VII SA/Wa 523/24

VII SA/Wa 523/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Marcin Maszczyński
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II OZ 651/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Marcin Maszczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. S. i A. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2024 r. nr 125/24 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 15 stycznia 2024 r. Nr 125/24 znak: WOP.7722.836.2023.MSI działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 dalej: " k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia A. S. i P. S. ( dalej: "skarżący", "inwestorzy"), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. ( dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") Nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r., znak: [...], wstrzymujące A. S. i P. S. prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie, poprzez pogłębianie zbiornika wodnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gmina L., stanowiącej ich własność, jednocześnie informujące o możliwości złożenia na podstawie art. 48a Prawa budowlanego wniosku o legalizację ww. obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach jej obliczania - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 22 września 2023 r. do PINB wpłynęło pismo T. F. z prośbą o interwencję w sprawie robót budowlanych polegających na kopaniu stawu wodnego przez P. S. "na posesji S.".
Zawiadomieniem z dnia 26 września 2023 r. organ powiatowy poinformował o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych dotyczących budowy stawu wodnego o wymiarach ok. 35 m x 35 m i głębokości ok. 5m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości L.
Następnie w dniu 3 października 2023 r. do PINB wpłynął wniosek o sprawdzenie z obowiązującymi przepisami inwestycji realizowanej na ww. działce [...].
W toku kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli organu powiatowego dnia 26 października 2023 r. ustalono, że na ww. posesji znajduje się: "zbiornik wodny, świeżo wyskarpowany o wielkości ok. 35 x 35 m., gł. ok 6 m. Na poboczach składowany jest piasek z pogłębienia oraz ziemia próchnicza. Wyraźnie widoczne pogłębienia, świeże ślady kopania i zmiany ukształtowania terenu. Na terenie stoi sprzęt - koparka, którym dokonywano kopania. Trudno ocenić dokładną głębokość zbiornika, w którym aktualnie znajduje się woda ze względu na brak możliwości pomiarów". Podczas kontroli obecny był T. F., który oświadczył, że "staw istniał ale jego powierzchnia stanowiła 1/4 obecnej powierzchni. Aktualnie ma ok. 8 m. Istnieje od 15 lat. Staw został powiększony i pogłębiony przez aktualnego właściciela. (...) piach zabierany jest i wywożony przez ciężarówki". Właściciele nie stawili się na kontrolę.
Powyższe ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia stron o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności ww. zbiornika wodnego, będącego własnością A. S. i P. S. Jednocześnie organ I instancji wezwał inwestorów do przedłożenia dokumentów stwierdzających legalność przedmiotowego obiektu.
Następnie PINB zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym informując o możliwości składania wyjaśnień oraz zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Jednocześnie ponownie wezwał inwestorów do przedłożenia dokumentów stwierdzających legalność przedmiotowego obiektu w terminie 7 dni, od dnia doręczenia zawiadomienia. Odpowiedź na ww. wystąpienie wpłynęła do organu powiatowego w dniu 21 listopada 2023 r. wraz z mapą sytuacyjną aktualną w pasie projektowania na dzień 28 marca 2000 r. oraz oświadczeniem T. F.
W dalszym toku postępowania PINB postanowieniem z [...] listopada 2023 r. Nr [...], wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie, poprzez pogłębianie ww. zbiornika wodnego, stanowiącego ich własność, jednocześnie poinformował o możliwości złożenia na podstawie art. 48a Prawa budowlanego wniosku o legalizację ww. obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach jej obliczania.
Zażalenie na powyższe postanowienie Nr [...] złożyli inwestorzy.
Po rozpoznaniu ww. zażalenia MWINB skarżonym postanowieniem z dnia 15 stycznia 2024 r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, MWINB wskazał, że zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce w sytuacji bezspornego ustalenia, że doszło do samowolnej budowy obiektu budowlanego. W ocenie MWINB zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na takie stwierdzenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie legalności zbiornika na działce nr ew. [...] w miejscowości S., natomiast mocą zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ I instancji objął wyłącznie jego rozbudowę dokonaną poprzez pogłębienie. Z powyższego wynika, że poza zakresem rozstrzygania pozostał zbiornik w postaci sprzed rozbudowy. Ponadto organ powiatowy w toku postępowania nie ustalił jakie parametry miała wykonana rozbudowa jak również czy wykonane roboty za rozbudowę mogą zostać w ogóle uznane.
Ponadto w ocenie MWINB aby procedować w przedmiocie ww. rozbudowy, organ I instancji winien uprzednio ustalić legalność pierwotnie istniejącego zbiornika. Jeśli bowiem okazałoby się, że zbiornik ten powstał samowolnie to postępowanie winno toczyć się w stosunku do całego obiektu.
Wątpliwości w ww. zakresie potęguje fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ powiatowy wskazał, że "słuszne byłoby zastosowanie w niniejszym postępowaniu uproszczonego postępowania legalizacyjnego, gdyby nie fakt, że roboty budowlane przy pogłębianiu istniejącego zbiornika wodnego wykonane były w 10.2023 r., czyli faktycznie nie zostały zakończone co najmniej 20 lat temu, co jest warunkiem zastosowania procedury uproszczonej legalizacji (...)". Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, PINB rozważając możliwość zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej zakwalifikował sporny zbiornik jako wykonany w warunkach samowoli budowlanej, a uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do wdrożenia ww. procedury, winno skutkować przeprowadzeniem postępowania "zwykłego" określonego w art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do całego obiektu, a nie wyłącznie do części powstałej w wyniku rozbudowy.
Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie MWINB zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że zastosowanie w sprawie winien znaleźć tryb legalizacyjny w art. 48 Prawa budowlanego. W toku postępowania organ I instancji winien jednoznacznie ustalić jakie roboty budowlane zostały wykonane przez skarżących na działce nr ew. [...] w związku z istniejącym tam zbiornikiem oraz w jakim czasie. Powyższe ustalenia są niezbędne w celu rozstrzygnięcia czy skarżący wybudowali nowy zbiornik, rozbudowali czy też przebudowali istniejący. Dopiero takie ustalenia pozwolą na ocenę prawną działań skarżących i zastosowanie w sprawie właściwego trybu postępowania.
Organ zaznaczył, że powyższe okoliczności, PINB powinien ustalić przeprowadzając dowody z zeznań świadków oraz stron. MWINB wskazał, że w rozpatrywanym zażaleniu skarżący podali dane szeregu osób, które mogą być w sprawie świadkami.
Organ zaznaczył, że w związku z faktem, że postanowienie PINB Nr [...], zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy (ustalenie daty wybudowania zbiornika wodnego, kwalifikacji, wykonanych robót), należało uchylić zaskarżone postanowienie, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skargę na ww. postanowienie wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania złożyli A. S. i P. S.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący podzielają argumentację organu w zakresie braku rzetelności postępowania prowadzonego przez PINB. Organ nadzorczy słusznie zdaniem skarżących stwierdził, że postępowanie PINB było nieprawidłowe, a wnioski przedwczesne.
Skarżący wskazali, że wnoszą skargę wobec nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania jako wszczętego bezzasadnie. Zaznaczyli, że kluczem w sprawie jest pierwsza decyzja PINB o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie jak i okoliczności, które do wskazanej decyzji doprowadziły.
Decyzja o wszczęciu postępowania z urzędu, podjęta została zdaniem skarżących bezpodstawnie. Brak było i jest przesłanek do prowadzenia postępowania. Impulsem do działania PINB stał się donos zawierający pomówienie wraz ze sfabrykowanym podpisem (będący sam w sobie przedmiotem przestępstwa). W dniu 22 września 2023 r., PINB dokonał pod nieobecność strony (nieprawidłowo powiadomionej na nieaktualny od ponad 20 lat adres) oględzin posiadłości. Zdaniem skarżących czynność tak przeprowadzona z mocy prawa jest nieważna. Jednak co istotne, urzędnik PINB ustalił, że brak jest oddziaływania na sąsiednią nieruchomość. Były to jedyne ustalenia przed podjęciem decyzji o wszczęciu postępowania.
Skarżący zaznaczyli, że przed wszczęciem z urzędu postępowania urzędnik PINB miał obowiązek weryfikacji stanu faktycznego. Mogły temu służyć np. mapy geodezyjne, będące w posiadaniu Starostwa Powiatowego z których wynika, że wskazany zbiornik został uwzględniony na wskazanych mapach przed 2000 r. Zaznaczyli, że ich wyjaśnienie, informujące, że prowadzone prace o charakterze konserwacyjnym nie wymagają zezwolenia budowlanego wino skutkować zamknięciem czynności sprawdzających bez nadawania sprawie dalszego biegu. W sprawie wpłynęło też dodatkowe oświadczenie T. F. w zakresie powstania zbiornika.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr 125/24 z dnia 15 stycznia 2024 r., który po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Nr [...] z dnia [...].11.2023 r., znak: [...], wstrzymujące skarżącym prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie, poprzez pogłębianie zbiornika wodnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gmina L., stanowiącej ich własność, jednocześnie informujące o możliwości złożenia na podstawie art. 48a Prawa budowlanego wniosku o legalizację w/w obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach jej obliczania, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, stanowił art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Regulacja powyższa ma zastosowanie również do postanowień, ponieważ zgodnie z treścią art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.
W ocenie Sądu, wszystkie przesłanki do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zostały spełnione.
Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę prawną postanowienia organu I instancji, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. (...) HZ postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizacje obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalności obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej " decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. (...) Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. "
Zastosowanie w/w przepisu może mieć miejsce w sytuacji bezspornego ustalenia, że doszło do samowolnej budowy obiektu budowlanego, tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ powiatowy, nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego na takie stwierdzenie.
Po pierwsze podkreślenia wymaga, że postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie legalności zbiornika zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości S., natomiast mocą skarżonego rozstrzygnięcia organ I instancji objął wyłącznie jego rozbudowę dokonaną poprzez pogłębienie. Z powyższego wynika, że poza zakresem rozstrzygania pozostał zbiornik w postaci sprzed rozbudowy. Ponadto organ powiatowy w toku postępowania nie ustalił jakie parametry miała wykonana rozbudowa jak również czy wykonane roboty za rozbudowę mogą zostać w ogóle uznane.
Po drugie, podzielić należy ocenę MWINB, że aby procedować w przedmiocie w/w rozbudowy, organ I instancji winien uprzednio ustalić legalność pierwotnie istniejącego zbiornika. Jeśli bowiem okazałoby się, że zbiornik ten powstał samowolnie to postępowanie winno toczyć się w stosunku do całego obiektu.
Ponadto zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że zastosowanie w sprawie winien znaleźć tryb legalizacyjny w art. 48 Prawa budowlanego.
MWINB słusznie wskazał, że w toku postępowania, organ I instancji winien jednoznacznie ustalić jakie roboty budowlane zostały wykonane przez skarżących na działce nr ew. [...] w związku z istniejącym tam zbiornikiem oraz w jakim czasie, ponieważ to dopiero pozwoli na rozstrzygnięcie, czy skarżący wybudowali nowy zbiornik, czy też rozbudowali istniejący. Powyższe okoliczności organ powiatowy powinien ustalić przeprowadzając dowody z zeznań świadków oraz stron a w razie potrzeby przeprowadzając rozprawę administracyjną, tym bardziej że w zażaleniu skarżący podali dane szeregu osób, które mogą być w niniejszej sprawie świadkami.
Organ odwoławczy wyjaśnił zatem, jakie okoliczności powinny zostać uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, doszło zdaniem Sądu do wydania przez organ powiatowy postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania, zaś postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia, dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy (ustalenie daty wybudowania zbiornika wodnego, kwalifikacji, wykonanych robót).
Należało zatem uchylić postanowienie organu powiatowego i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Zarzuty podniesione w skardze są w ocenie Sądu niezasadne. Skarżący podzielili ocenę organu wojewódzkiego co do przedwczesności postanowienia PINB. Nie mogą zatem przy takiej ocenie i niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy oczekiwać merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci umorzenia postępowania. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność w jaki sposób organ dowiedział się o pracach prowadzonych przy spornym zbiorniku wodnym. Kwestia oddziaływania przedmiotowego zbiornika na nieruchomość sąsiednią również nie ma znaczenia przy dokonywaniu oceny jego legalności.
Podkreślenia wymaga na koniec, że skarżący poprzez uchylenie postanowienia organu powiatowego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, będą mogli w dalszym toku postępowania zgłaszać istotne w ich ocenie dla rozstrzygnięcia sprawy dowody, w tym także dowody z dokumentów, na które wskazują w skardze oraz wyjaśnić rzeczywisty zakres robót.
Z tych względów, Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.