VII SA/Wa 586/22

VII SA/Wa 586/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 70/23 - Wyrok NSA z 2025-06-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku T. W., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], którą organ powiatowy nałożył na T. W. i K. N. obowiązek rozbiórki drogi na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], o długości 32 m i szerokości 3,30 m.
Pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. T. W. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] grudnia 2021 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. PINB w [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy drogi na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].
Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przed organem powiatowym w dniu 8 marca 2019 r. T. W. wyjaśnił, że "od ok. 2014 r., rozpoczynając budowę budynku na działce nr [...], w miejscowości [...], celem umożliwienia przejazdu pojazdów na plac budowy, wysypane zostały ok. 40 samochodów kruszywa (kilka ton żwiru). Koszty te pokryliśmy wspólnie - ja i K. N. Ok. października 2018 r., na przedmiotową drogę położony został asfalt. W trakcie wykonywanych prac na dz. nr [...] została zwiększona szerokość drogi, na pewno na wjeździe w mojej wiedzy. W dalszej części szerokości drogi dojazdowej nie zwiększałem. Prace wykonane zostały tym samym na działce nr [...] i [...]". Podczas tej rozprawy K. Ś., pełnomocnik M. Ś. - właścicielki działki nr [...] - potwierdził, że asfalt został położny w październiku 2018 r., a prace doprowadziły do zwiększenia szerokości istniejącej na działce nr [...] drogi dojazdowej. "Wg pomiarów geodezyjnych droga wkroczyła na działkę nr [...] o ok. 0,30 - 2,00 m". Z pisma K. Ś. z dnia 10 stycznia 2019 r. wynika, że T. W. zajął część działki nr [...], będącej własnością M. Ś., bez jej zgody.
A. A., reprezentujący Gminę [...] w postępowaniu przed PINB w [...], oświadczył podczas rozprawy 8 marca 2019 r., że Gmina jest właścicielem działki nr [...] od maja 2018 r. Z chwilą przejęcia działki nawierzchnia była żwirowo - gruntowa. Jak wynika z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r., działka [...] w miejscowości [...] będąca własnością Gminy [...], jest wykorzystywana jako droga. Nie jest to jednak droga publiczna. Na działce została ustanowiona służebność przejazdu dla każdoczesnych właścicieli działek [...].
Działka nr [...] położona w [...] leży częściowo na obszarze określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 4,1 R - tereny rolne podlegające ustawowym ograniczeniom na cele nierolnicze. Na tym terenie dopuszcza się realizację podstawowego uzbrojenia terenu i dróg dojazdowych (pismo urzędu Gminy [...] z 28 grudnia 2018 r.). Mając na uwadze powyższe, PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy budowie drogi na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], i nałożył na inwestorów K. N. i T. W. obowiązek przedłożenia w terminie do 15 czerwca 2019 r., dokumentów do legalizacji
Następnie [...] WINB postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...], uchylił postanowienie organu powiatowego w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów i opracowań i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do 30 czerwca 2020 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r, sygn. akt lI SA/Kr 752/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie [...] WINB z dnia [...] marca 2020 r., podzielając ocenę organów w sprawie kwalifikacji obiektu i wykonanych robót.
Inwestor nie dostarczył wymaganych do legalizacji dokumentów w wyznaczonym terminie i dlatego decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., PINB w [...] nakazał K. N. i T. W. rozbiórkę ww. drogi na dz. nr [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...].
Następnie [...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skarżący zarzuca weryfikowanej decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2021 r., że jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa polegającą na błędnej kwalifikacji wykonanych robót. Zdaniem skarżącego, nie wybudował on drogi, a utwardził drogę, która już wcześniej przebiegała na terenie działki [...] i która nachodziła na teren działki [...].
Podstawę prawną weryfikowanej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: u.p.b. lub Prawo budowlane - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej 19 września 2020 r.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli zobowiązany nie przedłożył w terminie dokumentów legalizacyjnych. Poprawna kwalifikacja robót, m.in. jako roboty wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, determinuje zastosowanie przewidzianego w przepisie trybu postępowania legalizacyjnego.
Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że samowola budowlana ma charakter ciągły i mogła być popełniona w latach 2014 - 2018. Przedmiotem sprawy jest samowolne wybudowanie drogi, a nie wykonanie dwukrotnie robót budowlanych i ich odrębna ocena. Inwestor w 2014 r. wysypał kruszywo (kilka ton żwiru), a powstały w ten sposób ciąg komunikacyjny wykorzystywał jako dojazd pojazdów na teren budowy. W 2018 r. na kruszywo wylał asfalt, poszerzając jednocześnie drogę o część działki [...]. Oba te zdarzenia (utwardzenie i wyasfaltowanie) składają się na samowolne wybudowanie obiektu budowlanego, jakim jest droga. To inwestor wysypał żwir i utworzył widoczny szlak z nawierzchnią żwirowo-gruntową, który następnie wyasfaltował. Wbrew twierdzeniom skarżącego wykorzystywanie działki, z mniej lub bardziej widocznym szlakiem komunikacyjnym jako drogi (przechodzenie, przejeżdżanie przez nią, czy ustanowienie na działce służebności przejazdu), nie oznacza, że na tej działce, przed wykonaniem przez niego prac budowlanych, istniał obiekt budowlany, jakim jest droga. Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a u.p.b.). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 u.p.b., zamierzony przez inwestora sposób wykorzystywania (funkcja) obiektu. Skarżący w wyjaśnieniach złożonych podczas rozprawy administracyjnej przed organem powiatowym wskazał, że 40 samochodów żwiru zostało wysypane na jego zlecenie celem umożliwienia przejazdu pojazdów na plac budowy budynku na działce nr [...] oraz że wcześniej działka nr [...] "była zajeżdżona". Wynika z tego, że przed wykonaniem prac nie było możliwe (albo było to bardzo utrudnione) korzystanie z działki nr [...] jako drogi dojazdowej do budowy i że roboty budowlane zostały wykonane w celu umożliwiania (lub przynajmniej ułatwienia) poruszania się samochodom na budowę. Utwardzenie drogi gruntowej oraz jej wyasfaltowanie w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a u.p.b. (por. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., II SA/Wr 688/17).
Na wykonanie obiektu budowlanego, jakim jest droga wymagane było pozwolenie na budowę. Roboty budowlane nie podlegały zwolnieniu z uzyskania tego pozwolenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnieniu z decyzji o pozwoleniu na budowę podlega utwardzenie drogi na działce budowlanej, tj. na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie do utwardzenia doszło na terenie nie będącym działką budowlaną, na której prowadzone były inne roboty budowlane, tylko urządzenie drogi było dla skarżącego celem samym w sobie, wykonanym na innej działce - w dodatku - niestanowiącej jego własności. Dlatego też droga nie może być traktowana jako "urządzenie techniczne" związane z placem budowy, jak wskazuje skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na kwalifikację robót nie ma wpływu fakt, że na działce została ustanowiona służebność przejazdu dla każdoczesnych właścicieli działek [...]. Służebność oznacza jedynie możliwość legalnego korzystania z cudzej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U. z 2020 r., Nr 1740 ze zm.) Kodeksu cywilnego, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Sam fakt ustanowienia służebności drogowej, jako ograniczonego prawa rzeczowego, nie oznacza, że na działce obciążonej służebnością istnieje obiekt budowlany jakim jest droga, ani nie zwalnia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę takiej drogi.
Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zwalnia również to, że budowa drogi jest w interesie korzystających lub uprawnionych ze służebności przejazdu osób. O tym czy obiekt został zbudowany samowolnie, tzn. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, nie decyduje wyrażona przez właścicieli działek, na których drogę wykonano zgoda na roboty budowlane. Zgoda taka, która z resztą w postępowaniu nie została wykazana, nie zmieniałaby kwalifikacji robót budowlanych z samowolnie wykonanych na roboty legalne.
Zgodnie z art. 28 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które wymieniają jakie roboty budowlane nie wymagają obowiązku uzyskania pozwolenia (art. 29 u.p.b.) oraz na jakie roboty budowlane istnieje obowiązek dokonania zgłoszenia (art. 30 u.p.b.). Ponieważ budowa drogi nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a z akt sprawy wynika, że takie pozwolenie nie zostało wydane, właściwe było wdrożenie procedury określonej w art. 48 u.p.b. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z [...] grudnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] stycznia 2016 r., poz. [...]), dopuszcza się realizację dróg dojazdowych na działce nr [...] w [...]. Tym samym możliwa była legalizacja obiektu, uzależniona od dostarczenia przez zobowiązanych dokumentów legalizacyjnych. Inwestorzy z tego obowiązku się jednak nie wywiązali. W tej sytuacji organy nadzoru nie miały innej możliwości niż orzeczenie rozbiórki obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki został orzeczony w sytuacji zaistnienia przesłanki wymienionej w artykule 48 ust 4 u.p.b., zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów do legalizacji), stosuje się przepis ust. 1 (nakaz rozbiórki).
Z powyższego wynika, że weryfikowana decyzja posiada podstawę prawną i nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, weryfikowana decyzja nie jest również dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tzn. decyzja nie została skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie. Stroną postępowania zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji - wbrew twierdzeniom skarżącego - byli M. Ś. i Gmina [...] (właściciele działek zajętych pod drogę). Należy odróżnić stronę postępowania od adresata decyzji, czyli podmiot, na który zostają nałożone wynikające z decyzji obowiązki.
W ocenie organu, obowiązek rozbiórki drogi prawidłowo został nałożony na T. W. i K. N. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, obowiązanym do dokonania czynności nakazanych m. in. w decyzji wydanych na podstawie art. 48 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/WA 2289/20, "organ winien ustalić inwestora (...) prac, tj. podmiot, który prace te faktycznie wykonał, a także czas ich realizacji (weryfikując w tej kwestii dotychczas zgromadzone dowodowy); od tego też m.in. winien uzależnić dalsze działania w sprawie, w tym ustalenie stron postępowania. Określając adresata obowiązku winien zaś kierować się art. 52 u.p.b., i przyjąć, że adresatem obowiązku w pierwszej kolejności winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie będzie możliwe, ewentualny nakaz należy skierować do właściciela obiektu budowlanego".
Brak posiadania przez inwestora prawa własności do nieruchomości, na której mają być wykonane roboty budowlane nie wyklucza nałożenia na niego obowiązku rozbiórki. Jak wynika z wyroku NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 798/19 skierowanie nakazu do inwestora, który nie dysponuje jednym z tytułów prawnych do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymienionych w art. 52 P.b. (nie jest jej właścicielem lub zarządcą), jest dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takiej sytuacji, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego, zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyroki NSA z 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10; z 25 kwietnia 2012 r, II OSK 243/11, z 17 października 2019 r., II OSK 2597/18). Oczywiście nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Przepis art. 52 Prawa budowlanego nie sprzeciwia się jednak adresowaniu nakazu rozbiórki wyłącznie do inwestora w sytuacji, gdy aktualny właściciel wypowiedział się jednoznacznie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie prac rozbiórkowych (tak wyrok NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2247/18).
Przenosząc powyższe na grunt sprawy organ wskazał, że z pisma K. Ś. z dnia 10 stycznia 2019 r. wynika, że T. W. zajął część działki nr [...], będącej własnością M. Ś., bez jej zgody. T. W. zeznał natomiast podczas rozprawy w dniu 8 marca 2019 r., że "jeżeli w trakcie wykonanych robót budowlanych naruszono granice działki [...] wykonane to było nieumyślnie i wynikało z pracy wykonawcy, któremu zleciłem te prace". W świetle tych zeznań skarżącego oczywiste jest, że nie występował on przed wykonaniem robót do właścicielki działki nr [...] o wyrażenie zgody na zajęcie części działki jej pod drogę. Ponadto K. Ś., działając w imieniu M. Ś., wyraził zgodę na wykonanie przez inwestora nakazów PINB na działce będącej jej własnością. Ponadto, przedstawiciel Gminy [...] – A. A. oświadczył, że Gmina jest właścicielem działki nr [...] od maja 2018 r. Z chwilą przejęcia działki nawierzchnia była żwirowo-gruntowa. T. W., zeznając podczas rozprawy, wskazał, że sądził, iż działka nr [...] stanowi własność osób prywatnych, a więc podczas prac polegających na "wylewaniu" asfaltu w październiku 2018 r. nie wiedział nawet, że właścicielem działki [...] jest Gmina. Oczywiste jest zatem, że nie dysponował zgodą właściciela na wykonanie tych prac. Z akt nie wynika również, aby poprzedni właściciel działki [...], który przekazał ją Gminie, wyraził zgodę na samowolną budowę drogi. W imieniu Gminy [...] - aktualnego właściciela działki nr [...], A. A. wyraził zgodę inwestorowi na wykonywanie nakazów PINB na działce nr [...] (protokół z rozprawy z 8 marca 2019 r.).
Mając na uwadze powyższe, organ nie zgodził się ze skarżącym, że nie było podstaw do nałożenia na niego obowiązku rozbiórki drogi na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. T. W. i K. N. byli inwestorami prac, sfinansowali je i zlecili ich wykonanie. Właściciele działek nie wyrażali zgody na budowę drogi, natomiast wyrazili zgodę na wykonanie przez inwestorów nakazów organu powiatowego.
W ocenie organu, weryfikowana decyzja nie jest obarczona również wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność decyzji w rozumieniu tego przepisu zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (tak wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2626/18). Rozbiórka drogi nie będzie stanowiła naruszenia posiadania właścicieli działek nr [...] jako uprawnionych ze służebności przejazdu. Jak wyżej wskazano służebność przejazdu jako ograniczone prawo rzeczowe jest niezależne od tego, czy na działce obciążonej istnieje obiekt jakim jest droga, czy nie. Ponadto właściciel działki obciążonej służebnością - Gmina [...], wyraziła już zgodę na wykonanie obowiązków nałożonych przez organy nadzoru budowlanego. O niewykonalności faktycznej nie świadczy stan zdrowia skarżącego. Skarżący nie ma obowiązku osobiście wykonywać decyzji i nie ma przeszkód, aby zlecił rozbiórkę drogi, tak jak zlecił jej wybudowanie.
Organ stwierdził ponadto, że decyzja [...] WINB z [...] lipca 2021 r. nie jest obarczona żadną z pozostałych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badana decyzja organu wojewódzkiego została wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy załatwionej milcząco, jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji.
W skardze wniesiono o uchylenie obu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący nie dopuścił się samowoli budowlanej. Artykuł 48 p. bud. odnosi się do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. O samowoli budowlanej możemy mówić w przypadku braku kwalifikacji prawnej podjętych robót budowlanych. Jako "obiekt budowlany" organ przyjął budowę nowej drogi poprzez utwardzenie gruntu przez skarżącego na dz. [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Należy uznać, iż powyższa kwalifikacja jest sprzeczna z wszelkimi ustaleniami faktycznymi w niniejszej sprawie oraz z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i ze stanowiskiem przeważającej części doktryny. Weryfikując w/w decyzję, organ błędnie ocenił stan faktyczny, pomijając fakt, że na działce nr [...] w [...] przed jej utwardzeniem przez skarżącego przebiegała droga dojazdowa do nieruchomości sąsiednich, w tym do działki budowlanej skarżącego nr [...]. Wskazana droga nachodziła już w tamtym momencie na teren działki nr [...] należącej do M. Ś. Ponadto dla właścicieli sąsiadujących działek nr [...] została ustanowiona służebność przejazdu na wskazanej działce nr [...]. Z powodu chęci usprawnienia dojazdu do własnych posesji, utwardzenie powyżej drogi leżało w interesie wszystkich korzystającej z niej osób, co uzyskało stosowną zgodę przez właściciel działek. Ze względu na wyrażoną aprobatę użytkujących i zgodę poprzedniego właściciela działki nr [...] w [...] na utwardzenie gruntu, ocena GINB, iż skarżący dokonał samowolnie robót jest błędna. Ponadto pismem z dnia 20 lutego 2019 r. Wójt Gminy [...], w imieniu Gminy [...] jako właściciela działki nr [...] wskazał, iż faktycznie jest ona wykorzystywana jako droga. W tej sytuacji ocena wniosku o stwierdzenie nieważności nie jest pełna. Biorąc pod uwagę powyższe, pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż organ dokonał błędnej oceny okoliczności faktycznych i nie dokonał dogłębnej analizy niniejszej sprawy, co stoi w sprzeczności z zasadą prawdy materialnej oraz z art. 77 k.p.a.
Organ nietrafnie określa stan faktyczny, nazywając działania podjęte przez skarżącego jako wybudowania "drogi", gdzie droga już była ustanowiona. Organ powinien wziąć pod uwagę sytuacje, że w wyniku prac mogło dojść do przebudowy lub utwardzenia, co z kolei ma swoje konsekwencje w postaci braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (art 29 Prawa budowlanego), a tym samym prawidłowe zastosowanie norm o charakterze materialnoprawnym.
Zgodnie z art. 3 pkt 7a p.bud., przez pojęcie przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak; kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przy czym należy raz jeszcze podkreślić, że użytkowany pas drogowy na działce nr [...], przed jego utwardzeniem zachodził na działkę nr [...]. Odnosząc się zaś do samej wykładni pojęcia "drogi" w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, to nie sposób przyjąć, że samo dokonanie nawet utwardzenia pasa mającego charakter szlaku drogowego może stanowić o spełnieniu definicji wskazanych w art. 3 pkt 3 i 3a ustawy Prawo budowlane. Należy stwierdzić, że powyższy stan faktyczny może być zakwalifikowany jako przebudowa w myśl art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane z konsekwencjami braku pozwolenia, na co wskazuje art. 29 ust.3 pkt 1 lit d ustawy Prawo budowlane) czy utwardzenie gruntu (art. 29 ust.4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Co swoje potwierdzenie znajduje w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r., w której organ stwierdził, iż "skarżący dokonał przebudowy oraz rozbudowy drogi wybudowanej już w 2014 r.". Jeśli organ twierdzi że droga istniała już od 2014 r., to wylanie na nią asfaltu należy przyjąć jako jej utwardzenie. W skardze przytoczono fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, według którego: dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze, decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli, utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych, nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2021 r. II SA/Bk 186/2). W nawiązaniu do powyższego oraz biorąc pod uwagę złożone przez skarżącego wyjaśnienia, należy uznać, że utwardzenie gruntu było dokonane na potrzeby budowy budynku i jego celem było usprawnienie dojazdu do działki skarżącego. A zatem utwardzenie nawierzchni powinno być postrzegane z perspektywy urządzenia technicznego, a nie obiektu budowlanego. Z powyższych argumentów wynika, iż decyzja rażąco narusza prawo i jest obarczona wadą kwalifikowaną z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną interpretacje prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania wskazanych powyżej.
W odniesieniu do zarzutu z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazano, że nakaz rozbiórki nie powinien być skierowany przeciwko skarżącemu, albowiem nie ma możliwości nałożenia obowiązku nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na inwestora, który utracił tytuł prawny do wspomnianego obiektu lub nigdy go nie posiadał. Wyżej wymienione stanowisko znajduje odzwierciedlenie przeważającej części doktryny. W sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albo jeżeli dane inwestora nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki (wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r. II OSK 1113/19). W pierwszej kolejności nakaz winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Nie powinno orzekać się jednak nakazu adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., ll OSK 379/21). Skarżący nie ma prawnych instrumentów pozwalających na wykonanie decyzji w stosunku do nieruchomości, której właścicielem jest Gmina [...]. Również należy zauważyć, że o wykonaniu nakazu rozbiórki nie rozstrzyga przedmiotowa zgoda udzielona przez Gminę [...] ani przez M. Ś., tak jak o tym twierdzi organ, lecz wspomniany obowiązek rozbiórki wynika z przepisów prawa, a nie z w/w zgód nieuprawnionych podmiotów. Nadto, zgodnie z przepisami prawa budowlanego obowiązek ewentualnej rozbiórki, powinien zostać nałożony na właścicieli nieruchomości, na których położona jest droga. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności decyzji administracyjnej tj. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (156 § 1 pkt 4 k.p.a.)
Ponadto organ błędnie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka niewykonalności decyzji, pomijając zastosowanie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Na niewykonalność prawną decyzji wskazuje fakt, że dla właścicieli działek nr [...] ustanowiono służebność przejazdu na przedmiotowej działce nr [...], co powoduje że decyzja o podjęciu rozbiórki nie może odbyć się z pominięciem tychże obciążeń. Ponadto decyzja o rozbiórce narusza prawo posiadania użytkowników do wspomnianej drogi, którzy korzystają z niej zgodnie z jej prawnym przeznaczeniem, co stoi w sprzeczności z kolei z art. 342 k.c. Niewykonalność faktyczną determinuje fakt, iż działka nr [...] od dawna służyła jako droga dojazdowa do sąsiednich nieruchomości, dlatego celowym było zachowanie jej przeznaczenia zarówno przed, jak i po utwardzeniu drogi. Wykonanie decyzji o rozbiórce stanowi przeciwieństwo do w/w faktu. Dodatkowo na niewykonalność faktyczną ma wpływ stan zdrowia skarżącego, albowiem jest on osobą z orzeczoną niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym. Nie uwzględnienie owego stanu rzeczy przez organy administracji jest sprzeczne z zasadą uwzględnienia słusznego interesu obywateli i interesu społecznego wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) mającą swoją podstawie w art. 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że wyrokiem z 26 listopada 2020 r, sygn. akt II SA/Kr 752/20 WSA w Krakowie oddalił skargę na postanowienie [...] WlNB z [...] marca 2020 r., nr [...] wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowie drogi na działkach nr [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], podzielając ocenę organów w sprawie kwalifikacji obiektu i wykonanych robót. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że na utwardzenie drogi uzyskał zgodę właścicieli działek organ wskazał, że nie wynika to z akt sprawy. Nie ma to zresztą znaczenia dla prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutu, że obowiązek jest niewykonalny ze względu na stan zdrowia skarżącego organ wskazał, że aby zły stan zdrowia zobowiązanego mógł stanowić przeszkodę powodującą niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musiałby to być obowiązek osobisty, kiedy to wykonanie go w inny sposób i np. poprzez inne osoby, nie byłoby możliwe (wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2019 r., II SA/G1156/19). Tymczasem obowiązek rozbiórki nie musi zostać wykonany osobiście bez zobowiązanego, może on zlecić jego wykonanie osobom trzecim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.
Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocena decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie [...] WINB) z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) z dnia [...]lipca 2020 r., nr [...], którą organ nałożył na T. W. i K. N. obowiązek rozbiórki drogi na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], w kontekście przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) jest prawidłowa.
Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut skargi, że decyzja [...] WINB z dnia [...] lipca 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżący kwestionuje zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako budowy drogi, na które wymagane było pozwolenie na budowę. W ocenie skarżącego, roboty te należy kwalifikować jako przebudowę drogi już istniejącej (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane) albo utwardzenie związane z dojazdem do budynku skarżącego, co z kolei ma swoje konsekwencje w postaci braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 Prawa budowlanego).
W tym zakresie wskazać należy, iż kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych dokonał PINB w [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...], którym wstrzymał roboty budowlane przy budowie drogi na działkach nr [...] i nałożył na inwestorów K. N. i T. W. obowiązek przedłożenia, w terminie do 15 czerwca 2019 r., dokumentów do legalizacji. Następnie [...] WINB postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...], uchylił to postanowienie w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów i opracowań i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do 30 czerwca 2020 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyrokiem z 26 listopada 2020 r., lI SA/Kr 752/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie [...] WINB z [...] marca 2020 r., podzielając ocenę organów w sprawie kwalifikacji obiektu i wykonanych robót. W uzasadnieniu wskazanego wyroku, Sąd stwierdził, że "utwardzenie drogi przez skarżących w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane, samo w sobie przekreślało możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, że skarżący sami wskazali, że dokonali prac, w celu umożliwienia dojazdu do drogi publicznej, z czego wynika, że wcześniej nie było to możliwe i aby móc poruszać się po nieruchomości obciążonej służebnością np. samochodem należało dokonać robót, które de facto doprowadziły do powstania drogi w myśl wcześniej przywołanych przepisów". Tę ocenę prawną podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2022 r., II OSK 1155/21, oddalając skargę kasacyjną T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2020 r., lI SA/Kr 752/20. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem Sąd rozpoznający tę sprawę związany był oceną prawną przedmiotowych robót budowlanych dokonaną już przez sądy administracyjne obu instancji, kontrolujące zgodność z prawem postanowienia z [...] marca 2020 r. nr [...][...] WINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentów do legalizacji tego obiektu budowlanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo również uznał, że decyzja [...] WINB z dnia [...] lipca 2021 r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie). W ramach tej przesłanki skarżący zarzucił błędne nałożenie obowiązku rozbiórki drogi na inwestora a nie na obecnego właściciela tego obiektu budowlanego - Gminę [...]. Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, iż skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako zwrócenie się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11). Przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" jest konsekwencją nieuwzględnienia skutków następstwa materialnoprawnego, nieodróżniania pełnomocników i przedstawicieli od stron postępowania. Dotyczy to sytuacji, gdy osoba, do której została skierowana decyzja, istnieje, tzn. osoba fizyczna żyje, a inny podmiot faktycznie i prawnie istnieje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., I OSK 2215/17, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W skardze podniesiono, że właścicielem działki nr [...] od maja 2018 r., na której wybudowano sporną drogę jest Gmina [...] i to na nią powinien zostać nałożony obowiązek jej rozbiórki. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, obowiązanym do dokonania czynności nakazanych m. in. w decyzji wydanych na podstawie art. 48 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W orzecznictwie na tle tego przepisu wskazywano, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie będzie możliwe, ewentualny nakaz należy skierować do właściciela obiektu budowlanego.
Sąd rozpoznający tę sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1291/15, że przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00, LexPolonica 354876). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W orzecznictwie wskazuje się również, że przepis art. 52 Prawa budowlanego nie sprzeciwia się adresowaniu nakazu rozbiórki wyłącznie do inwestora w sytuacji, gdy aktualny właściciel wypowiedział się jednoznacznie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie prac rozbiórkowych (tak wyrok NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2247/18). W tej sprawie właściciele działek nr [...] i [...] wyrazili zgodę na wykonanie nakazu rozbiórki drogi na ich nieruchomościach przez inwestorów. Zatem w tej sprawie, organ prawidłowo uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo skierowały decyzję o nakazie rozbiórki do inwestorów T. W. i K. N., zatem nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność powinna mieć charakter obiektywny, a więc niezależny od subiektywnej oceny podmiotu zobowiązanego do jej wykonania. W szczególności nie mają tutaj znaczenia przeszkody o charakterze technicznym, finansowym, organizacyjnym itp., które mogą być usunięte działaniem tego podmiotu (A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego pod red. G. Łaszczycy, A. Matana. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II, Część 5 red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 631). Niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały, to znaczy, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonych decyzją obowiązków. Ocena niewykonalności decyzji nie może wynikać tylko ze stanu rzeczy istniejącego w dacie jej wydania, lecz musi uwzględniać faktyczny brak możliwości jej wykonania, również po jej wydaniu. Ponadto niewykonalność decyzji musi być następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnym. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe). Nie ulega wątpliwości, że w przepisie tym jest mowa o niewykonalności decyzji w sensie faktycznym, która ma miejsce, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji. Niewykonalność decyzji w sensie prawnym polega natomiast na tym, że istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 944).
W tej sprawie z całą pewnością nie można uznać, że decyzja była niewykonalna w sensie faktycznym. W ocenie strony skarżącej, na niewykonalność faktyczną decyzji ma wpływ stan zdrowia skarżącego, albowiem jest on osobą z orzeczoną niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym. Organ słusznie w tym zakresie wskazał, że skarżący nie musi wykonywać nałożonego obowiązku osobiście, lecz może skorzystać z pomocy innych osób. Zatem okoliczność ta nie świadczy o faktycznej niewykonalności decyzji, która ma miejsce, gdy obiektywnie nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, a nie gdy tej decyzji nie może wykonać osobiście jej adresat. Nie ma związku z przesłanką niewykonalności decyzji wskazywana w skardze niecelowość rozbiórki drogi dojazdowej do pobliskich nieruchomości. Skarżący nie skorzystał z możliwości legalizacji tej drogi, nie przedłożył w wyznaczonym przez organy nadzoru budowlanego terminie wymaganych do legalizacji dokumentów, zatem argument o niecelowości rozbiórki drogi jest chybiony i pozostaje bez znaczenia dla przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd podziela również stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wskazywana przez skarżącego okoliczność że dla właścicieli działek nr [...] ustanowiono służebność przejazdu na przedmiotowej działce nr [...], nie stanowi o niewykonalności prawnej tej decyzji. Służebność przejazdu jako ograniczone prawo rzeczowe jest niezależne od tego, czy na działce obciążonej istnieje obiekt budowlany, jakim jest droga, czy też nie. Istotą tego prawa jest sama możliwość przejazdu przez nieruchomość obciążoną, a nie możliwość przejazdu po drodze jako obiekcie budowlanym o określonych warunkach technicznych.
Sąd podkreśla, że przedmiotowe postępowanie dotyczy kontroli decyzji o nakazie rozbiórki wyłącznie w kontekście zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prawidłowo uznał, że takie przesłanki w tej sprawie nie wystąpiły.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.