VII SA/Wa 51/23

VII SA/Wa 51/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Justyna Wtulich-Gruszczyńska
Paweł Groński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OZ 100/24 - Postanowienie NSA z 2024-03-05
II OSK 3109/24 - Wyrok NSA z 2025-08-26
III SAB/Gl 191/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-09-11
II OSK 319/24 - Postanowienie NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2022 r. znak: DON.7100.158.2022.RKR w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 31 października 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr [...], o nakazie rozbiórki Małej Elektrowni Wodnej "[...]" (dalej MEW) wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...] obr. [...]
W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że przedmiotem postępowania jest budowla hydrotechniczna, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), będąca jednocześnie urządzeniem wodnym rozumianym jako obiekt energetyki wodnej, zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. e ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.).
Wskazał, że w sprawie, począwszy od 1994 roku wydano kilkanaście decyzji dotyczącej tej inwestycji, m.in. dotyczących jej prawidłowości realizacji.
W dniu 4 czerwca 2020 r. pracownicy Wód Polskich przeprowadzili kontrolę gospodarowania wodami MEW, korzystającej z wód potoku O. dla celów energetycznych. W toku kontroli stwierdzono m.in. że fragment rurociągu derywacyjnego doprowadzającego wodę z ujęcia na pot. O. do Małej Elektrowni Wodnej, na wysokości posesji [...] tj. działki nr [...] obr. [...] jest podmyty na odcinku ok. 50 m, miejscami wisząc w powietrzu. Wzmożona erozja brzegowa prawego brzegu potoku w tym rejonie powoduje systematyczne odsłanianie dalszego odcinka rurociągu, co może skutkować katastrofą budowlaną.
W dniu 19 lipca 2021 r. M.WINB przeprowadził kontrolę Małej Elektrowni Wodnej C. D., Z. podczas której stwierdzono podmycie prawego brzegu potoku O. na długości ok. 40 m na wysokości działki nr [...] obr. [...] w Z.. Ustalono, że rurociąg znajduje się na krawędzi obsuniętego brzegu i opiera się na starych betonowych elementach byłej elektrowni.
Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2021r., nr [...], M. WINB zobowiązał J. B. do udostępnienia dokumentacji projektowej na podstawię której wybudowano rurociąg derywacyjny, dokumentów potwierdzających oddanie do użytkowania rurociągu oraz złożenia stosownych wyjaśnień.
Pismem z dnia 13 września 2021 r. Skarżący przesłał określone dokumenty, jednakże nie udzielił odpowiedzi na zadane pytania organu wojewódzkiego, ani nie przedłożył dowodów na okoliczność oddania rurociągu do użytkowania.
Postanowieniem z dnia 24 marca 2022 r., nr [...], WINB zobowiązał skarżącego do przedłożenia do dnia 15 maja 2022 r.: dowodów potwierdzających posiadanie prawa do dysponowania terenem działek nr [...] obr. [...] nr: [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] Z. na cele budowy obiektów i urządzeń związanych z MEW, jak również opinii Dyrektora T. Parku Narodowego, dotyczącej możliwości lokalizacji obiektów i urządzeń związanych z MEW na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] Z., leżących w granicach T. Parku Narodowego oraz działek nr [...] i [...]obr. [...] Z., leżących w otulinie tego Parku.
Przy piśmie z dnia 6 maja 2022 r. skarżący przedłożył oświadczenia właścicieli, które jego zdaniem potwierdzają prawo do dysponowania terenem, wyciąg z ewidencji gruntów oraz umowę z [...] dot. oddania w użytkowanie gruntów pokrytych wodami, tj. działki nr [...] obr. [...] Z..
Ostatecznie WINB decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r. nakazał J. B. rozbiórkę MEW wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]Z. Zaznaczył, że na skarpach brzegowych i na dnie Potoku O. rozbiórkę należy wykonać wraz z robotami określonymi przez zarządcę Potoku O.
GINB wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa.
W sytuacji zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a następnie jej wyeliminowania z obrotu prawnego, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawo budowlane. Rozbiórka obiektu budowlanego w postępowaniu prowadzonym we wskazanym trybie nie ma charakteru bezwzględnego; w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego powinny wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych.
GINB zaznaczył, że nie budzi wątpliwości fakt, że inwestycja została zrealizowana z różnego rodzaju naruszeniami prawa: część powstała na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało prawomocnie uchylone, część zrealizowano niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, a część powstała w warunkach samowoli budowlanej, pomimo wstrzymania robót prawomocnym postanowieniem albo braku wymaganych prawem uzgodnień czy też zgód właścicieli terenów, na których były prowadzone roboty. Elementy zrealizowane samowolnie (np. rurociąg derywacyjny) miały charakter urządzeń budowlanych związanych bezpośrednio z głównym obiektem będącym przedmiotem postępowania - tzn. elektrownią wodną - dlatego też możliwe było rozpatrzenie związanych z nimi kwestii zbiorczo wraz z tym obiektem. W tym zakresie niewątpliwie słusznie przyjął organ wojewódzki, że postępowanie go dotyczące wraz ze wszystkimi powiązanymi urządzeniami jako całością techniczno-użytkową, powinno być prowadzone na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego.
Organ podkreślił, że skutki realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego należy oceniać w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Z tego powodu ówczesny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotowy obiekt należy odnieść do obowiązującego planu z dnia 9 września 2010 r. Organ uznał, że lokalizacja MEW wraz z urządzeniami towarzyszącymi jest niezgodna z § 7 pkt 1 uchwały Rady Miasta Z. z dnia 9 września 2010 r. nr [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego "[...] W § 7 pkt 1 tej uchwały w zakresie ochrony środowiska wprowadzono całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem: dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń oraz parkingów wielostanowiskowych, obiektów infrastruktury technicznej dopuszczanych niniejszym planem, obiektów usług turystyki, rekreacji i sportu za wyjątkiem obszaru położonego w granicach T. Parku Narodowego. Do tych przedsięwzięć należą m.in. elektrownie wodne, co wynika z odrębnych przepisów.
Zdaniem GINB o niezgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego świadczy również fakt, iż działki nr [...] , [...], [...], 74 położone są w terenach lasów oznaczonych symbolem [...] . Tymczasem zgodnie z § 29 pkt 2a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego C. zabrania się lokalizacji wszelkiej zabudowy kubaturowej, w tym zabudowy tymczasowej, za wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną, na zasadach określonych w przepisach odrębnych. Co więcej część działki nr [...] obr. [...] oznaczona jest symbolem WS-4 (tereny wód powierzchniowych). Zgodnie z § 28 pkt 2 lit. b planu zabrania się zabudowywania lub zasypywania koryta potoków, zasklepiania potoków, piętrzenia wód potoków lub budowy sztucznych zbiorników zasilanych wodami z potoków oraz sztucznych zmian przebiegu koryta potoków, za wyjątkiem technicznego umocnienia koryt cieków w zakresie wynikającym z realizacji zadań związanych z utrzymaniem wód oraz ochroną przeciwpowodziową. Dodatkowo działka nr [...] obr. [...] położona jest częściowo w terenach lasów oznaczonych symbolem [...] Działka nr [...] obr. [...] położona jest częściowo w terenach łąk, pastwisk i nieużytków oznaczonych symbolem [...]. Działka [...] obr. [...] położona jest częściowo w ternach łąk pastwisk i nieużytków oznaczonych symbolem [...]. Tymczasem § 30 pkt 1b planu wskazuje, że jako uzupełniające przeznaczenie terenu dopuszcza się: konieczne obiekty sieci infrastruktury technicznej.
W wypadku wybudowania obiektu sprzecznie z normami prawa miejscowego, a więc wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem.
W ocenie GINB, wbrew zarzutom odwołania, właściciel obiektu nie legitymuje się decyzją ustalającą lokalizację MEW, ani też decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę rurociągu derywacyjnego oraz ujęcia wody z osadnikiem. Wynika to z faktu, że M. Urząd Wojewódzki po wznowieniu postępowania, uchylił decyzję Burmistrza Gminy T. z dnia 30 grudnia 1994 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę rurociągu derywacyjnego oraz ujęcia wody z osadnikiem. Z powyższego wynika, że budowa rurociągu została rozpoczęta samowolnie. Inwestor prowadził budowę rurociągu derywacyjnego oraz ujęcia wody z osadnikiem (bez obiektu samej elektrowni) w Z. bez stosownych zezwoleń oraz po trasie innej niż w pierwotnym pozwoleniu wodnoprawnym. Prowadzona inwestycja była zrealizowana bez zgody właściciela działki nr [...] obr. [...] Skarżący przedłożył przy piśmie z dnia 6 maja 2022 r. oświadczenia ówczesnych właścicieli (datowane na rok 1992/1993) na przejście przez ich działki rurociągu, jednak nie uwzględniają one woli wszystkich właścicieli ani zmiany trasy rurociągu.
Dodatkowo w odwołaniu (datowanym na dzień 2 sierpnia 1993 r.) od decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 16 lipca 1993 r. jednoznacznie wskazano, że "(...) jeżeli plan nie zostanie poprawiony to wycofujemy swoja zgodę z dnia 27 marca 1993 r." na przejście przez działki podziemnego rurociągu stalowego do malej elektrowni wodnej Z. Przedłożone dokumenty nie potwierdzały posiadania prawa do dysponowania na cele budowlane terenem działek, na których wzniesiono rurociąg derywacyjny i ujęcie wody z osadnikiem. Tym samym, w ocenie GINB, nie było możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez jego legalizację lub nakazanie określonych czynności czy robót.
Podkreślono, że także PGW Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. w piśmie z dnia 16 marca 2022 r. wskazało, że "(...) wykonanie rurociągu derywacyjnego MEW miało bezpośredni wpływ na obecny stan prawej skarpy brzegowej potoku O.. Jednak w chwili obecnej nie można jednoznacznie określić czy przyczyną uszkodzenia skarpy brzegowej było posadowienie rurociągu zbyt blisko skarpy brzegowej, czy tez brak wykonania stosownych ubezpieczeń koryta w rejonie inwestycji". W dalszej części tegoż pisma wskazano, że w ich ocenie uszkodzenie skarpy brzegowej potoku O. na działce nr [...] obr. [...] w Z. jest wynikiem głównie wykonania rurociągu derywacyjnego w zbyt bliskiej odległości bez stosownego zabezpieczenia. Powyższe stanowisko zostało ponownie przedstawione w piśmie PGW z dnia 6 kwietnia 2022 r. skierowanego do WINB.
Dodatkowo organ podkreślił, że stosownie do § 4 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2003 r. w sprawie T. Parku Narodowego (Dz. U. Nr 65, poz. 599) na obszarze Parku zabrania się: zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeżeli służą one innym celom niż ochrona przyrody. Bez wątpienia przedmiotowy obiekt występuje przeciwko temu zakazowi.
O wyborze osoby obowiązanej do wykonania nakazu rozbiórki orzeczono na podstawie art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obowiązanym do wykonania na swój koszt czynności nakazanych w decyzji jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W sprawie nie było kwestionowane, że właścicielem obiektu jest J. B.
GINB podkreślił, że już w wydanych wcześniej rozstrzygnięciach organów nadzoru budowlanego m.in. decyzji WINB z dnia 2 października 2003 r., decyzji GINB z dnia 2 grudnia 2004 r. oraz z dnia 19 stycznia 2005 r. zaaprobowanych przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2005 r. wskazywano, że realizację rurociągu derywacyjnego oraz ujęcia wody z osadnikiem, należy traktować jako urządzenia, a nie obiekty budowlane lub ich części. Dlatego też na gruncie stosunków administracyjno-budowlanych dzieliły los obiektu głównego, tj. elektrowni wodnej, a ta niewątpliwie słusznie stanowiła przedmiot postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego w ich obecnym brzmieniu.
W ocenie GINB, organ wojewódzki trafnie uznał, że będąca przedmiotem postępowania Mała Elektrownia Wodna wraz z urządzeniami towarzyszącymi jest sprzeczna z postanowieniami obowiązującego miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza jej legalizację.
Skoro nie było możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (z uwagi na niezgodność z planem miejscowym), WINB mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie tylko na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. orzec o rozbiórce Małej Elektrowni Wodnej wraz z urządzeniami towarzyszącymi (roboty zostały wykonane, a nie można było doprowadzić obiektu do stanu poprzedniego).
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B., reprezentowany przez adwokata, podnosząc zarzut naruszenia:
1. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie - w sytuacji gdy stan faktyczny w niniejszej sprawie w pełni uzasadnia wydanie decyzji naprawczych, dotyczących MEW i przywrócenia stanu zgodnego z prawem, bez konieczności rozbiórki MEW;
2. art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie - w sytuacji gdy stan faktyczny w niniejszej sprawie w pełni uzasadnia wydanie decyzji naprawczych, dotyczących MEW i przywrócenia stanu zgodnego z prawem, bez konieczności rozbiórki MEW, a w oparciu jedynie o nakazy w przedmiocie obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem;
3. art. 48 i art. 49f ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie - w sytuacji gdy stan faktyczny w niniejszej sprawie wskazuje na konieczność zastosowania instytucji uproszczonego postępowania legalizacyjnego, czego organy nie przeprowadziły ani nawet nie przeanalizowały możliwości takowego rozwiązania;
4. art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi społecznemu, który ma charakter równorzędny ze słusznym interesem obywateli - w sytuacji gdy rozstrzygnięcie dotyczące nakazu rozbiórki MEW nie służy interesowi społecznemu w żadnym zakresie, w którym to interesie jest nieprzerwane działanie MEW, gdyż korzystają na tym codziennie mieszkańcy Z., lecz jedynie właścicielowi działki ew. nr [...][ z ob. [...]
5. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w zakresie możliwości ustalenia istnienia doprowadzenia istniejącej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w szczególności braku rozważenia podziału inwestycji MEW na etapy wymagające odrębnych działań naprawczych - w sytuacji istnienia sprzeczności istotnych ustaleń organu II instancji ze stanem faktycznym sprawy, tj. ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że MEW została wybudowana legalnie według ówcześnie obowiązujących przepisów i zasad, a obecnie zakwalifikowanie MEW jako jednej, niepodzielnej na etapy inwestycji, która nie nadaje się do realizacji działań naprawczych, jest nieuzasadnione;
6. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w zakresie przyczyn wystąpienia obsunięcia się prawego brzegu Potoku O. w rejonie działki ew. nr [...] ob. [...] Z., co stanowić ma podstawę faktyczną wszczęcia postępowania dotyczącego rozbiórki MEW - w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika wprost, że stan ten wynika tylko i wyłącznie z naturalnych procesów erozyjnych, tj. że wody górskiego Potoku O. płyną w taki sposób, że powodują erozję koryta cieku;
7. art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dobrowolnej ocenie, wyrażającej się w pominięciu zarzutów i argumentacji zawartej w odwołaniu skarżącego od decyzji WINB z dnia 2 sierpnia 2022r., w sytuacji gdy obowiązkiem organu II instancji jest rozpatrzenie wszelkich zarzutów oraz całości argumentacji strony postępowania administracyjnego, wyrażonej w odwołaniu od decyzji administracyjnej, a następnie odniesienie się do niej w treści uzasadnienia decyzji organu II instancji;
8. art. 156 § 1 pkt 5) k.p.a. poprzez wydanie decyzji niewykonalnej w chwili jej wydania - w sytuacji gdy z treści zaskarżonej decyzji GINB z dnia 31 października 2022r., a także poprzedzającej ją decyzji z dnia 2 sierpnia 2022r. nie sposób wywieźć jakie elementy mają ulec rozbiórce, tj. wobec braku określenia co dokładnie skarżący miałby rozbierać, jakie części MEW i jakie urządzenia techniczne oraz na jakich etapach tego obiektu, co prowadzi do słusznego wniosku, że zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca były niewykonalne w dniach ich wydania, a ich niewykonalność miała charakter trwały.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie organy nie podjęły starań, by przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające oraz postępowanie naprawcze - pomimo, iż sprawa dotyczy obiektu wzniesionego ponad 29 lat temu, pod rządami innych przepisów, w innym stanie faktycznym. W zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się obszerna korespondencja, a także poprzednie decyzje i inne akty administracyjne, z treści których wynika wprost, że dotychczasowe działania mające na celu rozbiórkę MEW były niweczone ze słusznych przyczyn.
Inwestor nie mógł przewidzieć w 1993r., iż przepisy prawa i akty prawa miejscowego się zmienią ani też w jakim kierunku ulegną zmianie. W konsekwencji nie sposób obciążać skarżącego odpowiedzialnością za ww. zmiany i w 2022r. odmawiać mu uprawnień do posługiwania się wybudowaną inwestycją - MEW, która w toku prac budowlanych i później była wznoszona legalnie. Inwestor uzyskał zgody właścicieli działek, stanowiące dowód na dysponowanie terenem (w tym także poprzedników prawnych Tadeusza Bieńka), stosowne pozwolenia oraz spełnił pozostałe warunki legalizacji inwestycji - MEW. Wobec powyższego zasadnym jest twierdzenie, że inwestor w okresie przed wykonaniem robót budowlanych i w ich toku, aż do zakończenia realizacji inwestycji - MEW, działał zgodnie z prawem i na mocy orzeczeń administracyjnych.
Zaistniałe w niniejszej sprawie problemy można wyeliminować na skutek przeprowadzenia właściwego i prawidłowego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2) i 3) ustawy Prawo budowlane. Taka konwalidacja przyniesie skutki w postaci legalizacji inwestycji na tle obecnie obowiązujących przepisów prawa. Organy zaniechały również analizy sprawy pod kątem możliwości zastosowania rozwiązań, o których mowa w treści art. 48 oraz art. 49f ustawy - Prawo budowlane.
Zdaniem skarżącego w analizowanej sprawie wszelkie warunki do wszczęcia oraz przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 49f ww. ustawy, zostały spełnione. Jedynie organ, który ma obowiązek wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, nie dopełnił swoich czynności i zaniechał wszczęcia takiego postępowania.
Zarzucił, że organy administracji dokonały również naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi społecznemu, który ma charakter równorzędny ze słusznym interesem obywateli.
Skarżący podnosi, że istnieje sprzeczność istotnych ustaleń organu II instancji ze stanem faktycznym sprawy, tj. ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że MEW została wybudowana legalnie według ówcześnie obowiązujących przepisów i zasad, a obecnie zakwalifikowanie MEW jako jednej, niepodzielnej na etapy inwestycji, która nie nadaje się do realizacji działań naprawczych jest nieuzasadnione. Same organy przyznają, że stan prawny niniejszej sprawy od 29 lat zmieniał się i jest obecnie skomplikowany - lecz umieszczanie zidentyfikowanych przez organy problemów w jednej, takiej samej grupie, nie jest właściwe.
Podstawę faktyczną wszczęcia postępowania dotyczącego rozbiórki MEW miało stanowić ustalenie, że to MEW jako obiekt wzniesiony na kilku działkach spowodował obsunięcie prawego brzegu Potoku O. w rejonie działki ew. nr [...] z ob. [...] Z.. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika wprost, że stan ten wynika tylko i wyłącznie z naturalnych procesów erozyjnych, tj. że wody górskiego Potoku O. płyną w taki sposób, że powodują erozję koryta cieku. Nie jest zatem wiadome na jakich podstawach organ II instancji oraz organ I instancji wysunęli odmienne wnioski.
Podniósł, że orzekając o konieczności rozbiórki MEW żaden z organów nie wskazał co miałoby wchodzić w zakres definicji owych "urządzeń technicznych" w zakresie obiektów hydrotechnicznych ani też czy rozbiórka ma dotyczyć całej inwestycji MEW.
Z treści zaskarżonej decyzji oraz z treści decyzji ją poprzedzającej nie sposób wywieźć jakie elementy mają ulec rozbiórce, tj. wobec braku określenia co dokładnie Skarżący miałby rozbierać w związku z rzekomym brakiem pozwolenia na budowę, jakie części MEW i jakie urządzenia techniczne oraz na jakich etapach tego obiektu, nie sposób doprowadzić do wykonania takiego nakazu. Niewykonalność obu ww. decyzji ma charakter trwały - na obecnym etapie nie jest możliwe konwalidowanie błędu w omawianym zakresie, gdyż to decyzja określająca nakaz rozbiórki ma wskazywać co dokładnie ma zostać rozebrane, nie inny akt administracji czy innego typu dokument w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny niniejszej sprawy komplikuje mnogość postępowań administracyjnych, które się w niej toczyły. Część tych rozstrzygnięć została poddana sądowej kontroli, co z kolei powodowało związanie oceną prawną w niej wyrażonych. Już na wstępie zaznaczyć należy, że organy obu instancji sumiennie przeanalizowały wszystkie orzeczenia, jakie w sprawie zapadły i prawidłowo oceniły ich wpływ na prawidłowości lokalizacji MEW. Sąd nie dostrzegł uchybień w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu dowodowym, które w głównej mierze opierało się ono na dokumentach (decyzjach, postanowieniach, odwołaniach, zastrzeżeniach itp.) wydanych przez różne organy administracji publicznej, w różnych odstępach czasu, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym. Również kwestia właściwości rzeczowej ani miejscowej organów nie budziła wątpliwości Sądu.
Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem - decyzje wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w tym nakazanie rozbiórki obiektu) podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. ustawy. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do trybu postępowania zawartego w przepisie art. 51 Prawa budowlanego wskazać należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np.: gdy okaże się że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. W sytuacji zaś, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. To od okoliczności danej sprawy wynikać będzie, czy istnieje możliwość zalegalizowania takiej inwestycji. Ustalenia te determinować będą możliwość legalizacji tak powstałej budowli. Dlatego ustalenia te powinny być wyczerpujące i uwzględniające wszystkie zdarzenia prawne, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Takie ustalenia niewątpliwie zostały poczynione przez organy orzekające w sprawie.
Pierwsze rozstrzygnięcie jakie w niniejszej sprawie zostało wydane pochodzi z 23 marca 1993 r., kiedy to Dyrektor T. Parku Narodowego wyraził warunkową zgodę na lokalizację MEW. Lokalizacja tej inwestycji nastąpiła na mocy decyzji Burmistrz Gminy T. decyzją z dnia 16 lipca 1993 r., zgodnie z miejscowym planem ogólnym perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia 10 lipca 1986r. Rady Narodowej Miasta Z. i Gminy T..
Decyzja z 31 marca 1994 r. zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca pozwolenia na budowę ujęcia wody z osadnikiem oraz budynku elektrowni wodnej z kanałem odpływowym (bez rurociągu derywacyjnego) została uchylona decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia 21 lipca 1994 r.
Roboty przy budowie MEW zostały wstrzymane decyzją Burmistrza Gminy T. z dnia 6 sierpnia 1994r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewodę N. w dniu 14 października 1994r., zobowiązującą również inwestora do: uzupełnienia projektu technicznego budynku elektrowni, uzyskania uzgodnienia całej inwestycji z TPN-em, uzyskania pozwolenia wodno-prawnego na ujęcie i pobór wody z pot. O., uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.
W piśmie z dnia 10 sierpnia 1994r. stwierdzono m.in. że: projekt przebiegu trasy rurociągu przesyłowego, miedzy ujęciem wody na pot. O. a budynkiem elektrowni, nie został do tej pory przedłożony w celu uzgodnienia, wobec czego położenie rurociągu przesyłowego - jak stwierdzono w czasie wizji w dniu 28 lipca 1994r. - na długości ok. 100 mb licząc od budynku elektrowni, zostało wykonane bezprawnie.
Pismem z dnia 14 października 1994r. Jan Bachleda poinformował Urząd Gminy T. o zakończeniu robót budowlanych na obiekcie budynku elektrowni wodnej z kanałem odpływowym (...) zgodnie z prawomocną decyzją z dnia 31 marca 1994. Pismem z dnia 17 listopada 1994r. zawiadomił natomiast szereg innych organów i instytucji, że w dniu 14 listopada 1994r. zakończono roboty budowlane na obiekcie budynku elektrowni wodnej z kanałem odpływowym.
Decyzją z dnia 30 grudnia 1994 r., Burmistrz Gminy T. w Z. zatwierdził dokumentację projektową i udzielił J. B. pozwolenia na budowę rurociągu derywacyjnego oraz ujęcia wody z osadnikiem (bez obiektu samej elektrowni).
Decyzją z dnia 18 sierpnia 1999 r., znak: [...] Wojewoda M. po wznowieniu z urzędu postępowania, uchylił powyższą decyzję Burmistrza Gminy T. z dnia 30 grudnia 1994 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę rurociągu derywacyjnego oraz ujęcia wody z osadnikiem (bez obiektu samej elektrowni) w Z..
Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2012r, sygn. akt II SA/Kr 1036/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylił m.in. decyzję Burmistrza Gminy T. z dnia 16 lipca 1993r, o ustaleniu lokalizacji MEW.
Postanowieniem nr [...] z dnia 27 sierpnia 2021r.WINB zobowiązał J. B. m.in. do wyjaśnień i udostępnienia dokumentacji projektowej, na podstawie której wybudowano rurociąg derywacyjny oraz dowodów na dokonanie odbioru rurociągu do użytkowania. Wezwany w piśmie z 13 września 2021r. nie odpowiedział na pytania zawarte w w/w postanowieniu, nie przedłożył również dowodów potwierdzających oddanie rurociągu do użytkowania. Dołączył natomiast kopie niektórych wybranych dokumentów.
Już z przytoczonych wyżej rozstrzygnięć wynika, że nie istnieje w obrocie prawnym ani decyzja o lokalizacji inwestycji ani pozwolenie na budowę. Brak jest również jakiekolwiek śladu, że dokonano technicznego odbioru tej budowli.
Budynki MEW znajdują się na działkach nr [...], [...] obr. [...] Z.. Kanał odpływowy i inne urządzenia znajdują się też na działkach nr [...] i [...] obr. [...] Z. .Rurociąg derywacyjny i ujęcie wody znajdują się na działach nr: [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] [...],[...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] Z..
Jak trafnie zauważyły organy orzekające w sprawie budowę rurociągu derywacyjnego rozpoczęto bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę. Już bowiem w czasie wizji w dniu 28 lipca 1994r. - na długości ok. 100 mb ujawniono obecność rurociągu, podczas gdy decyzję dla tej części inwestycji wydano w dniu 30 grudnia 1994 r.
Odnośnie zaś budowy samego obiektu MEW należy przywołać prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 10 września 2012 r., sygn. II SA/Kr 1036/12, uchylającego m.in. decyzje Burmistrza Gminy T.z dnia 17 lipca 1993 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że SKO w Nowym Sączu było związane wytycznymi i wykładnią prawa, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 15 grudnia 1997r., sygn. akt II SA/Kr 1685/96., w którym NSA zwrócił po pierwsze uwagę, że organ drugiej instancji winien uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty, w której sam orzeka, wytykając organowi drugiej instancji, że nie uwzględnił zmiany stanu prawnego (nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), która nastąpiła pomiędzy datą wydania decyzji organu pierwszej instancji a chwilą rozpatrzenia sprawy przez Kolegium. Wskazał również, że organ drugiej instancji winien ustalić, czy istnieje zgodność inwestycji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponowne rozpatrzenie sprawy wymaga zatem poddania analizie zrealizowanej inwestycji z regulacjami ogólnymi oraz szczegółowymi planu. Ponadto, skoro sąd przesądził o przedmiotowości postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego, które już zrealizowano, niezbędne było także ustalenie, czy inwestycja zakończona tożsama jest z inwestycją, objętą wnioskiem inwestora.
Z powyższego wynika, że Sąd potwierdził wówczas konieczność uwzględnienia zmiany stanu faktycznego co do możliwość realizacji inwestycji w związku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóty, dopóki obowiązuje. W świetle powyższych wywodów Sądu należało uznać za prawidłowe stwierdzenie organów orzekających w sprawie, że parametry MEW i możliwość jego lokalizacji obiekt należy odnieść do obowiązującego planu uchwalonego uchwałą Rady Miasta Z. z dnia 9 września 2010 r. nr [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego "[...] ". Bezsprzecznie lokalizacja MEW wraz z urządzeniami towarzyszącymi jest niezgodna z § 7 pkt 1 planu, bowiem wprowadzono nim całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (z pewnymi wyjątkami do których niniejsza inwestycja się nie zalicza). W § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839 j.t.) elektrownia wodna została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Co prawda w myśl § 13 ust. 1 pkt 5 lit a uchwały wskazano, że w obszarze objętym planem zachowuje się istniejące sieci i obiekty elektroenergetyczne, jednak skoro dla spornej inwestycji brak jest stosownych pozwoleń na lokalizację i budowę, nie można uznać, że przepis ten dotyczy MEW. Zasadne jest zatem stanowisko organów, że użyte w § 7 pkt 1 w/w uchwały pojęcie "istniejące" w tym kontekście należy rozumieć jako "istniejące legalnie".
Ponadto działki nr [...], [...], [...], [...]i częściowo [...], na których znajduje się część inwestycji, objęte zostały w planie symbolem [...], zaś § 29 pkt 2a planu zabrania lokalizacji wszelkiej zabudowy kubaturowej, w tym zabudowy tymczasowej, za wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną, na zasadach określonych w przepisach odrębnych.
W wypadku wybudowania obiektu sprzecznie z normami prawa miejscowego, a więc wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Jak bowiem słusznie zauważył GINB obiekty i urządzenia MEW nie zostały zrealizowane nawet zgodnie z wyeliminowanymi z obrotu prawnego pozwoleniami i warunkami w nich zapisanymi, w tym o ochronie zieleni, a z powodu całkowitej sprzeczności z ówczesnym planem miejscowym, MEW nigdy nie powinna powstać w tej lokalizacji.
Ponadto zgodnie z § 4 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2003r. w sprawie T. Parku Narodowego, na obszarze którego znajduje się część inwestycji, budowa MEW jest zatem objęta zakazem budowy– poprzez zakaz zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeżeli służą one innym celom niż ochrona przyrody.
Co również istotne strona nie przedłożyła dokumentów potwierdzających dowodów na posiadanie przez J. B. prawa do dysponowania terenem określonych działek na cele budowy rurociągu derywacyjnego i ujęcia wody z osadnikiem. Złożone oświadczenia pochodzą nie dotyczą "każdoczesnego właściciela" i nie zostały wydane dla obecnej trasy rurociągu. Obecny właściciel MEW posiada jedynie umowę z TPN na użytkowanie gruntu pokrytego wodami na działce nr [...] obr. [...] Zakopane. W uchwale z 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, podjętej w składzie siedmiu sędziów, NSA stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p. bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarazem w uzasadnieniu wyjaśnił, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (por. wyrok NSA z 8 lutego 2003 r., sygn. II OSK 306/20).
Wbrew zarzutowi skargi organy przeanalizowały możliwość zastosowania w sprawie art. 48 i art. 49f ustawy Prawo budowlane dotyczącego uproszczonego postępowania legalizacyjnego. GINB wskazał bowiem, że z uwagi na brzmienie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane sprawdzenia wymagało, czy poszczególne części inwestycji nie powstały w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane albo art. 49f ustawy Prawo budowlane. Naruszenie tych przepisów podnoszono również w odwołaniu, zatem już choćby to dowodzi, że były one przedmiotem rozważań. Podkreślić należy, że WINB w uzasadnieniu decyzji (str. 17) analizując zapisy art. 48 i 49f uznał, że usuwanie skutków samowoli w odniesieniu do całej MEW winno nastąpić w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Także GINB w uzasadnieniu decyzji (str. 10) podał, że brak jest podstaw do legalizacji MEW, skoro wraz z urządzeniami towarzyszącymi jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do kwestionowania tego stanowiska organów nadzoru budowlanego.
Należy zauważyć, że nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Orzekając rozbiórkę części obiektu należy zatem brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1413/15, LEX nr 2271238). Z uwagi na to, że poszczególne elementy tej inwestycji są ze sobą funkcjonalnie powiązane, należało traktować ją jako jedną inwestycję, na które jednak inwestor starał się uzyskać odrębne pozwolenia – jedno na budowę ujęcia wody z osadnikiem oraz budynku elektrowni wodnej z kanałem odpływowym, kolejne na budowę rurociągu derywacyjnego. Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też nie można przyjąć, że podstawę do odstąpienia od konieczności wydania takiej decyzji mogłyby stanowić
przesłanki słusznego interesu strony określone w art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. Przez słuszny interes należy rozumieć taki interes strony, który nie pozostaje w kolizji z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Natomiast MEW, co już wyjaśniono stanowiła samowolę budowlaną, a jej ewentualna legalizacja wyłącznie w oparciu o przesłankę słusznego interesu strony naruszałaby zasady współżycia społecznego ze względu na nierówne traktowanie przez organy administracji publicznej.
Sąd nie dostrzegł także zarzucanych przez skarżącego przepisów normujących postępowanie administracyjne. Zarzucane niewyjaśnienie kwestii dotyczących przyczyn wystąpienia obsunięcia się prawego brzegu Potoku O. w rejonie działki ew. nr [...] nie stanowiła podstawy do wydania rozstrzygnięcia co do istoty. Stanowiła ona najwyżej podstawę do przeprowadzenia postępowania w sprawie, w którego jednak toku ujawniono szereg innych nieprawidłowości skutkujących nakazem rozbiórki. Samo postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wyjątkowo skrupulatnie, z poszanowaniem wszystkich praw procesowych strony, zaś uzasadnienie samych decyzji jest wyczerpujące i odnosi się do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz wyjaśnia zastosowanie przepisów prawa materialnego.
Na zakończenie wskazać należy, że nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niewykonalnej w chwili jej wydania. Skarżący błędnie upatruje tego naruszenia w ogólnym określeniu jakie elementy mają ulec rozbiórce. Jak wynika natomiast z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji WINB z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr [...], utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją, nakazie rozbiórki dotyczy Małej Elektrowni Wodnej "[...] " wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] Z. Określenie takie wprost stanowi, że wszystkie urządzenia stanowiące elementy MEW znajdujące się na wyżej wymienionych działkach.
Skoro skarga okazała się nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.