VII SA/Wa 221/22

VII SA/Wa 221/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 2087/22 - Wyrok NSA z 2025-04-03
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2021 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz (...) kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w [...] ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] listopada 2021 r. wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Starosta [...] ("Starosta") decyzją nr 74[...]z [...]maja 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. W.("inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami, doziemnej instalacji gazowej, energii elektrycznej, wody i kanalizacji sanitarnej, bezodpływowego zbiornika na ścieki, studni kopanej, na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina Głogów [...]
Pismem z [...]kwietnia 2021 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...]maja 2017 r. Skarżąca we wskazanym wniosku podniosła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej: "pr.bud.") w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. – dalej: "rozporządzenie") oraz art. 81 ust 1 pkt 1 lit c) pr.bud.; a także art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 20 ust. 1 pkt 1 pr.bud. W uzasadnieniu tego żądania skarżąca podała, że ww. decyzja Starosty lokalizuje budynek mieszkalny w obszarze oddziaływania czynnej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji R.– K. I., w odlegości ok. 24 m od osi linii w przęśle 7-8 do najbliżej wysuniętej części budynku; pas technologiczny napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV R. – K.I. wynosi 80 m, tj. 40 m od osi linii w każdą stronę.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z przywołanego powyżej wniosku skarżącej, Wojewoda [...]decyzją znak: [...] z [...] lipca 2021 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej: "k.p.a.") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rzeszowskiego nr [...] z[...] maja 2017 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił zasady ustalania kręgu stron, w postępowaniu administracyjnym, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W rezultacie uznał, że skarżąca posiada interes prawy w sprawie, gdyż jest właścicielem czynnej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji R.- K.I. (przylegającej do inwestycji) i zarazem Operatorem Systemu Przesyłowego Elektroenergetycznego w Polsce, zdefiniowanym w art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 716, ze zm.).
Dalej Wojewoda wskazał na przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, szczególnie zwracając uwagę na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i uznał, że taka wadliwość w stosunku do decyzji Starosty z [...]maja 2017 r. nie występuje.
Rozwijając tę ocenę organ pierwszej instancji podał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył: cztery egzemplarze projektu budowlanego sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami; zaświadczenia projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualne na dzień opracowania projektu budowlanego oraz prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością -numer ewid. [...] na cele budowlane. Ponadto wskazał, że w związku z tym, że na terenie inwestycji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę przedłożył ostateczną decyzję Burmistrza G. [...] znak: [...] z [...]sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy.
Organ pierwszej instancji wskazał następnie, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z ustaleniami zawartymi w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w szczególność w zakresie przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową, ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, dostępności komunikacyjnej, ochrony środowiska, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz ochrony osób trzecich.
Ponadto organ wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z warunkami technicznymi, gdyż z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny, został zaprojektowany w odległości 4,00 m od granicy z działką nr [...], [...] m od granicy z działką nr[...] oraz od strony zachodniej w odległości 12,16 m od granicy działki nr [...] określonej jako [...]. Takie usytuowanie projektowanego budynku nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą także ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów oraz minimalnym czasem nasłonecznienia pomieszczeń, czyli nie narusza § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia. Projekt budowlany zgodny jest również z wymogami ochrony przeciwpożarowej, w szczególności z § 271 ust. 1 i 8 rozporządzenia.
Odnosząc się natomiast do treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewoda wskazał, że to do projektanta, jako osoby legitymującej się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi należy obowiązek opracowania projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do zadań organów administracji architektoniczno-budowlanej należy zaś wyłącznie sprawdzenie w pierwszej kolejności kompletności wniosku o pozwolenia na budowę, a w fazie postępowania administracyjnego, sprawdzenie przedłożonych rozwiązań projektowych z obowiązującymi na dany moment przepisami prawa. Organy nie mogą ingerować w żadnym wypadku w złożony wniosek, czy rozwiązania techniczne obiektu. Z akt sprawy wynika, że oświadczenie, o którym mowa wyżej zostało przez projektanta głównego oraz projektantów branżowych podpisane i załączone do projektu budowlanego. Z analizy projektu wynika zaś, że brak jest w nim odniesienia się osób go opracowujących do przebiegającej w pobliżu planowanej inwestycji linii elektroenergetycznej 400 kV relacji R. – K. I.. Na stronie 14 zagospodarowania terenu, projektant co prawda wskazuje w legendzie: "linia 5 m od osi napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia", lecz w żaden sposób nie odnosi się do lokalizacji linii 400 kV. Z tych też względów, jak wskazał Wojewoda, nie został naruszony art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z § 314 rozporządzenia oraz art. 81 ust 1 pkt 1 lit c) pr.bud.; dodał, że w projekcie budowlanym autor opracowania nie odniósł się do kwestii zachowania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, a organ nie miał uprawień do ingerowania w sporządzoną dokumentację techniczną. Organ wskazał także, że również na etapie przedmiotowego postępowania skarżąca nie przedłożyła żadnej dokumentacji, sporządzonej przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami, dotyczącej oddziaływania linii elektroenergetycznej 400 kV relacji R. – K. I. na teren inwestycji.
Wojewoda [...]wyjaśnił też, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest jednoznacznych przepisów regulujących odległość miejsc dostępnych dla ludności od linii elektroenergetycznej 400 kV, a zatem nie sposób uznać, że decyzja Starosty [...]z [...] maja 2017 r. narusza w sposób rażący § 314 rozporządzenia, skoro w projekcie budowlanym brak było informacji wskazującej na przebieg ww. linii w rejonie planowanej inwestycji.
W rezultacie organ pierwszej instancji nie stwierdził, aby decyzja Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2017 r. rażąco naruszała przepisy prawa. Nie stwierdził także, aby wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, ponadto nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z [...] listopada 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji GINB podzielił rozważania poczynione przez organ pierwszej instancji. Zaznaczył, że skarżąca ma interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2017 r., gdyż jest właścicielką linii energetycznej 400 kV lokalizowanej przy inwestycji. Przechodząc natomiast do oceny decyzji pod względem przesłanek stwierdzenia nieważności GINB wskazał, że decyzja organu stopnia podstawowego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; i tak: nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz 33 ust. 2 pkt 3 pr.bud., gdyż inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną o ewid. nr [...] na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy, z którą to (jak wywiódł dalej w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.) inwestycja jest zgodna.
Kolejno GINB stwierdził, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że budynek mieszkalny został zaprojektowany w odległości 4 m od granicy działki ewid. nr [...], w odległości 12,43 m od granicy działki ewid. nr [...] w odległości ok 17 m od granicy działki ewid. nr [...] oraz w odległości 6,0 m od granicy działki ewid. nr [...], co oznacza, że decyzja Starosty R. z [...]maja 2017 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że na działce inwestycyjnej nr ewid. [...] zaprojektowano jedno miejsce postojowe w odległości 8,91 m od granicy najbliższej działki budowlanej nr ewid. [...], a więc zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Studnia natomiast została usytuowana w odległości 5 m od granicy najbliższej działki, co jest zgodne z § 31 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ wskazał, że również usytuowanie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe nie narusza § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia.
Z powyższych względów organ drugiej instancji nie stwierdził aby decyzja Starosty R. z [...] maja 2017 r. naruszała rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. § 19 ust. 2 pkt 1, § 31 ust. 1 pkt 1 oraz § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia.
GINB wyjaśnił także, że budynek mieszkalny został zaprojektowany w pobliżu osi linii elektroenergetycznych (w odległości ok. 22 m od linii 400 kV relacji R. – K. oraz w odległości ok. 5 m od osi napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia co wynika z oznaczeń naniesionych na planie zagospodarowania terenu); nie oznacza to jednak, że znajduje się w strefie, w której występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, o którym mowa w § 314 rozporządzenia. W szczególności podał, że jak wynika z projektu budowlanego, budynek i jego otoczenie zostały zaprojektowane tak, by nie powodować zagrożeń dla higieny i zdrowia użytkowników. W tym celu zastosowano się do aktualnie obowiązujących norm i przepisów. Zdaniem organu drugiej instancji treść projektu budowlanego nie wykazuje, aby budynek został zlokalizowany w strefie, w której występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Sam fakt, że budynek został zaprojektowany w bliskiej odległości od istniejącej linii elektroenergetycznej nie świadczy o tym, że naruszony został wymóg z § 314 rozporządzenia.
W tym kontekście organ podał też, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy, jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem z akt sprawy nie wynika aby sporny budynek został zaprojektowany na terenie, w którym występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, o czym mowa w § 314 rozporządzenia. Tym samym, zdaniem GINB, brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Starosty z [...] maja 2017 r. została wydana z rażącym, tj. oczywistym, bezspornym i widocznym na pierwszy rzut oka, naruszeniem § 314 rozporządzenia. Co więcej organ podkreślił, że skarżąca w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie przedłożyła jakiejkolwiek dokumentacji wykazującej znajdywanie się inwestycji w strefie przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego.
Organ drugiej instancji podniósł również, że przeanalizował kwestię zgodności inwestycji z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...]października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r., poz. 3588) i nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Z decyzji Burmistrza G. [...] z [...]sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy wynika, że inwestycja została zaprojektowana na obszarze, na którym zakaz zabudowy wynikający z § 3 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały, na mocy § 3 ust. 3 ww. uchwały został ograniczony. Tym samym – zdaniem organu – nie sposób stwierdzić, że inwestycja w sposób rażący narusza ww. uchwałę.
Konkludując GINB uznał, że decyzja Starosty R. z [...] maja 2017 r. nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy oraz zaniechanie podjęcia wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) w zw. z § 2 pkt 1-2 i załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (wedle stanu prawnego na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) poprzez brak sprawdzenia zgodności rozwiązań projektowych spornego budynku z wymaganiami ochrony środowiska w zakresie dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności;
2) art. 35 ust. 1 pkt 2 pr. bud. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) w zw. z § 314 rozporządzenia oraz art. 20 ust. 1 oraz art. 81 ust 1 pkt 1 lit. c) pr.bud. poprzez brak sprawdzenia zgodności rozwiązań projektowych z zasadami wiedzy technicznej wedle Polskiej Normy [...] w zakresie dopuszczalnych odległości budynku od przewodów linii elektroenergetycznej R.– K. I.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Starosta nie wyjaśnił i nie zbadał należycie wątku informacji zamieszczonej na str. 14 zagospodarowania terenu przez projektanta B. Ś.: "linia 5 m od osi napowietrznej linii elektorenergetycznej niskiego napięcia". Nie sprawdził konkretnie jaka jest to linia, o jakiej mocy, w jakiej odległości od projektowanego budynku mieszkalnego przebiega i zaniechał poczynienia ustaleń w zakresie możliwości kolizji spornego budynku z linią elektroenergetyczną znajdującą się w pobliżu projektowanej inwestycji, a także szkodliwego oddziaływania pola elektromagnetycznego w strefie gdzie znajduje się sporna inwestycja. Wyjaśnienie powyższych kwestii pozwoliłoby zaś na ustalenie faktu sytuowania spornej inwestycji w odległości około 24 m od czynnej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji R. – K.I.w przęśle [...], czyli w tzw. strefie ochronnej linii elektroenergetycznej, utworzonej w celu ochrony ludzi i mienia przed skutkami działania linii, jak również pozwoliłoby na stwierdzenie możliwego przekroczenia dopuszczalnych norm w miejscu wznoszenia spornej inwestycji. Bazując na opracowaniu specjalistycznym dołączonym do skargi skarżąca podniosła jednocześnie, że wartości natężeń pola składowej elekrycznej 50 Hz w analizowanym obszarze terenu będącego w zakresie oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 400 kV przekraczają wartości dopuszczalne dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (1 kV/m), co uniemożliwia z punktu widzenia oddziaływania linii w zakresie promieniowania elektroenergetycznego, lokalizację w jej obrębie obiektu mieszkalnego z możliwością stałej obecności mieszkańców w pomieszczeniach zlokalizowanych na zewnątrz i wewnątrz budynków.
Skarżąca podniosła również, że w odległości 5 m od projektowanego budynku mieszkalnego przebiego linia średniego napięcia AC 15 kV, a nie jak błędnie zostało przyjęte przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, linia niskiego napięcia (AC 0,4 kV). Tym samym stwierdziła, że Starosta nie dopełnił obowiązku w zakresie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, naruszając art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 11 k.p.a.
Dalej, skarżąca wskazując na nieustosunkowanie się GINB do wszystkich podniesionych przez nią w postępowaniu zarzutów, podała, że skoro organ architektoniczno-budowlany miał obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem prawa ochrony środowiska, to dysponując informacją, że w pobliżu projektowanej inwestycji znajduje się sieć elektroenergetyczna, miał również obowiązek sprawdzenia dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych pod względem ograniczeń zabudowy, w tym weryfikacji rejestru, o którym mowa w art. 124 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Do skargi skarżąca dołączyła dokument zatytułowany "Opracowanie z dnia 23.12.2021 Raport z analizy rozkładu pola elektromagnetycznego w otoczeniu linii napowietrzenj 400kV w związku z planowaną budową budynku mieszkalnego", wykonany na jej zlecenie przez dr inż. J. G..
W odpowiedzi z [...] lutego 2022 r. na ww. skargę GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazał, że podniesione zarzuty nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z [...] listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...] maja 2017 r. zatwierdzającej projektu budowlany i udzielającej J. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. [...] w miejscowości B. G., gmina G.[...]
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty wszczęte zostało na żądanie skarżącej Spółki, a Sąd nie ma wątpliwości co do interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie, uznając w istocie za organami orzekającymi, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na szczególne okoliczności, może zaistnieć potrzeba szerszego ujęcia legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania, w efekcie wyjście poza krąg podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 pr.bud., a jednocześnie pozostanie w zakresie art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2331/15). Nastąpiło to w niniejszej sprawie i zostało przez organy orzekające prawidłowo uzasadnione.
Oceniając zaskarżone orzeczenie, kończące postępowanie wywołane ww. żądaniem, Sąd uznał natomiast, że w spornej kwestii, stanowiącej podstawę sformułowanego w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, opiera się ono na błędnym założeniu wyprowadzonym z treści zatwierdzonego kwestionowaną decyzją projektu budowlanego, sprowadzającym się do stwierdzenia, że lokalizacja budynku mieszkalnego w odległości ok. 22 m od linii 400kV, nie oznacza "jeszcze", że będzie on znajdował się w strefie, w której występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego.
Nie zgadzając się z taką oceną Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Sąd przyjął, że decyzja ta przedstawia wadliwe (co najmniej przedwczesne) stanowisko, w zakresie niewystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wystąpienie tej przesłanki należało, zdaniem Sądu, analizować z uwzględnieniem nie tylko (m.in.) art. 35 ust. 1 pr.bud, ale też art. 35 ust. 3 tej ustawy w związku z art. 35 ust. 1 pr.bud. i § 314 rozporządzenia, co w sprawie nie miało miejsca na żadnym etapie. Stąd też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Rozwijając powyższe Sąd zauważa, że kwestionowane pozwolenie na budowę dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...]. Z rysunku projektu zagospodarowania działki (rys. Z.01, str. 14 projektu) wynika, że budynek przewidziano w odległości 5 m od osi napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia. Poza tym na wskazanym rysunku widnieją też tego rodzaju naniesienia, które sugerować mogą o lokalizacji ww. obiektu w bliskiej odległości także od innej linii elektroenergetycznej (jak przyjął GINB – linii 400 kV relacji R. – K., str. 5 uzasadnienia decyzji; w omawianym projekcie - naniesienie na północny zachód inwestycji, dalej – biegnąca od tego cienka linia, być może naniesiona ołówkiem, nie wiadomo przez kogo i kiedy, w kierunku południowo-wschodnim). "Uściślenia" takiej lokalizacji projektowanego budynku mieszkalnego nie zawiera część opisowa projektu zagospodarowania terenu; do dokumentacji budowlanej inwestor nie załączył żadnego pisma przedsiębiorstwa energetycznego dotyczącego ww. linii i wskazanego usytuowania budynku (akceptacji takiej lokalizacji); projekt budowlany nie wykazuje spełnienia wymogu z § 314 rozporządzenia, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanego pozwolenia na budowę), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych (v. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883). GINB analizując sprawę w tym zakresie uznał, że dane objęte projektem budowlanym (za które odpowiada projektant) nie świadczą o tym, aby projektowany budynek znajdował się w miejscu, w którym występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Zdaniem Sądu, ze stwierdzeniem tym nie sposób się zgodzić, czy inaczej: nie sposób analizowaną kwestię sporną ocenić wyłącznie tylko w takim ujęciu, albowiem wskazuje ono na połowiczną analizę spornego w sprawie zagadnienia. W tym też Sąd upatruje wady kontrolowanego postępowania. GINB, opierając się na przywołanej powyżej ocenie projektu budowlanego, odstąpił bowiem od gruntowanej analizy okoliczności podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą Spółkę, a mogących mieć - zdaniem Sądu - znaczenie dla zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
I tak, Sąd dostrzega, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca konsekwentnie wskazywała na to, że na mocy kwestionowanej decyzji Starosty przewidziano lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego w obszarze oddziaływania czynnej, zrealizowanej legalnie, linii elektroenergetycznej 400 kV R.– K.I. dodając, że linia ta (na analizowanym terenie) została wybudowana w 1990 r. i jako taka funkcjonuje od ponad 30 lat. Precyzując te okoliczności skarżąca wskazała, że projektowany budynek przewidziano w odległości około 24 m od osi linii w przęśle [...] do najbliżej wysuniętej części budynku, a to odbyło się bez konsultacji. W efekcie projektowany budynek przewidziano w strefie ochronnej ww. linii, gdzie występują przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych określonych przez przepisy prawa. Analizując sprawę GINB wskazał na "dane" wynikające z zatwierdzonego projektu budowlanego; miał też na uwadze tryb, w jakim orzeka, a tym samym "ograniczenie" kompetencji organu w takim postępowaniu wyłącznie do weryfikacji badanej decyzji w oparciu o akta, na podstawie których została ona wydana. Sąd nie kwestionuje prawidłowości takiego postępowania organu mając na uwadze, że postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownej oceny sprawy co do istoty i gromadzenia w tym celu "nowego" materiału dowodowego i czynienia "nowych" ustaleń. Niemniej jednak Sąd zauważa, że powyższe pozwoliło organowi wyłącznie na ustalenie, czy badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pr.bud.; nie wyjaśniło natomiast, czy Starosta wydając ww. decyzję nie naruszył w stopniu kwalifikowanym art. 35 ust. 3 pr.bud., akceptując projekt budowlany zawierający braki, co w konsekwencji (jak wywodzi skarżąca) doprowadziło do lokalizacji budynku mieszkalnego w strefie ponadnormatywnego oddziaływania linii elektroenergetycznej najwyższego napięcia, tj. sprzecznie z § 314 rozporządzenia. Uzupełnienie akt o dokumenty, o które GINB mógł w prowadzonym postępowaniu wystąpić do skarżącej, w celu potwierdzenia okoliczności przez nią podniesionych a dotyczących przebiegu linii elektroenergetycznych w "bliskiej" odległości inwestycji, nie stanwiłoby o wadliwości niniejszego postępowania nadzorczego, skoro dotyczyłoby wyłącznie potwierdzenia okoliczności mających stanowić zdaniem skarżącej o nieważności kwestiononego pozwolenia na budowę; zmierzałoby poza tym do wyczerpującego rozpatrzenia sprawy. Umożliwiłoby ponadto (i co istotne) dokonanie oceny w zakresie wywiązania się Starosty ze wszystkich obowiązków kształtowanych przepisami pr. bud. dotyczących sprawdzenia projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa i kompletności projektu budowlanego (stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.bud.).
Powyższe nie zostało dostrzeżone w uruchomionym postępowaniu nadzorczym; a zważyć trzeba, że już wobec treści zatwierdzonego projektu budowlanego i "zastrzeżeń" skarżącej wskazujących na występowanie w bliskiej odległości inwestycji linii elektroenergetycznej, GINB winien był przeanalizować zarzutu sformułowane w postępowaniu z uwzględnieniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Winien był przy tym wziąć pod uwagę, że stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud. projekt budowlany powinien zawierać: projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Winien był także zwrócić uwagę na to, że na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Starosta obowiązany był ocenić projekt zagospodarowania terenu również w kontekście § 314 rozporządzenia. Wobec brzmienia ww. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud., nie zwalniało go bowiem od tego oświadczenie projektanta, o którym mowa w art. 20 tej ustawy. Brak możliwości dokonania oceny projektu zagospodarowania terenu (części opisowej i rysunkowej) w tym zakresie, winien natomiast być podstawą do analizy w niniejszej sprawie nadzorczej prawidłowości zaniechania zastosowania art. 35 ust. 3 pr.bud., i konsekwencji takiego działania w kontekście przesłanki nieważności – rażącego naruszenia prawa.
Z tych też powodów Sąd zgodził się ze skarżącą, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i okoliczności podnoszonych w postępowaniu przez skarżącą, mających przemawiać za unieważnieniem kwestionowanego pozwolenia na budowę.
Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się uchybień organu II instancji w ocenie sprawy uwzględniającej pozostałe regulacje prawne, w oparciu o które kwestionowane pozwolenie zostało wydane.
Zastrzeżenia Sądu dotyczą jednak wskazywanej przez skarżącą lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w strefie, w której występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. W tym też zakresie, zdaniem Sądu, sprawa wymaga ponownej analizy tego organu i dokonania gradacji stwierdzonego naruszenia prawa (bo przeprowadzona ocena przez ten organ nie spełnia wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie sposób uznać, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 pr.bud. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy projekt budowlany (w tym: projekt zagospodarowania terenu) nie zawiera pełnych/kompletnych danych dotyczących przebiegu linii elektroenergetycznych w "bliskiej" odległości inwestycji, ani w konekwencji tego rodzaju analiz, które pozwalają na jego weryfikację (w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud.) w konteście spełnienia wymogu uregulowanego w § 314 rozporządzenia.
Kończąc Sąd zaznacza natomiast, że nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem obejmować także to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje. Zatem, nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tak też przyjął NSA w wyroku z 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10, stwierdzając, że "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy."
Ponownie orzekając w sprawie, GINB winien uwzględnić powyższy pogląd, i dokonać oceny charakteru wskazanego powyżej naruszenia prawa, w tym zaś celu winien rozważyć uzupełnienie postępowania dowodowego w niezbędnym (i możliwym w trybie nadzorczym) zakresie. Akta sprawy winny jednoznacznie wskazywać na usytuowanie linii elektroenergetycznych w stosunku do projektowanej inwestycji w dacie wydania badanego pozwolenia na budowę, a także (dla oceny naruszenia prawa), na rozkład pól elektromagnetycznych na terenie działki inwestycyjnej, także w dacie orzekania organu w niniejszej sprawie.
W tej sytuacji, uznając sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną i podzielając zasadniczy zarzut skargi dotyczący art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (z uwagi na jego niezastosowanie, ale też - brak pełnej oceny w tej materii), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.