VII SA/Wa 52/21

VII SA/Wa 52/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2040/21 - Wyrok NSA z 2022-12-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 2 art. 40 art. 42 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") decyzją z dnia [...] października 2020 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2311/17, odwołania Zakładu Chemiczno-Farmaceutycznego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor", "skarżąca"), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent") w związku z wnioskiem skarżącej z dnia 12 marca 1996 r., prowadził postępowanie w sprawie zalegalizowania obiektu tabletkarni, wybudowanego w latach 70 i 80 na terenie działki przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że ww. obiekt został w latach 70 i 80 przebudowany z obiektu nietrwałego (baraku drewnianego) do stanu trwałego (ściany murowane, stalowa konstrukcja dachu). Budynek wyposażony został m.in. w maszyny, suszarnię, urządzenia wentylacyjne, pomieszczenie produkcyjne i socjalne.
W powyższym stanie faktycznym sprawy, jak również mając na względzie przedłożoną ocenę techniczną stwierdzającą zdatność budynku tabletkarni do użytkowania, Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 42 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: Prawo budowlane z 1974 r.), decyzją z dnia [...] maja 1996 r. udzielił Zakładowi Chemiczno-Farmaceutycznemu "[...]" pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) wyżej wymienionego obiektu tabletkarni.
Prezydent w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazał wówczas, że obiekt może być użytkowany na okres tymczasowy do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. planu zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej m. [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Ponadto w uzasadnieniu decyzji zastrzeżono, że obiekt należy rozebrać na każde wezwanie Wydziału, własnym staraniem i na własny koszt.
WINB, po rozpatrzeniu wniosku J. G., decyzją z [...] kwietnia
2015 r., stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 1996 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją GINB z [...] czerwca 2015 r.
Prawomocnym wyrokiem z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1785/15, WSA w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z [...] maja 2015 r.
W związku z powyższym decyzją z [...] października 2016 r., GINB uchylił w całości decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego oraz uzupełnieniu materiału dowodowego (poprzez dołączenie do akt sprawy tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...], stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r.) WINB decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z [...] maja 1996 r.
Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji organu wojewódzkiego, GINB decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] maja 1996 r., wskazując przede wszystkim na brak rażącego naruszenia przepisu art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. zwłaszcza w kontekście zgodności wybudowanego samowolnie obiektu tabletkarni z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia wydania ww. decyzji z dnia [...] maja 1996 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2311/17, uchylił decyzję GINB z [...] sierpnia 2017 r.
Sąd w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że GINB przedwcześnie i z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w związku z 42 ust. 2 i 3 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uznał, że decyzja Prezydenta z [...] maja 1996 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, organ dokonał nieuzasadnionej oceny zgodności obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem przyjęcie przez organ, że obiekt jest zgodny z zapisami prawa miejscowego nie odwołuje się w żadnej mierze do rzeczywistego przeznaczenia obiektu i jego funkcji, która z pewnością nie stanowiła przeznaczenia usługowego, co było przyczyną wydania pozwolenia na użytkowanie na okres czasowy, do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z grudnia 1994 r.
Wskazując na treść przepisu art. 42 ust. 3 Prawo budowlane z 1974 r. i kwestię zdatności do użytku wybudowanego obiektu, która musi być interpretowana szeroko, również w tym znaczeniu, że nie narusza ona interesów osób trzecich, Sąd wskazał na zasadnicze znaczenie ustalenia, czy inwestycja w sposób rażący narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62) oraz obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1996 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 10, poz. 46), skoro budynek usytuowany jest w granicy z działką J. G. nr [...] ścianą posiadającą otwory okienne. W ocenie Sądu niezbędna jest również analiza naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 Prawo budowlane z 1974 r. oraz ocena skutków społeczno - gospodarczych w kontekście naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, mając na względzie ich negatywny wpływ na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej.
Przedstawioną powyżej ocenę prawną podzielił w całości Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3535/18, oddalając skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. NSA uznał przede wszystkim za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. NSA stwierdził również, że pozostawanie tej decyzji w obrocie prawnym przez długi czas pozostaje bez wpływu na konstytucyjną ochronę pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa, skoro ze swej istoty miała ona charakter tymczasowy.
Mając na uwadze wytyczne zawarte we wskazanych wyżej wyrokach, po ponownej analizie akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, skarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję WINB z dnia [...] marca 2017 r. ., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta z [...] maja 1996 r.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, GINB przywołał treść art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") w kontekście wiążącej go wykładni prawnej i wskazań co do dalszego postępowania oraz wyjaśnił istotę postępowania nieważnościowego.
Następnie organ przypomniał, że podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Stosownie do jego treści, w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności od użytku wykonanego obiektu.
GINB stwierdził, że organ w toku procedury legalizacyjnej spornego obiektu, musiał zatem zbadać, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a jeśli uznał, że takie przesłanki nie zachodzą - wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu, będące decyzją o legalizacji inwestycji, dającą gwarancję bezpieczeństwa prawnego.
Organ odwoławczy zaznaczył, że powołany wyżej art. 37 ust. 1 cyt. Ustawy, przewidywał rozbiórkę będących w budowie lub wybudowanych obiektów budowlanych niezgodnie z obowiązującymi w trakcie ich budowy przepisami, jeżeli były one niezgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym lub powodowały, bądź w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia. Natomiast w świetle art. 40 cyt. ustawy, w przypadku gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, organ wydawał decyzję nakazującą wykonanie określonych zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem GINB, podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej ustawodawca uczynił zatem zgodność obiektu budowlanego z "przepisami o planowaniu przestrzennym". Organ zauważył, że nie każda samowola budowlana sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym skutkować może nakazem rozbiórki. Chodzi bowiem tylko o taką samowolę budowlaną, która pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym, ale nie jako takimi, a jedynie odnoszącymi się do przeznaczenia terenu pod zabudowę co do zasady lub przeznaczenia terenu pod zabudowę określonego rodzaju. Plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści, z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu, nie jest możliwe zastosowanie rozszerzającej wykładni treści planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa własności oraz zasady demokratycznego państwa prawa.
Według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, uchwalonego Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r. ww. nieruchomość położona była w strefie wewnętrznej intensywnego zagospodarowania usługowego w rejonie o przewadze funkcji usługowo - mieszkalnej, na terenie zabudowy śródmiejskiej mieszkalno - usługowej i usługowo - ogólnomiejskiej (centrotwórczej). Wskazany obszar według planu to centrum miasta, teren koncentracji pożądanych i preferowanych usług centrotwórczych, unikatowych, wysoce wyspecjalizowanych, współistniejących z mieszkalnictwem w ramach obecnych struktur przestrzennych wymagających modernizacji i przebudowy. Oprócz usług centrotwórczych sterowanych przez mechanizmy rynkowe, muszą znaleźć się tu również usługi służące bezpieczeństwu mieszkańców (...), a także usługi podstawowe dla mieszkańców centrum (...). Istnieje konieczność interwencyjnych działań Miasta w przypadku znacznego wypierania mieszkalnictwa przez usługi (przeciwdziałanie wyludnianiu się centrum) oraz wyraźnego obniżania standardu starej zabudowy centrum.
Tymczasem główną funkcją i przeznaczeniem przedmiotowego budynku jest produkcja tabletek, a sam obiekt, jak wynika z akt sprawy, poddawany jest pomiarom hałasu, wywołanym przez pracujące w nim maszyny, badaniom środowiskowym, jak również objęty był w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie decyzją Wojewody [...] o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń dla źródeł emisji znajdujących się na terenie Zakładu. Organ przyjął, że jest to zakład produkcyjny, który nie wpisuje się w żadną z funkcji dopuszczalnych w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to bowiem ani funkcja usługowa, ani tym bardziej mieszkalna, a tylko takie miejscowy plan dopuszczał. Ocena taka wprost została również wyrażona przez orzekające w sprawie sądy administracyjne obydwu instancji.
O niezgodności zrealizowanego budynku, w którym odbywa się produkcja, z zapisami planistycznymi świadczą również, znajdujące się w aktach sprawy, liczne dokumenty wytworzone przez Urząd Miejski w [...] oraz Miejską Pracownię Urbanistyczną. W ww. dokumentach, w których negatywnie opiniowano podział ww. nieruchomości, stwierdzono, że sposób zagospodarowania działki nr [...] i obecna funkcja budynków jest niezgodna z założeniami planu, który dla przedmiotowego terenu przewiduje zwartą zabudowę o charakterze śródmiejskim. Możliwa tu będzie lokalizacja usług nie powodujących uciążliwości dla mieszkańców i projektowanych budynków.
Za sądami administracyjnymi orzekającymi w sprawie organ powtórzył, że na brak zgodności inwestycji z ustaleniami prawa miejscowego wskazuje także sama decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu budowlanego, w uzasadnieniu której wskazano, że obiekt może być użytkowany na okres tymczasowy do czasu realizacji ww. miejscowego planu. Dodatkowo w decyzji tej wskazano także, że "obiekt należy rozebrać na każde wezwanie Wydziału, własnym staraniem i na własny koszt".
Zdaniem GINB, nie może zatem budzić wątpliwości, że pomimo, iż ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie dopuszczała możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie na okres tymczasowy, Prezydent takiego pozwolenia udzielił ze świadomością, że obiekt ten uniemożliwia realizację zapisów planu. Takie działanie organu administracji publicznej nie może być akceptowane i usprawiedliwione.
GINB ocenił, że w świetle regulacji opisanej w pkt 1 ust. 1 art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekt tabletkarni, jako wybudowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, winien podlegać nakazowi rozbiórki. Niemożliwa zatem była jego legalizacja, czy w jej efekcie udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie. W omawianej sprawie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 42 ust. 2 i 3 u.p.b. poprzez jego zastosowanie oraz rażące naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy poprzez jego niezastosowanie.
GINB przypomniał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., właściwy organ stwierdza nieważność decyzji, która została m. in. wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Zadaniem organu, przesłanki rażącego naruszenia prawa zostały w niniejszej sprawie spełnione. Stwierdzone naruszenie jest bezsprzeczne, potwierdziły je również orzekające w sprawie sądy administracyjne obydwu instancji, zaś jego skutki są szczególnie poważne. Niemożliwym do zaakceptowania przez organ praworządnego państwa jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji dopuszczającej inwestycję na terenie do tego nieprzeznaczonym.
W świetle przyjętego wyżej stanowiska co do oczywistej niezgodności wybudowanego samowolnie budynku produkcyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwestią drugorzędną - w ocenie GINB - jest ocena, czy obiekt powoduje również niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tym niemniej, realizując wskazania sądów administracyjnych w powyższym zakresie, GINB stwierdził, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. rozbiórce podlega również obiekt budowlany powodujący niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" będzie spełniona wówczas, gdy samowolna budowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem korzystania z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ustawy. W sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i powoduje, określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszenie warunków, którego nie można usunąć, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę. Oczywiście samo naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków nie może być utożsamiane z "niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia", które automatycznie skutkuje rozbiórką. Konieczne jednak będzie dokładne ustalenie czy wzniesiony samowolnie obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie korzystania z działki sąsiedniej.
Organ wskazał, że z przedłożonych przez stronę postępowania – J. G. - dokumentów, wynika niezaprzeczalnie, że usytuowanie spornego budynku uniemożliwia zagospodarowanie jej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Obiekt tabletkarni usytuowano w granicy z działką nr [...] ścianą z otworami, co uniemożliwia właścicielom ww. nieruchomości realizację inwestycji odpowiadającej ich planom, a także "uprawnia" właściciela obiektu tabletkarni do kwestionowania decyzji administracyjnych wydawanych na rzecz właścicieli działki nr [...]. Ponadto, jak twierdzi wnioskodawczyni, a co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, usytuowanie obiektu w granicy pozwala na eskalację roszczeń inwestora w celu uzyskania dodatkowego, wygodniejszego dostępu do drogi publicznej przez ustanowienie służebności gruntowej - drogi koniecznej, tzn. prawa swobodnego przechodu i przejazdu transportem ciężarowym oraz prawa przeprowadzania ciągów kanalizacyjnych, wodociągowych i innych na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka [...] przy ul. [...] w [...].
Fakt pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia poprzez usytuowanie przedmiotowego budynku produkcyjnego nie budzi zatem, zdaniem organu, wątpliwości. Godzi ono również w prawa właścicielskie użytkowników działki nr [...], nie pozwala bowiem jej właścicielowi korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.
W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma również okoliczność, że inwestycja narusza przepis § 12 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nie dopuszczał (poza wyjątkami, które nie znajdują zastosowania przy przedmiotowym budynku) usytuowania budynku w granicy działki, tym bardziej ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi.
W omawianym przypadku usytuowanie budynku w granicy z działką sąsiednią i wykonanie w tejże granicznej ścianie otworów okiennych oraz bramy w sposób oczywiście rażący narusza przepisy ww. rozporządzenia. Na powyższe nie może mieć wpływu złożona przez inwestora ocena techniczna, której autor nie doszukał się żadnych nieprawidłowości w usytuowaniu spornego budynku względem granic działki.
Organ zaznaczył również, że Prezydent udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu na okres tymczasowy, mimo że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie dopuszczały możliwości udzielenia pozwolenia na tymczasowe użytkowanie budynku. Pozwolenie na użytkowanie obiektu, będące decyzją legalizacyjną, jest ze swej istoty stałe, daje bowiem stronom gwarancję bezpieczeństwa prawnego. Natomiast tymczasowość pozwolenia na użytkowanie przeczy istocie tego rozstrzygnięcia, a tym samym bezpieczeństwu prawnemu inwestora, który w niniejszym przypadku, z uwagi na bliżej nieokreśloną "tymczasowość" użytkuje budynek już od ponad 20 lat.
Zdaniem GINB, na wyrażoną tu ocenę stwierdzonych naruszeń jako "rażących", nie może mieć wpływu kwestia wieloletniego pozostawania kontrolowanego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym. Jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, długoletnie funkcjonowanie w obiegu prawnym kwestionowanej decyzji z [...] maja 1996 r. nie zmienia tymczasowości tej decyzji, bowiem inwestor nabył prawo do użytkowania obiektu tabletkarni jedynie na okres tymczasowy do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r. Tym samym w sytuacji stwierdzenia przy wydawaniu powyższej decyzji rażącego naruszenia prawa, nie można mówić o naruszeniu pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.
Reasumując, GINB wskazał, że wady jakimi obarczona jest decyzja Prezydenta z dnia [...] maja 1996 r. są równoznaczne z oczywistym i bezspornym naruszeniem prawa, a przy tym takim, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ocena skutków społeczno - gospodarczych jakie naruszenie to za sobą pociąga obliguje organ nadzorczy do przyjęcia, że naruszenie prawa jest rażące. Zgoda bowiem organu administracji publicznej na użytkowanie obiektu budowlanego, który zarówno w dacie budowy, jak i w dacie wydania decyzji legalizacyjnej naruszał wprost zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodował swym usytuowaniem, niezgodnym z obowiązującymi zarówno w dacie budowy, jak i legalizacji przepisami, naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, musi być postrzegana, jako akt administracyjny, który z praworządnością nie ma wiele wspólnego. Powyższe odnieść należy także do organu stopnia podstawowego, który pozytywnie rozpatrzył złożony przez inwestora wniosek o legalizację samowolnie wybudowanego budynku produkcyjnego, o którym wedle wszelkiego prawdopodobieństwa wiedział, że jest niezgody z przepisami o planowaniu przestrzennym. Niedopuszczalna zatem ze społecznego punktu widzenia byłaby w niniejszej sprawie akceptacja stanu, w którym inwestor dokonujący ewidentnej samowoli budowlanej, która legalizacji nie może podlegać, znajdował się w korzystniejszej sytuacji z punktu widzenia przepisów prawa, niż inwestor realizujący inwestycję w sposób legalny od samego początku.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożył Zakład Chemiczno-Farmaceutyczny "[...]" sp. z o.o. w [...].
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 2 i art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy rzekome naruszenia przepisów przy wydaniu przedmiotowej decyzji, a to: (i) wydanie Pozwolenia na użytkowanie, pomimo że rzekomo budynek tabletkarni zlokalizowany na terenie Nieruchomości, nie został posadowiony zgodnie z postanowieniami obowiązującego w dacie wydania Pozwolenia na użytkowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz (ii) wydanie pozwolenia na użytkowanie jako decyzji tymczasowej, pomimo że wówczas obowiązujące przepisy Prawa Budowlanego z 1974 r. nie przewidywały takiej formy decyzji, wskazane jako podstawy stwierdzenia jej nieważności nie spełniają wymogu rażącego naruszenia prawa;
b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji WINB, podczas gdy obarczona jest ona wadami prawnymi, która to decyzja przede wszystkim stwierdza nieważność Pozwolenia na użytkowanie pomimo braku rażącego naruszenia prawa, w związku z czym postępowanie przed Organem powinno było zakończyć się uchyleniem decyzji [...] WINB, a nie utrzymaniem jej w mocy.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 37 ust.1 pkt 2 Prawa Budowlanego z 1974 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że posadowienie budynku tabletkarni skutkuje pogorszeniem warunków użytkowych dla otoczenia w ten sposób, że rzekomo jego posadowienie uniemożliwia realizację inwestycji planowanej na sąsiedniej nieruchomości, a ponadto stwarza podstawy do zwiększania roszczeń właściciela budynku tabletkarni dotyczących korzystania z sąsiednich nieruchomości celem dojazdu do nieruchomości na podstawie ustanowionej służebności gruntowej, co przyczyniło się do nieprawidłowego ustalenia, że Pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z naruszeniem prawa i utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji [...] WINB;
b. art. 42 ust. 2 i 3 Prawa Budowlanego z 1974 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Organ, że nie było dopuszczalne wydanie Pozwolenia na użytkowanie takiej treści zgodnie z przepisami Prawa Budowlanego z 1974 r., oraz, przez przyjęcie, że podstawowym warunkiem wydania Pozwolenia na użytkowanie było spełnienie warunków opisanych w art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa Budowlanego z 1974 r., przy braku uwzględnienia kwestii zdatności do użytku obiektu budowlanego, który to warunek wynika wprost z powyższego przepisu, co przyczyniło się do nieprawidłowego ustalenia, że Pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z naruszeniem prawa i utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji [...] WINB.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania przed GINB oraz o uchylenie również poprzedzającej ją decyzji WINB z dnia [...] marca 2017 r. i umorzenie postępowania przed tym organem.
Podniesione w skardze zarzuty zostały rozwinięte w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Kontroli Sądu została poddana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) obiektu tabletkarni, wybudowanego w latach 70 i 80 na terenie działki, położonej w [...] przy ul. [...], w granicach oznaczonych na planie zagospodarowania działki.
Ocenę prawidłowości decyzji GINB należy ogólnym przypomnieniem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w którym ją wydano, jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym.
Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.
Organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji, tylko wtedy jeżeli stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienia art. 156 § 1 k.p.a., zaś jedną z nich, wymienioną w § 1 pkt 2 tego przepisu jest rażące naruszenie prawa, które było podstawą wniosku J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r.
Wskazać należy, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).
Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa, kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022). Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia.
W świetle przedstawionej argumentacji, należało zdaniem Sądu podzielić stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r. jako rażąco naruszającej prawo.
Bezspornym jest, że będący przedmiotem sprawy budynek tabletkarni, którego dotyczyła kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1996 r., został wzniesiony w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych w warunkach samowoli budowlanej.
Należało zatem uwzględnić treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym, na podstawie wskazanej regulacji prawnej, postępowanie w odniesieniu do spornego obiektu, należało przeprowadzić z uwzględnieniem przepisów art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a tym samym wyjaśnić, czy nie zachodzi podstawa do wydania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy nakazu jego przymusowej rozbiórki.
Stosownie do treści art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego.
Zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.
Organ w toku procedury legalizacyjnej musiał zatem zbadać, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a jeśli uznał, że takie przesłanki nie zachodzą - wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu, będące decyzją o legalizacji inwestycji, dającą gwarancję bezpieczeństwa prawnego.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z ww. art. 37 ust. 1, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
W świetle art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r, w przypadku gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, organ wydawał decyzję nakazującą wykonanie określonych zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Jak wynika zatem z powyższych przepisów, jednym z warunków legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, była w myśl przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym.
Przechodząc zatem do oceny zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta o pozwoleniu na użytkowanie, wskazać należy, że według zapisów obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r., sporna nieruchomość położona była w strefie wewnętrznej intensywnego zagospodarowania usługowego (kod: 1.CM1.mu) w rejonie o przewadze funkcji usługowo - mieszkalnej, na terenie zabudowy śródmiejskiej mieszkalno - usługowej i usługowo - ogólnomiejskiej (centrotwórczej).
Według zapisów planu, wskazany obszar to centrum miasta, teren koncentracji pożądanych i preferowanych usług centrotwórczych, unikatowych, wysoce wyspecjalizowanych, współistniejących z mieszkalnictwem w ramach obecnych struktur przestrzennych wymagających modernizacji i przebudowy. Oprócz usług centrotwórczych sterowanych przez mechanizmy rynkowe, muszą znaleźć się tu również usługi służące bezpieczeństwu mieszkańców (...), a także usługi podstawowe dla mieszkańców centrum (...). Istnieje konieczność interwencyjnych działań Miasta w przypadku znacznego wypierania mieszkalnictwa przez usługi (przeciwdziałanie wyludnianiu się centrum) oraz wyraźnego obniżania standardu starej zabudowy centrum.
W świetle powyższych zapisów planu miejscowego, należy zdaniem Sądu stwierdzić, że główna funkcja przedmiotowego budynku nie jest funkcją usługowo – mieszkalną lecz funkcją produkcyjną, a zatem stoi w oczywistej sprzeczności z zapisami planu co do przeważającej funkcji na danym terenie. Niezgodność ta nie wymaga ponadto żadnej pogłębionej wykładni przepisów planu miejscowego.
Słuszność powyższej oceny, potwierdza również uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3535/18, w którym Sąd ten oddalając skargę kasacyjną skarżącej wskazał, że "przyjęcie przez organ, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami wskazanego prawa miejscowego, bez jakiegokolwiek odwołania się do rzeczywistego przeznaczenia obiektu i jego funkcji, która z pewnością nie jest ani funkcją mieszkaniową, ani usługową, powoduje, że jest to stwierdzenie arbitralne i nieuzasadnione. Ponadto na brak zgodności spornej inwestycji z ustaleniami prawa miejscowego wskazuje również sama decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu budowlanego, wskazując w uzasadnieniu, że obiekt może być użytkowany na okres tymczasowy do czasu realizacji ww. miejscowego planu. Dodatkowo w decyzji tej wskazano także, że "obiekt należy rozebrać na każde wezwanie Wydziału, własnym staraniem i na własny koszt"".
Ponadto przedmiotowy obiekt, jak wynika z akt sprawy, poddawany jest pomiarom hałasu, wywołanym przez pracujące w nim maszyny, badaniom środowiskowym, jak również objęty był w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie decyzją Wojewody [...] o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń dla źródeł emisji znajdujących się na terenie Zakładu.
Sąd zatem w pełni podziela stanowisko organu, że jest to zakład produkcyjny, który nie wpisuje się w żadną z funkcji dopuszczalnych w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to bowiem ani funkcja usługowa, ani tym bardziej mieszkalna, a tylko takie miejscowy plan dopuszczał.
Ponadto o niezgodności zrealizowanego budynku, w którym odbywa się produkcja, z przepisami planistycznymi, świadczą również, znajdujące się w aktach sprawy, liczne dokumenty wytworzone przez Urząd Miejski w [...] (pisma z 25 marca 1993 r., 12 października 1993 r., 19 stycznia 1994 r., 18 lutego 1994 r.) oraz Miejską Pracownię Urbanistyczną (pisma z 15 lutego 1993 r., 23 września 1993 r., 12 października 1993 r., 21 lutego 1995 r.), zgromadzone w toku postępowania prowadzonego w sprawie podziału działki nr [...] przy ul. [...] w [...].
W dokumentach tych, negatywnie opiniowano podział ww. nieruchomości oraz stwierdzono, że sposób zagospodarowania działki nr [...] i obecna funkcja budynków jest niezgodna z założeniami planu, który dla przedmiotowego terenu przewiduje zwartą zabudowę o charakterze śródmiejskim. Możliwa tu będzie lokalizacja usług nie powodujących uciążliwości dla mieszkańców i projektowanych budynków, a do takiej kategorii nie można zaliczyć uciążliwej dla otoczenia działalności produkcyjnej prowadzonej przez skarżącą.
Zdaniem Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału oraz przy uwzględnieniu zapatrywań orzekających w sprawie sądów, nie ma wątpliwości, że pomimo niedopuszczalności udzielenia tymczasowego pozwolenia na użytkowanie obiektu w Prawie budowlanym z 1974 r., Prezydent Miasta [...], udzieli takiego pozwolenia ze świadomością, że obiekt ten uniemożliwia realizację zapisów planu.
Przemawia za tym dodatkowo uzasadnienie decyzji Prezydenta, w którym stwierdzono, że obiekt może być użytkowany przez okres tymczasowy do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji należy w tym miejscu wspomnieć, że negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 634/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 606/18, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy zatem stwierdzić, że takie działanie organu administracji publicznej nie może być akceptowane i usprawiedliwione.
Należy zdaniem Sądu zgodzić się z poglądem, że niemożliwym do zaakceptowania przez organ praworządnego państwa jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji dopuszczającej inwestycję na terenie do tego nieprzeznaczonym.
Podsumowując ten wątek, stwierdzić należy, że w świetle regulacji opisanej w pkt 1 ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., przedmiotowy obiekt tabletkami, jako wybudowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, winien podlegać nakazowi rozbiórki.
Nie była zatem możliwa jego legalizacja, czy w jej efekcie udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie. W omawianej sprawie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego zastosowanie oraz rażące naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie.
Skarżąca argumentuje, że według obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, regulujących uproszczone postępowanie legalizacyjne, taki stan jest prawnie dopuszczalny w odniesieniu do obiektów budowlanych, od budowy których upłynęło co najmniej 20 lat (art. 49f - 49i Prawa budowlanego). Obecnie w odniesieniu do przedmiotowego obiektu, możliwe byłoby przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego z uwagi na datę budowy obiektu oraz to że w obecnym stanie prawnym, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym badane są takie kwestie jak to, czy obiekt nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz czy jego stan pozwala na użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania, jednak poza jakąkolwiek weryfikacją organów pozostaje zgodność samowoli budowlanej z postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W efekcie takiego postępowania sporny budynek prawdopodobnie zostałby ponownie zalegalizowany, wobec czego efekt w postaci potwierdzenia możliwości legalnego użytkowania budynku pozostałby taki sam.
Oczywiście w postepowaniu nadzwyczajnym jakim jest postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bierze się pod uwagę stan prawny na datę jej wydania.
Skarżąca natomiast nawiązując do możliwości legalizacji obiektu na podstawie obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, podnosi, że okoliczność ta przemawia przeciwko stwierdzeniu, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...], powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też stanowi przypadek "ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować''.
Zdaniem skarżącej pojęcie "rażące", odnosi się bowiem do przypadków naruszenia prawa, które będą oceniane jako rażące dopiero na tle całego porządku prawnego czy jego skutków społecznych lub gospodarczych, co będzie się wiązać w jakiś sposób z oceną nie tylko samej decyzji, lecz również jej następstw.
Argumentacja ta zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem to właśnie z uwagi na następstwa przedmiotowej decyzji w odniesieniu do właścicielki działki sąsiedniej, która zainicjowała postępowanie nieważnościowe, nie jest możliwe dalsze jej funkcjonowanie w obrocie prawnym. Ponadto z uwagi na wynikającą z kwestionowanej decyzji, jej z góry określoną tymczasowość, nie jest zasadny argument, że funkcjonowała ona w obrocie przez około 20 lat.
Odnosząc się do następstw przedmiotowej decyzji, wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. rozbiórce podlega również obiekt budowlany powodujący niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" będzie spełniona wówczas, gdy samowolna budowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem korzystania z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ustawy.
W sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i powoduje, określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszenie warunków, którego nie można usunąć, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę.
Przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r.) będzie spełniona wówczas, gdy samowolna rozbudowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 p.b. z 1974 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt: II OSK 1886/12, LEX nr 1568296 ).
Jak wynika natomiast z przedłożonych przez współwłaścicielkę działki sąsiedniej – J. G. - dokumentów, usytuowanie spornego budynku uniemożliwia zagospodarowanie jej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Obiekt tabletkarni usytuowano bowiem w granicy z działką nr [...] ścianą z otworami (okna oraz brama wjazdowa), co uniemożliwia właścicielom tej nieruchomości realizację inwestycji odpowiadającej ich planom, a także "uprawnia" właściciela obiektu tabletkami do kwestionowania decyzji administracyjnych wydawanych na rzecz właścicieli działki nr [...].
Ponadto z twierdzeń J. G., znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy, wynika, że usytuowanie obiektu w granicy pozwala na eskalację roszczeń Zakładu Chemiczno - Farmaceutycznego "[...] " Sp. z o.o. w celu uzyskania dodatkowego, wygodniejszego dostępu do drogi publicznej przez ustanowienie służebności gruntowej - drogi koniecznej, tzn. prawa swobodnego przechodu i przejazdu transportem ciężarowym oraz prawa przeprowadzania ciągów kanalizacyjnych, wodociągowych i innych na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka [...] przy ul. [...] w [...]. Odzwierciedla to między innymi znajdująca się w aktach sprawy decyzja SKO w [...] z dnia [...] września 2014 r., z uzasadnienia której wynika, że skarżąca kwestionowała wydaną na rzecz J. G. decyzję o warunkach zabudowy. Stwierdzić zatem należy, że przy dalszym funkcjonowaniu w obrocie kwestionowanej decyzji Prezydenta, skarżąca będzie mogła nadal kwestionować przyszłe zamierzenia inwestycyjne właścicieli sąsiedniej działki. Usytuowanie spornego budynku uniemożliwia zatem współwłaścicielom działki sąsiedniej jej zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem.
Wskazać też należy, że stosownie do treści art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Jednak podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności od użytku wykonanego obiektu, przy czym "zdatność" ta musi być interpretowana szeroko, a więc z uwzględnieniem, czy obiekt ten nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właścicieli sąsiednich działek.
W tym kontekście uwzględniając także argumenty przedstawiane w toku postepowania przez właścicieli działki sąsiedniej, wskazać należy na niezgodność budynku tabletkarni z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nie dopuszczał (poza wyjątkami, które nie znajdują zastosowania przy przedmiotowym budynku) usytuowania budynku w granicy działki, tym bardziej ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi.
Należy w pełni zgodzić się z organem, że w omawianym przypadku, usytuowanie budynku tabletkami w granicy z działką sąsiednią i wykonanie w tejże granicznej ścianie otworów okiennych oraz bramy w sposób oczywiście rażący narusza przepisy ww. rozporządzenia, zaś na powyższe nie może mieć wpływu złożona przez inwestora ocena techniczna, której autor nie doszukał się żadnych nieprawidłowości w usytuowaniu spornego budynku.
Powyższe okoliczności przemawiają w ocenie Sądu za stwierdzeniem, że nastąpiło pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia poprzez usytuowanie przedmiotowego budynku produkcyjnego, przy czym w sposób wyraźny określono na czym ono polega i w czym organ upatruje zagrożenia.
Ponadto jak słusznie wskazał organ, Prezydent Miasta [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu tabletkami na okres tymczasowy, mimo że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie dopuszczały takiej możliwości. Pozwolenie na użytkowanie obiektu, będące decyzją legalizacyjną, jest ze swej istoty stałe, daje bowiem stronom gwarancję bezpieczeństwa prawnego. Natomiast tymczasowość pozwolenia na użytkowanie przeczy istocie tego rozstrzygnięcia, a tym samym bezpieczeństwu prawnemu inwestora, który w niniejszym przypadku, z uwagi na bliżej nieokreśloną "tymczasowość" użytkuje budynek już od ponad 20 lat.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, ponownie należy zgodzić się z organem, że na ocenę stwierdzonych naruszeń jako rażących, nie może mieć wpływu wieloletnie pozostawanie kontrolowanego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym.
Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3535/18, długoletnie funkcjonowanie w obiegu prawnym kwestionowanej decyzji z [...] maja 1996 r. nie zmienia tymczasowości tej decyzji, bowiem inwestor nabył prawo do użytkowania obiektu tabletkami jedynie na okres tymczasowy do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r. Tym samym w sytuacji stwierdzenia przy wydawaniu powyższej decyzji rażącego naruszenia prawa nie można mówić o naruszeniu pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.
Reasumując zarzuty skargi zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak tez przepisów postępowania są niezasadne.
W ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że doszło do oczywistego naruszenia wskazanych i omówionych wyżej przepisów planistycznych, przepisów prawa budowlanego oraz przepisów technicznych związanych z usytuowaniem budynków.
Stwierdzenie naruszenia tych przepisów nie wymagało skomplikowanej wykładni. O rażącym naruszeniu przesądzają także skutki społeczno – gospodarcze, jakie pociąga za sobą naruszenie powyższych przepisów.
Naruszenie przepisów, które w efekcie spowodowało funkcjonowanie przez lata niezgodnego z przepisami planistycznymi i technicznymi oraz uciążliwego dla otoczenia budynku tabletkarni, ma zdecydowanie większą wagę niż stabilność tymczasowej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie tym bardziej, że narusza ona uprawnienia współwłaścicieli sąsiedniej działki do jej zgodnego z prawem zagospodarowania. Taki akt administracyjny nie może być w ocenie Sądu oceniony jako praworządny.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.