VII SA/Wa 779/16

VII SA/Wa 779/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły
Mirosława Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 1576/17 - Wyrok NSA z 2018-01-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Firma "[...]" E W-R J R spółka jawna, zgłosiła zamiar wykonania remontu obiektu usługowo-magazynowego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] działka ew. nr [...] polegający na wymianie pokrycia dachowego z dachówki na blachodachówkę oraz zniszczonych elementów więźby dachowej, docieplenia ścian styropianem, wyminę stolarki okiennej i drzwiowej, remontu tynków wewnętrznych ścian działowych i posadzek, remontu instalacji wewnętrznych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestora – Spółka Jawna "[...]" E W-R i J R obowiązek wykonania przy budynku usługowo-magazynowym na nieruchomości w [...] przy ul. [...], działka nr ewid. [...], określonych robót budowlanych.
Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Organ wojewódzki nie zgodził się z kwalifikacją wykonanych robót budowlanych dokonaną przez organ powiatowy, iż prowadzone roboty budowlane na nieruchomości w [...] na działce nr [...] stanowiły przebudowę. Zdaniem organu wojewódzkiego protokoły kontroli przeprowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w dniach 31 marca i 27 kwietnia 2009 r. wskazują, że przedmiotowy budynek został rozebrany za wyjątkiem stropów nad piwnicami i częścią ściany północnej i wschodniej, w związku z powyższym roboty należało zakwalifikować jako odbudowę. W ocenie organu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w sposób nieprawidłowy zakwalifikował wykonane roboty, co stanowi rażące naruszenie art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu wojewódzkiego błędna kwalifikacja doprowadziła do zastosowania niewłaściwego trybu postępowania legalizacyjnego z art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosła Spółka Jawna "[...]" E W-R, J R. Wnioskodawcy wskazali na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym stwierdzono, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie wnioskodawcy przemawia to za wadliwością decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności, z uwagi na znaczny upływ czasu między wydaniem decyzji organu powiatowego a decyzji organu wojewódzkiego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...].
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nakładającej na inwestora wykonania określonych robót budowlanych, nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu I instancji w rozpatrywanej sprawie doszło w istocie do odbudowy, a nie przebudowy spornego obiektu budowlanego, a odbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Brak jego uzyskania stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ wojewódzki prawidłowo uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne jego zastosowanie w sytuacji, gdy w omawianej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego fakt późniejszego wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie pozwala na uznanie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., jest obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła [...] Sp. z o.o. Zdaniem wnioskodawcy decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, bowiem decyzja została wydana w stosunku do spółki pod nazwą Spółka Jawna "[...]" E W-R i J R, gdy tymczasem prawidłowa nazwa spółki prowadzącej prace to Firma "[...]" E W-R i J R spółka jawna. Strona zarzuciła również nieprawidłowe zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako odbudowę zamiast jako przebudowę, co stanowi rażące naruszenie art. 51 oraz art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane. W ocenie strony [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, różnicujących "przebudowę" od robót budowlanych uznawanych za "budowę". Strona zarzuciła również, że decyzja stwierdza nieważność decyzji, na podstawie której doszło do nabycia prawa, a od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.
W ocenie organu odwoławczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., gdyż decyzja ta nie jest obarczona wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Organ odwoławczy uznał, że roboty budowlane prowadzone na nieruchomości w [...] przy ul. [...] - działka nr ewid. [...] stanowiły odbudowę, co potwierdzają protokoły kontroli z dnia 31 marca 2009 r. i z dnia 27 kwietnia 2009 r., w których wskazano, że sporny budynek został rozebrany za wyjątkiem stropów nad piwnicami i częścią ściany wschodniej i północnej.
Organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku przebudowy nie powstaje nowa substancja budowlana, a zmiana już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary.
W ocenie organu odwoławczego wydanie przez organ powiatowy w [...] decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy zastosowanie winien mieć art. 48 ww. ustawy, stanowi rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Za niezasadny organ II instancji uznał zarzut wnioskodawcy dotyczący naruszenia art. 107 k.p.a., bowiem w jego ocenie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] zawiera wszystkie elementy decyzji wskazane w tym przepisie, ponadto zawiera umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazuje jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Decyzja ta wymienia również wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które organ uznał za udowodnione oraz motywy jakimi organ kierował się wydając skarżone rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, z uwagi na pominięcie w nazwie spółki wyrazu "Firma", organ odwoławczy wyjaśnił, że użycie w decyzji niepełnej nazwy strony nie oznacza skierowania tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie i nie stanowi podstawy przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dla stwierdzenia nieważności decyzji.
Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego znacznego upływu czasu od dnia wydania decyzji, która była podstawą nabycia prawa, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] o braku podstaw do przyjęcia, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., została wydana pomimo znacznego upływu czasu od dnia wydania decyzji PINB w [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że zarzut, iż decyzja nie została doręczona stronie i tym samym strona została pozbawiona udziału w toczącym się postępowaniu, nie może być rozważany w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które są sprzeczne z przepisami prawa. Ponieważ taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r.
Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżonej decyzji zarzuciła:
- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istnieje i wywołuje skutki prawne decyzja, której strona została oznaczona w sposób nieprawidłowy,
naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie jest obarczona wadą nieważności decyzja, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie jest obarczona wadą nieważności decyzja, która dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
naruszenia art. 16, art. 156 i art. 158 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku braku doręczenia decyzji nie mamy do czynienia z decyzją nieważną, której eliminacja z obrotu prawnego wymaga wydania odrębnej decyzji stwierdzającej jej nieważność,
naruszenie art. 51 i art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretację pojęć "odbudowa" i "przebudowa",
rażące naruszenie prawa poprzez stwierdzenie nieważność decyzji na podstawie, której doszło do nabycia praw, a od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu,
naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez uznanie, że stanowi rażące naruszenie prawa wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w sytuacji, gdy zastosowanie winien mieć art. 48 tej ustawy.
Skarżąca wyjaśniła, że [...] Sp. z o.o. przejęła część majątku spółki Firma [...] Sp. z o.o. w wyniku podziału. Jednocześnie wskazała, że decyzja została wydana w stosunku do spółki pod nazwą Spółka Jawna "R E W-R i J R", gdy prawidłowa nazwa spółki prowadzącej prace to Firma "[...]" E W-R i J R spółka jawna. Zdaniem skarżącej powyższe nie może być traktowane jako błąd pisarski ale jako podstawa do stwierdzenia nieważności.
Ponadto w ocenie skarżącej zakres prowadzonych robót wskazuje na przebudowę a nie odbudowę. Skarżąca wskazała, że zestawiając definicje "przebudowy" z definicjami "budowy" można stwierdzić, że cechą, która odróżnia jedno od drugiego jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Skutkiem przebudowy nie jest zatem odtworzenie stanu pierwotnego, ale jego zmiana w postaci modyfikacji parametrów technicznych lub użytkowych. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ nadzoru budowlanego nie ustalił, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku różnicujących "przebudowę" od robót budowlanych uznawanych za "budowę".
Zdaniem skarżącej przedmiotowa sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...]. Skarżąca podniosła również, że decyzja nie została doręczona stronie, bowiem spółka dopiero w dniu 28 maja 2015 r. została przez T K poinformowana, że toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...]. Skarżąca wskazała, że T K nigdy nie został przez spółkę umocowany do działania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego, tymczasem organ przyjął, że skoro T K działał jako pełnomocnik w sprawie pozwolenia na użytkowanie, zatem w postępowaniu nadzwyczajnym T K również reprezentuje spółkę.
Ponadto, zdaniem skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał, że wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego stanowiło rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy zastosowanie winien mieć art. 48 prawa budowlanego. Wskazała, że oba przewidziane ustawą tryby legalizacji niezgodnej z prawem inwestycji zmierzają co do zasady do tożsamego rozstrzygnięcia jakim jest legalizacja przedmiotowej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.
Na wstępie wskazać należy, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nakładającej na inwestora – Spółka Jawna "[...]" E W-R i J R obowiązek wykonania przy budynku usługowo-magazynowym na nieruchomości w [...] przy ul. [...], działka nr ewid. [...], określonych robót budowlanych.
Należy więc podnieść, czego zdaje się nie zauważać autor skargi, iż przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja również wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Zaskarżona decyzja została więc wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .
Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a
przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12
sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).
Uwagi powyższe są tym bardziej istotne, iż badanie czy decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad opisanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa odnosi się wyłącznie do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], nie dokonując oceny legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r.
Nie jest więc istotne, wbrew twierdzeniom skargi, czy decyzja organu powiatowego z dnia [...] lipca 2009r. została prawidłowo wydana w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym czy wykonane samowolnie roboty budowlane zostały zasadnie zakwalifikowane jako nie wypełniających dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego. Istotą kontrolowanego postępowania nadzorczego było wyjaśnienie czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], nie naruszył rażąco przepisów prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa wypełniając w ten sposób dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Ocena dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie budzi żadnych wątpliwości ani zastrzeżeń Sądu, zaś zarzuty skargi świadczą o niezrozumieniu nadzwyczajnego charakteru postępowania w którym została wydana zaskarżona decyzja , a w którym to ocenie nie podlegają zwykłe naruszenia prawa a jedynie te o charakterze kwalifikowanym.
[...] WINB wydając decyzję z [...] stycznia 2012r. oparł się na ustaleniach protokolarnie potwierdzonych oględzin przeprowadzonych w dniach 31 marca i 27 kwietnia 2009 r., które wskazywały, że przedmiotowy budynek został rozebrany za wyjątkiem stropów nad piwnicami i częścią ściany północnej i wschodniej. Zdaniem organu wojewódzkiego w związku z powyższym roboty należało zakwalifikować jako odbudowę, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w sposób nieprawidłowy zakwalifikował wykonane roboty, czym rażąco naruszył art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane, w konsekwencji tryb postępowania legalizacyjnego z art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przy tym za budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Sąd w składzie rozpoznającym skargę podzielił ocenę [...] WINB, że na wykonanie opisanych robót budowlanych konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można bowiem rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wbrew mniemaniu strony skarżącej, opisanych robót budowlanych nie można było zakwalifikować do żadnej kategorii z tych, które wymienione są w art. 29 Prawa budowlanego.
Ponadto w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak takiego pozwolenia. W ocenie Sądu fakt zrealizowania przez inwestora inwestycji na podstawie zgłoszenia, w sytuacji, gdy na realizację faktycznie wykonanej inwestycji istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor takim pozwoleniem nie dysponował, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności właśnie w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze nie można , w ocenie Sądu skutecznie postawić [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzutu, iż stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. z powodu rażącego naruszenia art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, sam rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa , a tylko takie ustalenie dawałoby podstawę do wyeliminowania w trybie nadzoru decyzji [...] WINB.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, a dotyczących wywołania skutków prawnych decyzji, w której strona nie została określona prawidłowo, bowiem w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r. inwestor został ( tak jak w decyzji organu powiatowego z [...] lipca 2009r.) określony jako Spółka jawna "[...]" E W-R i J R, podczas gdy prawidłowa nazwa inwestora to: Firma "[...]" E W-R i J R spółka jawna, w ocenie Sądu nieprawidłowość organu nie może być zakwalifikowana- jak tego chce skarżący- jako wypełniające dyspozycje art. 156 § 1 pkt 3 kpa ( ?) ani art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Jest to jedynie oczywista omyłka podlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a.( por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06, zbiór lex nr 291105; wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06, zbiór lex nr 351135). Nie jest nieważna decyzja, w której nastąpiło niepełne określenie strony. Użycie w decyzji niepełnej nazwy osoby skarżącej nie oznacza skierowania tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie i nie stanowi podstawy przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 1986 r., III SA 1307/85, E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski "Postępowanie administracyjne...", s. 562-563.
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna m.in. zawierać oznaczenie strony. Zatem oznaczenie strony, czyli adresata decyzji winno uwzględniać czy chodzi o osobę fizyczną, czy osobę prawną bądź też inną jednostkę określoną w art. 29 k.p.a.
W sentencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. jako adresata decyzji - inwestora -organ wskazał – Spółkę Jawną "[...]" E W-R i J R.
Co znamienne skarżący nigdy nie kwestionowali legalności tej decyzji w świetle przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 czy pkt 4 k.p.a. choć rzeczywiście nieprecyzyjnie określono w niej adresata. Zarzut ten pojawia się dopiero w odniesieniu do decyzji [...]WINB z [...] stycznia 2012r. choć ona nie wskazuje adresata nie nakładając żadnych obowiązków.
Na uwagę zasługuje także fakt, iż inwestor sam określał się jako Spółka Jawna "[...]" E W-R i J R w pismach kierowanych do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 czerwca i 18 sierpnia 2015r.
Wbrew jednak zarzutom strony skarżącej brak podstaw do uznania, iż to nieprecyzyjne określenie strony poprzez nie wskazanie jako adresata decyzji podmiot , który na początku nazwy nie posiada słowa "Firma" oznacza, że adresatem decyzji jest podmiot nie będący stroną postępowania. Akta sprawy nie pozostawiają żadnej wątpliwości co do tożsamości kto jest stroną w tej sprawie.
W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, jak to zarzucono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż decyzja organu I instancji narusza art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. czy też art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Należy także podzielić stanowisko organu, iż zarzut, że decyzja nie została doręczona stronie i tym samym strona została pozbawiona udziału w toczącym się postępowaniu, nie może być rozważany w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, a co za tym idzie nie może stanowić przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Odnosząc się do wskazanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), dotyczącego art. 156 § 2 K.p.a., wskazać należy, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zaś wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. TK orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a., w zakresie opisanym w sentencji, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. TK wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad TK uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji.
Pozostawiając na marginesie powyższe rozważania należy wyraźnie wskazać, iż wyrok TK został wydany ponad trzy lata po decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r. , a co najistotniejsze wyeliminowanie decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2009r. nastąpiło w niecałe 2, 5 roku od dnia jej wydania, a więc co do istoty motywy którymi kierował się TK nie mają odzwierciedlenia w niniejszym stanie faktycznym sprawy.
Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny zgodności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r. w kontekście powołanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, słusznie stwierdzając, iż decyzja ta nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, jak również żadną inną wadą powodująca jej nieważność. Zasadne ustalenia organu powodują zatem, że rozpoznana skarga nie podważyła ani legalności ani słuszności wydanego rozstrzygnięcia.
Wyjaśnienia także wymaga status skarżącej spółki. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego oraz sądowego, Firma "[...]" E W-R i J R spółka jawna została przekształcona w [...] sp. z o.o z siedzibą w [...] ( KRS nr [...]), a następnie w wyniku podziału część jej majątku została przeniesiona na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ( KRS nr [...]).
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.