VII SA/Wa 525/19

VII SA/Wa 525/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Kramek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 203/20 - Wyrok NSA z 2023-01-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi G B na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
VII SA/Wa 525/19
UZASADNIENIE
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak:
[...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia G. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy postanowienie [...]WINB.
Wnioskiem z [...] września 2018 r., sprecyzowanym pismem z [...] września
2018 r., a następnie uzupełnionym pismami z [...] października 2018 r. G. B. zwróciła się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie odstąpienia od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), polegających na wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w sprawie dotyczącej przeprowadzonych robót wykonanych na stychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul. R. [...] w W.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku [...]WINB postanowieniem z [...] listopada 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia PINB.
Pismem z 26 listopada 2018 r. wnioskodawczyni wniosła zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji, po rozpatrzeniu którego GINB postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności jest instytucją procesową, należącą do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W orzecznictwie wskazuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją PINB. Jak wynika z informacji zawartej w rejestrze budynków, jest ona współwłaścicielem lokalu nr 27 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. R. [...] w W. Równocześnie PINB postanowieniem z [...] listopada 2015 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek w sprawie robót budowlanych wykonanych na strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ze względu na fakt, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania.
We wniosku z [...] stycznia 2016 r. wnioskodawczyni zakwestionowała zasadność przeprowadzonych prac budowlanych, jednak nie wykazała własnego indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby organ do wszczęcia postępowania w tej sprawie. Wnioskodawczyni jako członek Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. R. [...], w postępowaniu administracyjnym w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych na strychu przedmiotowego budynku, może działać tylko za pośrednictwem zarządu tej Wspólnoty. Zarząd jest podmiotem kierującym sprawami Wspólnoty i reprezentującym ją na zewnątrz oraz w stosunkach między Wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zarząd nie działa jednak we wszystkich sprawach. Jeżeli członek Wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny to istnienie podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Wnioskodawczyni niewątpliwie może posiadać interes faktyczny, jednak nie daje on legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego, stanowiącego o prawach i obowiązkach tego podmiotu.
Skargę na decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. B. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji, a także stwierdzenia ich nieważności, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:
- art. 61 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącej jako osobie fizycznej nie przysługuje przymiot bycia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej sprawy, gdyż może ona działać tylko za pośrednictwem zarządu wspólnoty mieszkaniowej, w sytuacji gdy jest to sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania,
- art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien był uchylić, zmienić lub przekazać do ponownego rozpoznania albo uchylić postanowienie organu I instancji i stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji PINB.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. , odmawiające wszczęcia na wniosek G. B., postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W.nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie odstąpienia od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegających na wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w sprawie dotyczącej przeprowadzonych robót wykonanych na stychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul. R. [...] w W.
Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.
Zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Co przy tym istotne, ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym przepis ten - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie.
W piśmiennictwie wskazuje się, że "oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Rozwijając powyższą ocenę zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (czy postanowienia) jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m. in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym, w ocenie Sądu, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, na podstawie ww. art. 61a § 1 Kodeksu, może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej.
Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, iż dla ustalenia braku interesu prawnego skarżącej wystarczające było stwierdzenie , że G. B. jest o współwłaścicielką lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. R. [...] w W., zaś odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek dotyczyła robót budowlanych wykonanych na strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a więc w części wspólnej budynku, co do której wyłączne kompetencje w zakresie reprezentacji w postępowaniu administracyjnym posiada Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. R. [...] w W..
Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, nieruchomość wspólna obejmuje te fragmenty wspólnego budynku i gruntu, które nie służą wyłącznie do korzystania właścicielowi lokali. W skład tej nieruchomości mogą wchodzić elementy o zróżnicowanym stopniu związania z wyodrębnionymi lokalami. W pierwszym rzędzie należą do niej te części budynku i gruntu, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali, takie jak wspólna klatka schodowa, ściany zewnętrzne czy dach.( vide wyrok Sądu Najwyższego z 2 lutego 2005r., IV CK 474/04).
Interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 203 ze zm.). Ustawa ta określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Przepisy Kodeksu cywilnego mają zastosowanie do własności lokali w zakresie nieuregulowanym przez ustawę. Jej przepisy dotyczące samej konstrukcji własności lokali mają charakter iuris cogentis i ze względu na swój bezwzględnie obowiązujący charakter nie dopuszczają odmiennych regulacji (patrz: Stanisław Rudnicki (w:) s. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007, s. 197). Na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Chodzi przy tym nie tylko o uprawnienia i obowiązki materialnoprawne i proceduralne, określone w art. 6 zdanie drugie ustawy o własności lokali. Dotyczy to także zarządu nieruchomością wspólną. Zarząd, w znaczeniu przedmiotowym, tj., zarządzanie nieruchomością wspólną, sprawowany jest przez zarząd w rozumieniu podmiotowym, wyłoniony sposób określony w art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Zarządzanie w znaczeniu przedmiotowym, jak wynika pośrednio z treści art. 21 tej ustawy, polega na kierowaniu sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowaniu jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Tak rozumiane zarządzanie obejmuje czynności prawne, w tym rozporządzanie rzeczą, czynności faktyczne, np. remont, konserwacja, i czynności polegające na załatwianiu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami i sądami (por. S. Rudnicki, op. cit. s. 270). Z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Przytaczane przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wskazują ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej.
W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest więc na podstawie ww. regulacji chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Przy czym, na gruncie omawianej ustawy, nie można wywodzić generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, co znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie.
W konsekwencji, Sąd stwierdza, iż na podstawie ww. przepisów należy uznać, że nieruchomość wspólna pozostaje w wyłącznym zarządzie wspólnoty (reprezentowanej przez zarząd), rozumianej jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie z mocy prawa, w zakresie czynności dotyczących ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej, tym samym w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej stroną postępowania może być wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. Członek wspólnoty może samodzielnie wystąpić jako strona postępowania, tylko wówczas, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca.
Podkreślenia wymaga ,że legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym oparta jest na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a takiego skarżąca nie wskazała.
Z tego też powodu zarzuty podniesione w skargach a dotyczące wadliwego zastosowania art. 138 § 1 k.p.a. oraz z art. 61 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.