VII SA/WA 537/22

VII SA/Wa 537/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2207/22 - Postanowienie NSA z 2024-10-11
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia (...) grudnia 2021 r. znak: (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia (...) listopada 2021r., znak(...), II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącego J. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...], Minister Klimatu i Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznanej postanowieniem tego organu z [...] listopada 2021 r., znak: [...] odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] – utrzymał w mocy ww. własne postanowienie z [...] listopada 2021 r.
Wnioskiem z 8 listopada 2021 r. (wniesione za pomocą e-PUAP), Wójt Gminy [...] zwrócił się do Ministra Klimatu i Środowiska (zwanego dalej także "Ministrem") o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], gm. [...], w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.
Minister postanowieniem z [...] listopada 2021 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, zwanej dalej także "u.p.z.p."), w myśl których, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Minister stwierdził, że przepis art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1420, dalej również: "p.g.g.") nakazuje ujawnienie udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Wobec tego organ uznał, że celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem administracji geologicznej jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację zgodną z racjonalnym gospodarowaniem i kompleksowym wykorzystaniem kopaliny głównej i towarzyszących.
W ramach postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że trwała zabudowa budynkiem mieszkalnym na działce nr [...], obręb [...], gm. [...] uniemożliwi przyszłą eksplorację udokumentowanego złoża węgla brunatnego "L. - pole Wschodnie" [...]. Takie warunki zalegania węgla brunatnego spowodują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcia nadkładu i przeniesienia go na zwałowisko, co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem. Z powyższych względów organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
Pismem z 25 listopada 2021 r. J. G. (zwany dalej także "skarżącym") złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznanej ww. postanowieniem Ministra. We wniosku skarżący wskazał, że w podobnych sprawach toczących się na terenie Gminy [...] nastąpiło uchylenie postanowienia w II instancji i uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Jako przykład skarżący wymienił inwestycje dotyczące działek nr [...], [...] oraz [...], obręb [...], gmina [...]. Ponadto wskazał, że w sąsiedztwie działki nr [...] znajdują się tereny objęte planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...], przeznaczone do zabudowy budynkami jednorodzinnymi. Kolejnymi przykładami niekonsekwencji ze strony Ministra zdaniem skarżącego są także pozytywne rozstrzygnięcia odnośnie inwestycji na działkach nr [...] oraz [...] obręb [...], Gmina [...].
Minister ponownie analizując sprawę przypomniał, że proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), jednak już bezpośrednio z norm dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż – art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U, 2020 poz. 1219, dalej: "p.o.ś."). Ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a p.o.ś.). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 p.o.ś.). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 8 ust. 3 p.o.ś.). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.).
Konsekwencją upoważnienia ministra właściwego do spraw środowiska do załatwiania spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin objętych własnością górniczą jest zatem właściwość rzeczowa tego organu do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. a także studium, planów miejscowych oraz planów zagospodarowania przestrzennego województwa, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p.
Organ uzgadniający podtrzymał stanowisko, wedle którego, zabudowa na działce nr [...], obręb [...], gm. [...] uniemożliwi wydobycie węgla brunatnego ze złoża "L. - pole Wschodnie" [...], co prowadziłoby do naruszenia zasady racjonalnego gospodarowania kopalinami oraz kompleksowego ich wykorzystania, określonej w art. 125 p.o.ś. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Minister podkreślił m.in., że gmina [...] nie jest położona w całości na obszarze przedmiotowego złoża, co nie wyklucza realizacji zabudowy poza jego granicami, a tylko na terenie udokumentowanego złoża. Mając to na uwadze Minister uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji.
Z takim postanowieniem nie zgodził się J. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez błędne przyjęcie, że organ wydając postanowienie z dnia 31 grudnia 2021 r. utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie co do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie naruszył:
1. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. - które polegało na niewyjaśnieniu istoty sprawy, a przede wszystkim na niezbadaniu w jaki sposób inwestycja będąca przedmiotem decyzji o warunku zabudowy uniemożliwi eksploatację złoża, zaniechanie zbadania czy na sąsiednich działkach posadowione są nieruchomości, niezbadanie ilości rozpoczętych i zakończonych inwestycji budowlanych w miejscowości G.oraz całej gminie [...] obejmującej obszarem ujawnione złoża w okresie od ujawnienia spornych złóż, niezbadanie czy w ogóle eksploatacja złoży na spornej działce kiedykolwiek będzie prowadzana.
2. art. 7b k.p.a. - w ocenie skarżącego naruszenie polegało na błędnym przyjęciu, iż odmowa uzgodnień projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji podyktowana jest ochroną interesu społecznego, a także błędne przyjęcie, iż ww. odmowa uzgodnień jest środkiem adekwatnym do charakteru i okoliczności sprawy,
3. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. - które polegało na wydaniu postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnień projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji w sytuacji, gdy w tej samej miejscowości na przestrzeni ostatnich lat wzniesiono szereg podobnych inwestycji, co stanowi o braku równego traktowania oraz o odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
II. naruszanie prawa materialnego:
1. tj. art. 125 p.o.ś. - które polegało na przyznaniu dla złóż kopalin abstrakcyjnej, nieograniczonej ochrony podczas gdy po pierwsze: nie ustalono czy w ogóle eksploatacja złóż na obszarze spornej inwestycji kiedykolwiek będzie prowadzona, po drugie pominięcie, że wystarczającym środkiem ochrony w realiach przedmiotowej sprawy jest procedura wywłaszczenia wskazana w art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
2. tj. art. 158 p.g.g. w zw. z art. 161 p.g.g. ust. 3 w zw. z art. 95 ust. 1 i 2 p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten zobowiązuje w każdym przypadku do ograniczenia praw właścicielskich obywatela w przypadku wystąpienia interesu państwowego, podczas gdy wypracowana linia orzecznicza w tym zakresie wskazuje na to, że przepis nie oznacza obowiązku ukształtowania planu miejscowego w sposób umożliwiający eksploatację złoża kopaliny oraz nakazuje wyważyć zarówno interes publiczny, jak i interes właściciela nieruchomości, w tym także właściciela złoża kopaliny, czego organ nie uczynił.
Ze względu na powyższe zarzuty, skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z [...] grudnia 2021 r. oraz o zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Skarżący wnosi również o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci dokumentacji zgromadzonej w sprawach znak: [...], [...], [...] i zobowiązanie Ministra Klimatu i Środowiska do ich przedłożenia na okoliczność nierównego traktowania obywateli przez ww. organ, odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów wskazał m.in., że w sprawach znak: [...], [...] i [...] uwzględnił odwołania od rozstrzygnięcia odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy uznając, że naruszyły one przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. gwarantującego prowadzenie postępowań w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. We wskazanych przypadkach organ dopatrzył się naruszenia tych przepisów z uwagi na indywidualne uwarunkowania i zmienił swoje postanowienie w II instancji. Tego typu okoliczności nie wystąpiły jednak w powyższej sprawie, w związku z czym nie było podstaw do wydania takiego postanowienia.
Minister wyjaśnił ponadto, że w dacie 10 listopada 2010 r., kiedy to Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...], w której wyraził zgodę na warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz drogi wewnętrznej dla działki nr [...] i na mocy której skarżący wykonał sieć i przyłącza energetyczne, organy administracji geologicznej nie były uprawnione do wydawania postanowień w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy. Konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organem administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin (w przypadku złóż z art. 10 ust. 1 p.g.g. z ministrem właściwym do spraw środowiska) została wprowadzona dopiero ustawą z dnia 11 lipca 2014 r.
Przede wszystkim jednak, organ przedstawił szeroką argumentację przemawiającą w jego ocenie za tym, że to Minister Klimatu i Środowiska jest organem wyłącznie właściwym rzeczowo do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin objętych własnością górniczą, o której mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g.
W tym zakresie organ wskazał, że trudne do pogodzenia z zasadą racjonalnego ustawodawcy byłoby przyjęcie, że minister, który zgodnie z przepisami u.p.z.p. uczestniczy w procesie opiniowania projektów planów miejscowych w zakresie udokumentowanych złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g., nie byłby organem właściwym w sprawach uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tych samych złóż kopalin, jeżeli decyzje te są wydawane wyłącznie wtedy, gdy na terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Uzgodnienie takie nie może następować z innym organem niż ten, który jest właściwy w ramach opiniowania projektów planów miejscowych.
Potwierdzeniem tej tezy jest okoliczność, że w obu przepisach - zarówno w art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p. oraz w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. ustawodawca posłużył się analogicznym określeniem "właściwy organ administracji geologicznej w zakresie/w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin", a nie wskazał konkretnego jednego organu (jak to ma miejsce w przypadku wojewódzkiego konserwatora zabytków, starosty, dyrektora parku narodowego, regionalnego dyrektora ochrony środowiska). Posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "właściwy organ administracji geologicznej" oraz wskazanie zakresu uzgodnienia wymaga – zdaniem organu – dokonania wykładni przepisów prawa w celu ustalenia, jaki organ będzie właściwy w konkretnej sprawie, w szczególności należy ustalić, jakie jest ratio legis uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p.
Minister przypomniał, że ocena organu w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin wymaga przeprowadzenia analizy, czy realizacja projektowanej inwestycji nie ograniczy lub nie wyłączy możliwości eksploatacji udokumentowanego złoża kopaliny, a ocena ta dokonywana jest na podstawie dokumentacji geologicznej. Specjalistycznym organem, który posiada niezbędną wiedzę w przedmiotowym zakresie jest minister właściwy do spraw środowiska.
Przepis art. 161 ust. 1 p.g.g. statuujący domniemanie kompetencji marszałka województwa może znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, jeżeli inny przepis prawa nie stanowi podstawy prawnej do działania innego organu administracji geologicznej. Tymczasem zgodnie z art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g. do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g. Oznacza to, że dla prawidłowego ustalenia właściwości rzeczowej ministra konieczne jest dokonanie wykładni określenia normatywnego "sprawy związane z dokumentacjami geologicznymi prowadzone w ramach postępowania administracyjnego". Błędne jest przede wszystkim zastosowanie wykładni zawężającej oraz ograniczenie tych spraw do spraw związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologicznych.
Dokonując rzeczonej wykładni pojęcia "spraw związanych z dokumentacjami geologicznymi" organ zauważa, że dokumentacja taka służy m.in. ochronie złóż kopalin. Natomiast uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin, stanowi rozstrzygnięcie wydawane w postępowaniu administracyjnym, na podstawie dokumentacji geologicznej oraz w celu jej praktycznego zastosowania w ramach realizacji zadania - ochrony złóż kopalin - co następuje w ramach współdziałania w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Już sam zakres uzgodnienia wskazuje zatem na bezpośredni związek z dokumentacją geologiczną. Tym samym organ dochodzi do wniosku, że wykładnia literalna (językowa) uzasadnia uznanie przedmiotowych spraw za sprawy związane z dokumentacjami geologicznymi, które w przypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g., należą do kompetencji ministra właściwego do spraw środowiska.
W przekonaniu Ministra, prawidłowość powyższej wykładni potwierdza również wykładnia systemowa oraz celowościowa. Zamieszczenie przepisów dotyczących ochrony złóż kopalin w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego w rozdziale zatytułowanym Dokumentacja geologiczna i informacja geologiczna, przemawia za uznaniem tych zadań za sprawy związane z dokumentacjami geologicznymi. Wzmocnieniem tej argumentacji jest zasada kontynuacji kompetencji wynikająca z art. 160 p.g.g. Przewiduje ona, że zadania związane z dokumentacjami geologicznymi wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły odpowiednio koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny, które zatwierdziły projekt robót geologicznych lub którym przedłożono projekt robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu.
Organ zwraca ponadto uwagę, że w art. 93 ust. 5 p.g.g. ustawodawca również posługuje się określeniem "właściwy organ administracji geologicznej" (analogicznie jak w u.p.z.p.), zaś zastosowanie domniemania kompetencji na rzecz marszałka województwa, z art. 161 ust. 1 p.g.g., prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, że marszałek, który w ogóle nie prowadzi spraw związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologicznych złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g., byłby uprawniony do nakazania zmiany dokumentacji geologicznej złoża zatwierdzonej przez ministra.
Reasumując, Minister stwierdza, że aby zadania związane z gospodarką złożami kopalin, w tym ich ochroną, mogły być prawidłowo realizowane, muszą być realizowane przez ten sam organ. Dlatego w p.g.g. nastąpił wyraźny podział zadań między organy administracji geologicznej według kryterium rodzaju kopaliny, w ramach którego to minister właściwy do spraw środowiska prowadzi wszystkie sprawy związane ze złożami kopalin, o których mowa w art. 10 p.g.g.
Mając na uwadze rozbieżność orzecznictwa w przedmiotowej kwestii, choć skarżący nie zakwestionował właściwości rzeczowej Ministra Klimatu i Środowiska do rozpoznania niniejszej sprawy, organ ten z ostrożności procesowej wyjaśnił jak wyżej wskazano.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] grudnia 2021 r. znak: [...], przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska, jak i poprzedzające je postanowienie z [...] listopada 2021 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności, co jest wynikiem uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu wadliwości wynikającej z zaistnienia w sprawie przyczyny nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wymaga zauważenia, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania odpowiednie zastosowanie znajduje również w postępowaniu uzgodnieniowym. Pozostaje ona w łączności z wymaganiem art. 19 k.p.a. nakazującym organowi administracji publicznej przestrzeganie z urzędu swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej oraz instancyjnej) i oznacza, że organ uzgadniający nie jest uprawniony do dokonania uzgodnienia w ramach zainicjowanej przez organ rozstrzygający sprawę główną procedury uzgodnieniowej, jeżeli przepisy kompetencyjne nie przyznają mu prawa do wypowiedzenia się odnośnie do wnioskowanej kwestii. W piśmiennictwie w tym kontekście zauważa się, że jakkolwiek postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej, to również na organie współdziałającym ciążą wszystkie prawa i obowiązki wynikające z przepisów procesowych, a zatem również obowiązek przestrzegania swojej właściwości w każdym stadium postępowania (por. Cz. Martysz [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 4. Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, red. Cz. Martysz, Warszawa 2021, s. 610-611). Przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Naruszenie przepisów o właściwości nie może być w żaden sposób konwalidowane, co oznacza, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. sytuacja taka stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego, niezależnie od oceny trafności rozstrzygnięcia podjętego z naruszeniem właściwości przez organ współdziałający.
Należy przypomnieć, że w kontrolowanej sprawie zakresem rozpoznania został objęty projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...], gm. [...]. Kierując się treścią art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. nakazującego projekt tego rodzaju decyzji uzgodnić z właściwym organem administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, a także stwierdzeniem, że na terenie wnioskowanym znajdują się udokumentowane złoża węgla brunatnego "L. - pole Wschodnie" [...], Wójt Gminy [...] wnioskiem z 8 listopada 2021 r. wystąpił do Ministra Klimatu i Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Takie działanie procesowe organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy nie stwarzało jednakże materialnej podstawy prawnej do zastosowania procedury współdziałania, w której minister właściwy do spraw środowiska mógł wydać postanowienie merytoryczne w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i w konsekwencji upoważniony był do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wobec zaskarżenia wydanego postanowienia w drodze skorzystania z prawa do jego kontroli w toku instancji (art. 106 § 5 k.p.a.). Minister działający w charakterze organu uzgadniającego nie pozostawał bowiem prawnie związany stanowiskiem Wójta Gminy [...] (odnośnie do przypisania Ministrowi Klimatu i Środowiska posiadania właściwości rzeczowej) i konsekwencje niedostrzeżenia wadliwości w działaniu tego organu mającej związek ze sposobem zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. obciążają wydane przez niego akty.
Niesporne pozostaje, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu i Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1949), Minister Klimatu i Środowiska jest organem kierującym działem administracji rządowej – środowisko.
Prawidłowe jest stanowisko Ministra, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają wprost, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Wskazać należy, właściwość organów administracji geologicznej regulują przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1420 ze. zm.). Zgodnie z art. 161 ust. 1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Minister właściwy do spraw środowiska jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji, właściwy na zasadzie wyjątku od reguły określonej w ww. ust. 1, został wskazany w ust. 3 tego artykułu, do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących: złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1); określania warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1a); określania warunków hydrogeologicznych w związku z wtłaczaniem do górotworu wód pochodzących z odwodnień, o których mowa w pkt 1a, wód złożowych powstałych przy wydobywaniu kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz wód złożowych z podziemnych magazynów węglowodorów (pkt 1b); obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2); określania warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby posadawiania urządzeń i obiektów wchodzących w skład zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234, 784, 1093 i 1642) (pkt 2a); regionalnych badań hydrogeologicznych (pkt 3); określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych (pkt 4); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla potrzeb podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów (pkt 5); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich na potrzeby poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnego składowania dwutlenku węgla (pkt 5a); regionalnych badań budowy geologicznej kraju (pkt 6); regionalnych prac kartografii geologicznej (pkt 7); otworów wiertniczych do rozpoznania budowy głębokiego podłoża, niezwiązanego z dokumentowaniem złóż kopalin (pkt 9); obiektów budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m (pkt 10) oraz w ust. 4 do spraw związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów.
W ocenie Sądu biorąc pod uwagę treść ww. przepisów uznać należy, że Minister nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako organ administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi sprawy związanej z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g.). Zgodnie bowiem z definicją legalną zawartą w art. 6 pkt 11 p.g.g., robotą geologiczną - jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. Z kolei określenie co stanowi dokumentację geologiczną i w jaki sposób podlega ona zatwierdzeniu zawiera Dział V, rozdział 2 ww. ustawy w szczególności art. 88, 89, 93 p.g.g. Wskazane regulacje nie dają jednak podstaw do przyjęcia, że skoro Minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 w tym m.in. złoża węgla brunatnego, to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się takie złoża. Przepisy regulujące kompetencje organów administracji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.
Z powyższych przepisów, wynika zatem, że do kompetencji ministra właściwego do spraw środowiska, nie należy dokonywanie uzgodnień w ramach współdziałania organów w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i w związku z tym należy przyjąć, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie z [...] listopada 2021 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3266/19 (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), którym oddalono skargę kasacyjną Ministra Środowiska, od wyroku tut. Sądu stwierdzającego nieważność postanowienia Ministra o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy na działce położonej na skraju obszaru rozpoznanego wstępnie złoża węgła brunatnego. We wskazanym wyroku NSA stwierdził, że uzgodnienie wydawane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. jest zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej, który niewątpliwie może skorzystać ze sporządzonej dokumentacji geologicznej (sporządzonej na podstawie prac geologicznych), lecz nie musi być organem, który tę dokumentację zatwierdził. Wskazane regulacje nie dają jednak podstaw do przyjęcia, że skoro Minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, w tym m.in. złoża węgla brunatnego, to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się złoża kopaliny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kompetencja organu administracji do działania nie może być dorozumiana, lecz musi wynikać wprost z obowiązującego przepisu prawa. Oznacza to, że skoro w art. 161 ust. 3 p.g.g. przewidziano przypadki stanowiące odstępstwo od generalnej reguły, to uprawnienia ministra właściwego do spraw środowiska wynikające z tego uregulowania nie mogą być przenoszone na sytuacje nie objęte dyspozycją wskazanego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienie wynikające z art. 161 ust. 3 p.g.g. powinno być stosowane ściśle. Minister na podstawie ww. przepisu uprawniony pozostaje w zakresie spraw w nim opisanych. Art. 161 ust. 3 p.g.g. nie stanowi normy kompetencyjnej wyznaczającej właściwość rzeczową ministra jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji do dokonania wspomnianych uzgodnień zastosowanie znajdzie art. 161 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym organem właściwym jest marszałek województwa. W sytuacji gdy przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Art. 161 ust. 2 oraz ust. 3 p.g.g., wyznaczające właściwość rzeczową starosty, bądź ministra właściwego do spraw środowiska (będących organami administracji geologicznej) mają charakter ewidentnie szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły wypowiedzianej w art. 161 ust. 1 p.g.g. Zgodnie zaś z ustalonymi zasadami wykładni prawa przepisy zawierające normy kompetencyjnie nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być interpretowane ściśle. Sąd rozpoznający tę sprawę w pełni podziela ten pogląd. Tożsame stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 28/21 oraz z 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 29/21 (CBOSA).
Powyższy pogląd znajduje swoje odzwierciedlenie także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2902/18, CBOSA) w sprawie dotyczącej wyrażenia przez organ administracji geologicznej opinii o projekcie planu miejscowego na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku tym Sąd wskazał, iż właściwość rzeczową organów administracji geologicznej określa art. 161 p.g.g. Stosownie do art. 161 ust. 1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Przepis ten wprowadza domniemanie właściwości rzeczowej marszałka jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Zatem, o ile ustawa wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Z kolei art. 161 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 p.g.g., które wyznaczają właściwość rzeczową starosty (ust. 2) i ministra właściwego do spraw środowiska (ust. 3 i ust. 4) jako organów administracji geologicznej, mają charakter szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły zawartej w art. 161 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z regułami wykładni prawa rozwiązania, które formułują normy o charakterze wyjątków, muszą być interpretowane ściśle, a nawet zawężająco. Następnie NSA stwierdził, że wobec braku przepisu szczególnego określającego, że kompetencja do wydawania opinii o projekcie planu miejscowego przysługuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska lub staroście, w sprawie zastosowanie znajdzie ogólna zasada z art. 161 ust. 1 p.g.g. przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszego stopnia.
W konsekwencji powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z [...] listopada 2021 r. W związku z powyższym, Sąd nie mógł odnieść się do podniesionego w skardze zarzutu w zakresie naruszenia art. 7, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sprawa powinna zostać rozpoznana ponownie przez organ właściwy, tj. właściwego marszałka województwa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł, opłata od pełnomocnictwa - 17 zł).
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.