanej w 2017 r. przed rozpoczęciem prac projektowych w zakresie przebudowy drogi gminnej ul. [...], o której mowa w postanowieniu organu I instancji z [...] marca 2022 r. wydanym na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. o dopuszczeniu tejże dokumentacji fotograficznej jako dowód w sprawie.
Dostrzeżenie powyższych uchybień w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym za uzasadnione każe uznać zarzuty skarżącej dotyczące "utajnienia" tego postępowania, prowadzonego w tej sprawie z inicjatywy skarżącej, uprawniając wniosek o prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób uchybiający zasadzie wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. Uzasadnia to uchylenie decyzji organów obu instancji w celu przeprowadzenia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) z poszanowaniem wszystkich gwarancji procesowych skarżącej, a więc w sposób umożliwiający stronie obronę jej praw w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Dostęp do akt sprawy przez strony postępowania jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Na organie administracji publicznej spoczywa nie tylko obowiązek rzeczywistego zrealizowania prawa dostępu do akt, wyznaczony zgłoszonym przez stronę żądaniem, ale także uprzedni obowiązek zakomunikowania stronie o przysługującym jej prawie dostępu do akt sprawy. Podstawę tego ostatniego stanowi przepis art. 9 k.p.a. ukierunkowany treścią art. 10 k.p.a. (G. Łaszczyca [w:] System prawa administracyjnego procesowego, red. nauk. G. Łaszczyca, A. Matan, Tom III, część 3, s.762-763 i powołany tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 czerwca 2008 r., K 51/07, OTK-A 2008/5 poz. 87). Sąd stwierdza, że o ile w tej sprawie niewątpliwe doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy, (o czym mowa powyżej), o tyle Sąd nie ma możliwości zweryfikowania, czy doszło w niej również do naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. (w związku z zarzucanym w skardze naruszeniem art. 51 ust. 3 Konstytucji) z uwagi na odmowę udostępnienia skarżącej w siedzibie organu w dniu 24 maja 2022 r. wglądu w akta przedmiotowej sprawy. Z przedstawionych Sądowi akt okoliczność ta (odmowa wglądu) nie wynika, gdyż akta nie zawierają ani stosownego wniosku skarżącej w tym przedmiocie, ani urzędowej notatki na powyższą okoliczność, tak jak to miało miejsce na wcześniejszym etapie postępowania – w dniu 4 października 2021 r., wg zawartego w aktach sprawy protokołu spisanego w ww. dniu. Akta dowodzą odmowy udostępnienia skarżącej przez organ I instancji akt sprawy na jej wniosek z dnia 24 lutego 2023 r., który wpłynął do organu w dniu 27 lutego 2023 r., która to odmowa nie mogła być jednakże uznana przez Sąd za mającą istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc treść rozstrzygnięcia, bowiem doszło do niej już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy.
Sąd nie jest też władny na gruncie tej sprawy ocenić, czy zaskarżona decyzja jest taka sama, jak to ujmuje skarżąca w skardze (str. 4), jak będąca przedmiotem postępowania w sprawie VII SA/Wa 2039/22 inna decyzja SKO w Warszawie, dotycząca stanu wody na gruncie pomiędzy działkami [...] i [...]. W odniesieniu do zarzutów skargi w tym zakresie Sąd stwierdza, że nie mają one żadnego wpływu na kierunek rozstrzygnięcia, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest konkretna sprawa administracyjna, odrębna od sprawy rozstrzygniętej wyrokiem tut. Sądu z 29 listopada 2022 r. VII SA/Wa 2029/22, a sama ewentualna zbieżność argumentacji zaskarżonej decyzji z argumentacją organu zawartą w decyzji kontrolowanej przez Sąd w sprawie VII SA/Wa 2029/22, nie daje uprawionych podstaw do uwzględnienia skargi, nie można bowiem wykluczyć, że podobieństwo treściowe tych decyzji (ich warstwa argumentacyjna) jest uzasadnione poszczególnymi tożsamymi elementami stanu faktycznego i prawnego obu tych spraw.
W toku ponownego rozpoznania sprawy, organy obu instancji kierując się oceną prawną Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku, na zasadzie wynikającej z art. 153 p.p.s.a., umożliwią skarżącej czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności co do opinii biegłego gwarantując w ten sposób możliwość podjęcia przez skarżącą w ramach dwuinstancyjnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego czynności procesowych zmierzających do ochrony jej interesu prawnego.
Sąd wskazuje ponadto, że organy powinny mieć na uwadze, że w przypadku stwierdzenia braku przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 234 § 3 p.w. nie ma podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, gdyż w sprawie wszczętej na wniosek strony stwierdzenie braku zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającego na grunty sąsiednie nie jest równoznaczne z brakiem przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca jego umorzenie zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Ustalenie, że nie doszło do zmian stanu wody na gruncie uzasadniających nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom nie jest tożsame z brakiem przedmiotu postępowania, a więc brakiem sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2008 r., II OSK 947/07).
Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości postępowania przed organami administracji publicznej Sąd nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 234 ust. 1 p.w., gdyż w sytuacji stwierdzonej wadliwości postępowania dowodowego byłoby to przedwczesne.
W sprawie nie doszło do zarzucanego skargą naruszenia art. 234 ust. 5 p.w. poprzez jego zastosowanie, gdyż żadna z okoliczności tej sprawy nie wskazuje na to, że przepis ten był przez organy zastosowany.
Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 81 oraz art. 105 § 1 k.p.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku), Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu od skargi w wysokości 300 zł.
Ubocznie (gdyż nie ma to wpływu na wynik sprawy), w odniesieniu do obowiązku organu wynikającego z art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a., Sąd zwraca organowi odwoławczemu uwagę na konieczność weryfikacji wydawanych przez ten organ decyzji w zakresie zawartych w nich pouczeń o wysokości wpisu od skargi, gdyż we wszystkich wydanych w tej sprawie przez Kolegium decyzjach merytorycznych (tj. decyzji z 21 lipca 2022 r. oraz zaskarżonej decyzji z 23 stycznia 2023 r.) Kolegium wadliwie informowało strony o wysokości wpisu od skargi, wskazując, że wynosi on 200 zł, podczas gdy wpis stały w sprawach skarg z zakresu gospodarki wodnej, zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535/, wynosi 300 zł.