VII SA/WA 582/22

VII SA/Wa 582/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Elżbieta Granatowska
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, Sędzia WSA, Tomasz Janeczko, , , Sędzia WSA, Asesor WSA, , Andrzej Siwek (spr.), Elżbieta Granatowska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D.K. i A. K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 10 kwietnia 2018 r. nr XXXVIII/238/2018 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] obręb K., położonej w miejscowości K., gm. S.; II. zasądza od Gminy S. na rzecz D. K. i A. K. solidarnie kwotę 300 zł (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez D.K. i A.K. (dalej także jako "skarżący"") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S..
Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:
Rady Gminy S. podjęła w dniu [...] kwietnia 2018 r uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S..
Skarżący będący właścicielami działki o nr ew. [...] obręb K., położonej w miejscowości K., gm. S., wnieśli skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący wskazali, że działkę o nr [...] ( obecnie [...]) w miejscowości K. o powierzchni 0,25 ha nabyli w maju 2008r. Działka ta składała się z 8 arów jako teren pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną i 17 arów jako tereny upraw rolnych. Będąc w dniu 9 lutego 2022 r. w Urzędzie Gminy S. dowiedzieli się, iż zgodnie z zaskarżoną uchwałą, ich działka ma zmienione przeznaczenie tj. 8 arów - teren zabudowy zagrodowej i 17 arów – teren zieleni o wysokich walorach przyrodniczych. Uzyskali informację, że jest to błąd projektanta i może jeszcze kogoś ale trudno wskazać winnego, gdyż tylko ich działka jako jedyna została zmieniona na działkę zabudowy zagrodowej - inne pozostały jako mieszkalne.
Skarżący podkreślili, iż proces zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trwał 7 lat tj. od roku 2011 r. W tym czasie oficjalnie prowadzili na tej działce budowę domu jednorodzinnego, o czym świadczą dołączone załączniki. Nie są rolnikami, dlatego przekwalifikowanie działki na zagrodową czyni ją bezużyteczną i bez wartości. Tylko rolnik może ją zagospodarować jako swoje siedlisko a takich siedlisk może mieć tylko jedno. Na terenie K. jest zarejestrowanych 4 rolników i wszyscy mają już swoje siedliska.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie skargi za uzasadnioną.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S., działka o numerze ewidencyjnym [...], położona w obrębie geodezyjnym K., stanowiąca własność skarżących jest położona na obszarze oznaczonym 3RM - zabudowa zagrodowa i 2Z - tereny zieleni o wysokich walorach przyrodniczych. Przed zmianą planu, w okresie, kiedy skarżący nabywali działkę, tereny te oznaczone były symbolami 33 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i R - tereny upraw rolniczych. Teren, na którym położona jest działka skarżących leży w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dlatego też zasadne było wcześniejsze jej oznaczenie.
Według obowiązującej uchwały Rady Gminy S. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S." tereny te przeznaczone są pod tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pod tereny użytków zielonych. Przeznaczenie działki nr [...] określone w Studium, pozostaje w oczywistej sprzeczności z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. Powyższa okoliczność świadczy o oczywistej omyłce, której obowiązująca procedura planistyczna nie pozwala na sprostowanie w drodze uchwały przez Radę Gminy S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 - zwanej dalej "p.p.s.a.") w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.). Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.
Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).
W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżący niewątpliwie posiadają interes prawny jako właściciele działki o nr ew. [...] obręb K., położonej w miejscowości K., gm. S., która objęta są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. oraz zlokalizowana jest w jednostkach terenowych oznaczonej jako 3RM - zabudowa zagrodowa i 2Z - tereny zieleni o wysokich walorach przyrodniczych.
Wyjaśnić należy, że przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09).
W rozpatrywanej sprawie skarżący upatrują ograniczenia swojego prawa własności w przeznaczeniu w zaskarżonej uchwale ww. działki na 3RM - zabudowa zagrodowa i 2Z - tereny zieleni o wysokich walorach przyrodniczych, gdy przed zmianą planu, w okresie, kiedy skarżący nabywali działkę, tereny te oznaczone były symbolami 33 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i R - tereny upraw rolniczych. Zatem w ocenie Sądu skarżący wykazał naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego.
W takiej sytuacji materialnoprocesowej możliwe było przystąpienie do oceny zasadności tejże skargi.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p.).
W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zasadą planowania przestrzennego jest wymóg zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest istotnym naruszeniem ww. zasady. Co prawda studium jest aktem polityki przestrzennej gminy, zawierającym jej ogólne postanowienia, natomiast szczegółowe rozwiązania następują w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże szczególne rozwiązania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą pozostawać w kolizji z zapisami studium. Czym innym jest bowiem uszczegółowienie zapisów studium w planie miejscowym, a czym inny jest zawarcie ustaleń odbiegających od rozwiązań przyjętych w studium. Dlatego też, jeżeli organ gminy uzna za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (por. wyroki NSA 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 235/14; z 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1331/16; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2519/16, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy przyznać rację skarżącym, a co przyznał także organ, że postanowienia zaskarżonego planu miejscowego odnośnie d działki o nr ew. [...] obręb K., położonej w miejscowości K., gm. S. nie odpowiadają zapisom zawartym w obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego planu studium. Studium.
Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z uchwałą Rady Gminy w S. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] dotyczącej Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Wsi w granicach administracyjnych gminy S. działka skarżących położona jest częściowo na terenie 33MN (do strony ul. [...]) tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Jak wynika z załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.", które obowiązywało w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, a zatem które stało się przedmiotem badania zgodności, teren działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym K., znajdował się częściowo (od ul. [...]) na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a częściowo na terenie użytków zielonych.
Natomiast z zaskarżonej uchwały (części graficznej) wynika, że teren działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym K., znajdowuje się częściowo (od ul. [...]) na obszarze oznaczonym 3RM - zabudowa zagrodowa, a częściowo na obszarze 2Z - tereny zieleni o wysokich walorach przyrodniczych. Wskazać należy, że w myśl § 50 planu la terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami RM, ustala się:
1. Przeznaczenie podstawowe - adaptacja, rozbudowa i realizacja nowej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych;
2. Przeznaczenie uzupełniające - usługi (w tym usługi agroturystyki), zieleń urządzona, drogi wewnętrzne oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej;
3. Możliwość przekształcenia istniejącej zabudowy siedliskowej (nie funkcjonującej już w gospodarstwach rolnych), na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę letniskową lub usługową - przy zachowaniu obowiązujących przepisów odrębnych
Natomiast w myśl § 81 planu Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami Z, ustala się:
1. Przeznaczenie podstawowe - tereny zieleni o wysokich walorach przyrodniczych, spełniające funkcję powiązań ekologicznych w skali gminy;
2. Na terenach dopuszcza się możliwość:
1) Użytkowania rolniczego - głównie użytki zielone,
2) Urządzania ciągów spacerowych i szlaków turystycznych,
3) Utrzymanie istniejących dróg, oczek wodnych i rowów.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, wprowadzenie w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym K. przeznaczenia terenu jako 3RM - zabudowa zagrodowa należy ocenić za niezgodne z ustaleniami Studium, co stanowi istotne naruszenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i musiało skutkować na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym w pkt 1 wyroku zakresie.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.