VII SA/WA 545/19

VII SA/Wa 545/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący/
Krystyna Tomaszewska
Marta Kołtun-Kulik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 75/23 - Postanowienie NSA z 2023-02-09
II OSK 1810/20 - Wyrok NSA z 2023-05-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 49 ust. 2 i  art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), po rozpatrzeniu zażaleń G.W. oraz O. J., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") z [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.
Postanowienie organu odwoławczego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] października 2014 r. do PINB wpłynęło pismo W. W. w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] we wsi Ż., gm. B., zrealizowanego w latach 2004-2005, w ostrej granicy z działką nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...].
Zawiadomieniami z [...] listopada 2014 r., [...] stycznia 2015 r. oraz z [...] marca 2015r. organ powiatowy poinformował o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin na ww. gruncie.
W dniu [...] kwietnia 2015 r. na działce nr ewid. [...] zostały przeprowadzone czynności kontrolne.
Pismem z [...] czerwca 2015 r. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na ww. nieruchomości.
Następnie, postanowieniem z [...] lipca 2015 r., nr [...], PINB wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych i nałożył na M. J. i O. J. obowiązek przedstawienia, we wskazanym terminie, dokumentacji - celem legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, tj.:
1) zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego,
3) odpowiednich szkiców lub
4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością cele budowlane.
Następnie, postanowieniem z [...] listopada 2015 r., nr [...], organ I instancji odmówił zmiany ww. postanowienia w zakresie terminu dostarczenia odpowiedniej dokumentacji i ustalenia nowego terminu wykonania obowiązku.
Zawiadomieniem z [...] listopada 2015 r. organ powiatowy poinformował o toczącym się postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek W. W. z dnia [...] października 2014 r., w sprawie rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.
W dniu [...] listopada 2015 r. do organu powiatowego wpłynęła dokumentacja -żądana ww. postanowieniem z [...] lipca 2015 r.
Pismami z [...] listopada 2015 r. oraz [...] grudnia 2015 r. PINB wezwał inwestorów do uzupełnienia braków przekazanej dokumentacji.
W dalszej kolejności organ I instancji - postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., nr [...] - zawiesił postępowanie administracyjne do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie, postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...], organ powiatowy podjął ww. postępowanie administracyjne.
Postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...], organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia dokumentacji przedłożonej w dniu [...] listopada 2015 r. Przy piśmie z [...] czerwca 2018 r. inwestorzy przekazali do organu powiatowego poprawioną dokumentację budowlaną. Następnie, pismem z [...] czerwca 2018 r., PINB ponownie wezwał inwestorów do uzupełnienia braków dokumentacji. W dniu [...] września 2018 r. do organu I instancji wpłynęła żądana, uzupełniona dokumentacja budowlana.
Zawiadomieniem z [...] września 2018 r. organ powiatowy ponownie poinformował o toczącym się postępowaniu administracyjnym wszczętym.
Następnie, postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...], PINB nałożył na M. i O. J. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych) z tytułu rozbudowy i nadbudowy, bez wymaganego pozwolenia, na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. Ł. we wsi Ż., gm. B..
Zażalenia na ww. rozstrzygnięcie złożyli w ustawowym terminie G. W. oraz O. J..
W uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego z [...] grudnia 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB z [...] listopada 2018 r., [...] WINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadnie została wszczęta procedura legalizacyjna w stosunku do samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce.
Organ II instancji podkreślił, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2015 r. ustalono, iż na działce nr ewid. [...] usytuowany jest m.in. budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy z poddaszem użytkowym. Budynek jest murowany, przekryty dachem wysokim, dwuspadowym. Budynek o wymiarach ok. 15,82 m x 6,0 m, z werandą o wymiarach 4,25 m x 2,0 m oraz tarasem zadaszonym o wymiarach 5,25 m x 3,30 m. Z protokołu ww. kontroli wynika, że "Na teren posesji doprowadzono przyłącza: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, elektroenergetyczne. Teren wygrodzonej posesji częściowo utwardzony gresem. Dojazd drogą gruntową do ul. Ł. od strony południowej. (...) Budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości ok. 0,3 - 0,5 m od ogrodzenia betonowego prefabrykowanego ustawionego na działce nr ewid. [...] (od strony zachodniej). Odprowadzenie wód opadowych z dachu na teren własny. Działka przylegająca bezpośrednio od strony zachodniej jest wewnętrzną drogą dojazdową szer. 6,0 m we współwłasności właścicieli posesji do niej przylegających. Działka przylegająca od strony wschodniej jest działką rolną siedliskową. W budynku mieszkalnym w elewacji zachodniej na poddaszu jest okno do pokoju sypialnego." W toku czynności wyjaśniających organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] został rozbudowany i nadbudowany po zakupieniu ww. działki przez M. i O. J., tj. po dniu 14 marca 2003 r. poprzez nadbudowę strychu na cele mieszkalne, wykonanie okien dachowych oraz okna w elewacji zachodniej, zadaszonego tarasu o wymiarach 5,25 m x 3,30 m oraz rozbudowę o ganek wejściowy o wymiarach ok. 4,25 m x 2,0 m. Inwestorzy na żadnym etapie postępowania nie przedstawili dokumentacji świadczącej o legalności wykonanych robót budowlanych.
[...] WINB stwierdził, że powyższe ustalenia stały się podstawą do zastosowania trybu art. 48-49 Prawa budowlanego, co w ocenie organu odwoławczego było właściwe. Organ II instancji wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie obiektu (traktowanej jak budowa zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), w myśl art. 28 ww. ustawy, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie MWINB przywołał art. 48 Prawa budowlanego podkreślając, że w kolejnym przepisie - art. 49 tej ustawy - została uregulowana procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak, organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, jest zobowiązany wtedy zbadać: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
[...] WINB podkreślił, że w przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się przepisy o wymierzaniu kary, przewidzianej w art. 59f Prawa budowlanego, przy czym, stawka w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Wymierzoną opłatę należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o jej nałożeniu, w kasie lub na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego.
Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie inwestorzy przedłożyli dokumentację określoną w postanowieniu z [...] lipca 2015 r. oraz uzupełnili ją w związku z postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., po analizie której PINB ustalił opłatę legalizacyjną. Dalej [...] WINB stwierdził, że analiza akt niniejszej sprawy wykazała, iż zostały spełnione przesłanki z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. tj. usytuowanie rozbudowy i nadbudowy budynku nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, a przedstawiony przez inwestorów projekt budowlany opracowany przez mgr inż. arch. E. P. jest zgodny z decyzją Burmistrza [...] z [...] września 2016 r., ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto ww. projekt został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz inwestorzy przedstawili pismo [...] Gospodarstwa Wodnego [...] z [...] lipca 2018 r. informujące, że na przedmiotowej działce nie występują urządzenia melioracyjne.
Odnosząc się do zarzutów G. W. organ odwoławczy wskazał, że projektowana lokalizacja przedmiotowego budynku mieszkalnego od strony zachodniej, jest zgodna z ww. decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W części tekstowej, stanowiącej załącznik do tej decyzji wskazano bowiem, że "Istniejący budynek mieszkalny na działce nr ew. [...] jest zlokalizowany w odległości 0,3 m - 0,5 m z działką drogową nr ew. [...]." Powyższe znajduje odzwierciedlenie także w ustaleniach faktycznych organu powiatowego dokonanych podczas czynności kontrolnych w dniu [...] kwietnia 2015 r. [...] WINB wyjaśnił że zgodnie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 1 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy." Z kolei na podstawie § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia "W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi."
Organ II instancji podniósł, że prawidłowo PINB stwierdził, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma § 12 ust. 10 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym "Zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową." Zdaniem organu odwoławczego parametry działki nr ewid. [...], tj.: jej długość i szerokość wskazują, że ww. działka o szerokości 6 m jest działką drogową stanowiącą dojazd do okolicznych działek budowlanych, a nie działką budowlaną. O powyższym świadczy także oznaczenie tej działki jako działki drogowej "dr" na załączniku graficznym do decyzji Burmistrza [...] nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom G. W., ww. przepis § 12 ust. 10 rozporządzenia nie odnosi się do działek drogowych zaliczanych jedynie do kategorii dróg publicznych, a ogólnie do działek drogowych, tj. również np. dróg wewnętrznych czy też dojazdowych.
W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, - w ślad za PINB [...] - usytuowanie otworu okiennego w zachodniej elewacji budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, wobec czego brak jest konieczności jego zamurowania.
Dalej [...] WINB podkreślił, że możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części ocenia się na dzień prowadzenia postępowania w tej sprawie. W niniejszym przypadku istnieje zgodność inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, którą organ jest związany. Ponadto z akt sprawy wynika, że nadbudowany obiekt znajduje się w odległości 0,3m - 0,5m od ogrodzenia działki sąsiedniej nr ewid. [...]. Natomiast zarówno z projektu zagospodarowania działki (stanowiącego załącznik do projektu budowlanego opracowanego przez mgr inż. arch. E. P.), jak również z ustaleń organu powiatowego wynika, że okap dachu wystaje poza lico budynku o ok. 30cm oraz zaprojektowano orynnowanie zapewniające odprowadzanie wód opadowych na teren własny działki, tj. zgodnie z § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W związku z powyższym nie można uznać, aby zarówno projektowany, jak również rzeczywisty stan zabudowy na działce nr ewid. [...] wykraczał poza granice tej działki.
W konsekwencji, w ocenie organu II instancji PINB [...] prawidłowo naliczył opłatę legalizacyjną w omawianej sprawie i ją uzasadnił. Stosownie do dyspozycji art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wysokość opłaty stanowi: iloczyn stawki opłaty (500 zł) współczynnika kategorii obiektu (kat. obiektu I = 2,0) i współczynnika wielkości obiektu (1), dodatkowo przemnożone przez 50 (art. 49 ust. 2 ww. ustawy). Z tego wyliczenia wynika kwota 50 000,00 zł.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu O. J. organ odwoławczy wskazał, że obowiązek nałożenia opłaty legalizacyjnej i jej wysokość wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa i nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ nadzoru budowlanego nie może więc odstąpić od ustalenia opłaty ani obniżyć jej wysokości bez względu na okoliczności. Organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn, które spowodowały zaistniałe naruszenie prawa, jak również nie posiada kompetencji do umorzenia opłaty legalizacyjnej. [...] WINB podkreślił jednocześnie, że procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej. Z drugiej strony inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania, przedmiotowa opłata bowiem nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej, przy czym w takim wypadku musi liczyć się z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o przymusowej rozbiórce (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 254/09).
Dalej organ II instancji podniósł, że zgodnie art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego: "Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie, ust. 2. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku." Oznacza to, że inwestor może wnosić o odroczenie terminu płatności opłaty legalizacyjnej, rozłożenie jej zapłaty na raty, jak również o umorzenie jej w części lub w całości. Organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest właściwy miejscowo wojewoda, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego w sprawach z zakresu prawa budowlanego. Złożenie przez inwestora wniosku o zastosowanie względem niego jednej z powyższych ulg w zapłacie opłaty legalizacyjnej powoduje konieczność zawieszenia postępowania legalizacyjnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie o udzielenie ulgi.
Skargę na postanowienie [...] WINB z [...] grudnia 2018 r. wniosła G.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 48 ust. 1 i 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności uzasadniające fakt, że samowola budowlana powstała poprzez rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku począwszy od roku 2003, w sytuacji gdy podstawę rozstrzygnięcia sprawy powinny stanowić również przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, z uwagi na to, że przed 2003 r. istniejący budynek również stanowił samowolę budowlaną, a organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do tej kwestii;
2. art. 49 ust. 1 i 2 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w pierwszej kolejności organ powinien zbadać czy postępowanie legalizacyjne może być skutecznie prowadzone z uwagi na niespełnienie przesłanek zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności decyzją Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...].09.2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz dokumentacją przedstawioną przez inwestorów, gdzie projekt budowlany str. 10 w pkt 4 opisu zagospodarowania działki wskazano, że lokalizacja nie jest zgodna w zakresie odległości od granicy zachodniej czyli działki o nr ewid. [...], która została wydzielona po wybudowaniu budynku w jego pierwotnym kształcie;
3. art. 34 ust. 3 p.b. w zw. z art. 61 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 poz. 1945 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 164 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w projekcie zagospodarowania działki została wyrysowana nieistniejąca linia zabudowy od strony zachodniej oraz projekt budowalny został wykonany na nieaktualnej mapie z dnia [...].11.2015 r., co jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
4. § 12 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej jako: rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że sam fakt niezgodności projektu budowlanego z decyzją Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...].09.2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i niezgodności z istniejącą linią zabudowy oraz usytuowania obiektu zbyt blisko sąsiedniej działki (ściana budynku sąsiadująca w granicy z zachodnią działką sąsiednią nr ewid. [...] z wbudowanym oknem oraz fakt, że okap dachu wystaje poza lico budynku o ok. 30 cm nie uniemożliwiał wdrożenie postępowania legalizacji samowoli budowalnej, mimo, że szerokość działki nr ewid. [...] wynosi 26, więc więcej niż 16 m a powierzchnia działki jest na tyle duża tj. 5228 m2, a powierzchnia użytkowa budynku wynosi 123,84 m2, że właściciel działki nr ewid. [...], który dokonał samowoli mógł posadowić budynek w innym miejscu, a nie w granicy z działką nr ewid. [...].
II. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej jako: k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie polegające na utrzymaniu wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ powinien zastosować art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., tj. uchylić postanowienie wydane w I instancji i przekazać celem zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ nie odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie określił, że rozbudowa i nadbudowa budynku stanowi prowadzenie prac budowlanych już na istniejącej dawnej samowoli budowalnej, która powstała jeszcze przed 2003 r. Błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwego postanowienia organu.
2. art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ II instancji, a ograniczenie się jedynie do analizy argumentów zawartych w postanowieniu organu I instancji.
3. art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nierozważenie i brak oceny wszystkich istotnych aspektów sprawy w uzasadnieniu postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną,
4. art. 7, 77, 80, 81a i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zebranych w postępowaniu, pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony skarżącej, organ nie uwzględnił również zarzutów Skarżącej odnośnie braku możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego budynku i obowiązku jego rozbiórki lub przebudowy, stosownie do wydanej decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...].09.2016 r. ustalającej właściwą linię zabudowy oraz obowiązek odsunięcia się od granicy działki z uwagi na to, że szerokość działki nr ewid. [...] wynosi 26, więc więcej niż 16 m a powierzchnia działki jest na tyle duża tj. 5228 m2, że właściciel działki nr ewid. [...], który dokonał samowoli mógł posadowić budynek w innym miejscu, a nie w granicy z działką nr ewid. [...].
5. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych
- w niniejszej sprawie mimo, że rozbudowywany i nadbudowywany budynek na działce nr ewid. [...] był wcześniej samowolą budowlaną o wielkości ok 40 m2 i był użytkowany przed 2003 r., a taki stan rzeczy został zakwalifikowany przez obie instancje jako zakończenie budowy. Organy nie zgromadziły takich dowodów, które w sposób jednoznaczny świadczyłyby o fakcie wybudowania budynku mieszkalnego dopiero po 2003 r.,
- ponadto w sprawie niniejszej istotne było także ustalenie, czy pozostawienie budynku na działce nr ewid. [...] pozostaje w zgodzie dotyczącą tej działki decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Dopiero dokonanie wszechstronnej i prawidłowej analizy decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...].09.2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy mogłoby wykluczyć wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej. Tę okoliczność jednak organy w niniejszej sprawie całkowicie pominęły, nie poczyniły ustaleń związanych z tym, czy przedmiotowy obiekt mógł zostać zlokalizowany w miejscu zaprojektowanym w stosunku do nieruchomości sąsiednich, biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Ustalenia te mają natomiast charakter kluczowy dla oceny prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia. Powyższe oznacza więc, że orzekający w sprawie organ w sposób dowolny rozstrzygnął daną kwestię, nie wyważył należycie interesów stron postępowania.
6. art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne w zakresie projektowanego i rzeczywistego stanu zabudowy na działce nr ewid. [...] wykraczający poza granice dziatki, które organ sam wskazuje w uzasadnieniu postanowienia, twierdząc przy tym, że to Skarżąca powinna przedstawić opracowanie sporządzone przez osoby posiadające specjalne uprawnienia jako kontrdowód.
7. art. 85 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nie przeprowadzeniu oględzin po wznowieniu zawieszonego postępowania w 2018 r.
Rozwinięcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2018 r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50 000 zł.
Istota skargi sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego (także w kwestii zastosowanych przepisów prawa), co spowodowało według skarżącej wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę określa art. 28 p.b. stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Przepisy art. 29-31 p.b. wprowadzają wyjątki od ogólnej zasady, określając budowy i roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie w określonych wypadkach wymaga zgłoszenia do właściwego organu.
Omawiana w niniejszej sprawie rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr [...] we wsi Ż., w gminie B. do nich nie należy, bowiem wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy takiego dokumentu, podczas kontroli w kwietniu 2015 r., nie przedstawili, a więc prawidłowo organ nadzoru budowlanego uznał, że dopuścili się samowoli budowlanej.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie należy się z zgodzić z kwalifikacją charakteru robót budowlanych dokonaną przez organy. Niewątpliwie tego typu inwestycja jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 6 p.b., budową jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego.
Skoro wykonane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, PINB zasadnie rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji tego obiektu w trybie art. 48 p.b.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tą kategoryczną dyspozycję łagodzi jednak regulacja art. 48 ust. 2 p.b., bowiem zgodnie z jego treścią, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (jeżeli są one nadal prowadzone).
W postanowieniu tym, stosownie do ust. 3 art. 48 p.b., ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
W przypadku niewypełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 p.b.), tj. orzeka się nakaz rozbiórki. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 p.b.). Wówczas właściwy organ, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki i terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.
Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.
Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f p.b. z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 p.b.). Kwotę opłaty legalizacyjnej stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., natomiast stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, co wynika z art. 59 f ust. 1 i ust. 2 p.b.
Spełnienie przez strony powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4 p.b.).
W ocenie Sądu, postanowieniem z [...] listopada 2018 r., PINB zasadnie ustalił inwestorom opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, a organ odwoławczy zaakceptował to rozstrzygnięcie. Spełnili oni bowiem obowiązki nałożone postanowieniami z [...] lipca 2016 r. i [...] marca 2018 r., przedkładając wymagane prawem dokumenty, tj.: decyzję Burmistrza [...] o warunkach zabudowy z [...] września 2016 r. (utrzymana w mocy przez SKO w W. decyzją z [...] października 2017 r.); 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania działki sporządzonego przez osoby uprawnione; oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że przedłożony projekt spełnia wymogi wynikające z ustawy – Prawo budowlane. Ponadto projekt ten jest zgodny z ww. decyzją o warunkach zabudowy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – przywołanych w skardze.
Za właściwe należy uznać także twierdzenia organu nadzoru budowlanego, że budynek został nadbudowany w odległości 0,4 m od granicy z sąsiednią działką, która jest działką drogową [...]. Po pierwsze - na działce sąsiadującej (ze względu na jej parametry) nie może powstać obiekt kubaturowy, po drugie – na mapie zasadniczej została oznaczona symbolem "dr j.z.", po trzecie - na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy oznaczono ją jako "dr".
Zdaniem Sądu, również opłata legalizacyjna wyliczona została prawidłowo – w oparciu o art. 49 ust. 2 w związku z art. 59 f ust. 1 p.b. Wysokość opłaty oblicza się przy zastosowaniu wzoru s x k x w, przy czym s to stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Przedmiotowy obiekt należy do kategorii I, gdzie współczynnik k wynosi 2,0, współczynnik w – 1, a zatem przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 50.000 zł (500 x 2 x 1 x 50 = 50.000), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji. Przy wydawaniu tego rodzaju rozstrzygnięć organy nadzoru budowlanego nie posiadają luzu decyzyjnego, a więc nie mogą odstąpić od ustalenia opłaty legalizacyjnej, jeśli zachodzą ku temu przesłanki prawne.
W tym stanie sprawy Sąd uznał, że kontrolowane postanowienia są zgodne z prawem, a zarzuty skargi nie podważają zasadności kontrolowanych postanowień.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.