VII SA/WA 508/21

VII SA/Wa 508/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 2118/21 - Wyrok NSA z 2024-05-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia D P, na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] września 1997 r., nr [...], Burmistrz Gminy [...] udzielił G S i A S (dalej: "inwestorzy") pozwolenia na użytkowanie piwnic i parteru budynku jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej w Gminie [...] przy ul. [...]. Następnie, pismem z dnia 5 lutego 2020 r. D P (dalej: "wnioskodawczyni") wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że sporny budynek został wybudowany w odległości poniżej 4 m od granicy z należącą do niej działką, lecz mimo tego nie została ona uznana za stronę postępowania o pozwolenie na użytkowanie.
Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku [...]WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła wnioskodawczyni reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że wnioskodawczyni nie będzie stroną postępowania ze względu na zachowanie przepisanych odległości budynku od granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], podczas gdy budynek, na którego użytkowanie zezwolono, usytuowany jest ścianą z otworami w odległości około 3,75 m od granicy z tą działką, co jest niedozwolone z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych i powoduje negatywne oddziaływanie na sąsiednią nieruchomość. Po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia GINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...]IWNB.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Równocześnie podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe dotyczą, np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się, m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce.
Ponadto, GINB wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym legitymację procesową w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej przed dniem 11 lipca 2003 r. ustalać należy według art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto o tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz stwierdzenie czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Jednocześnie GINB podniósł, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Dodatkowo zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych punktem odniesienia dla określenia kręgu stron w postępowaniu nieważnościowym są podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym w związku z przyznanym im interesem prawnym przez przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej.
W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 1997 r. Burmistrz Gminy [...] udzielił inwestorowi Pani G S oraz Panu A S pozwolenia na użytkowanie piwnic i parteru na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Z akt przedmiotowego postępowania wynika, że wnioskodawczyni nie była stroną zarówno postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, jak również pozwolenia na użytkowanie. Co więcej, z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych, nr [...] wynika, że wnioskodawczyni jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr ew. [...]), a więc nieruchomości, której nie dotyczy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Stąd też w ocenie organu II instancji wnioskodawczyni nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.
Zdaniem GINB wnioskodawczyni posiada w przedmiotowej sprawie jedynie interes faktyczny. Taki interes - dający się nawet racjonalnie uzasadnić - nie powoduje jednak po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1997 r.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawczynię w toku postępowania administracyjnego GINB wskazał, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Głównym zarzutem wnioskodawczyni jest bowiem wybudowanie budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. Zarzuty te nie znajdują jednak poparcia w aktach sprawy i nie przesądzają o przymiocie strony w danej sprawie. Przedłożone przy piśmie z dnia 22 października 2020 r. kopie projektu wprawdzie znajdują się w aktach sprawy, jednakże brak dowodu (opisu, pieczątek, podpisów) potwierdzającego, że dotyczy on decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1994 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w toku postępowania stwierdzono, że pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia organu nadzorczego.
Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D P, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu postanowieniu naruszenie:
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1999 Nr 15, poz. 140) poprzez bezpodstawne nieuznanie skarżącej za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej we wniosku,
- art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak przymiotu strony, podczas gdy wnioskodawczyni posiada taki przymiot,
- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie dokumentów przedstawionych przy piśmie z dnia 22 października 2020 r. i uznanie ich za niewiarygodne w sytuacji, gdy organy nie dysponują dokumentacją projektową w odpowiedniej wersji.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. Podkreślił, że w toku postępowania GINB nie zakwestionował twierdzenia wnioskodawczyni zawartego w zażaleniu, że przedmiotowy budynek został zrealizowany ścianą z otworami w odległości 3,76 m od granicy z działką skarżącej. Odległość taka jest niedopuszczalna z punktu widzenia zarówno przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem pełnomocnika skarżącej sam fakt dopuszczenia do użytkowania budynku, który znajduje się w mniejszej odległości niż wymagana w przepisach technicznych, powoduje przyznanie po stronie właściciela sąsiedniej nieruchomości podmiotowego prawa do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia, a w konsekwencji żądania wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Co więcej, w ocenie pełnomocnika skarżącej interes prawny wnioskodawczyni wywodzić należy z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel lub zarządca nieruchomości, w stosunku do której zbyt blisko została zrealizowana zabudowa sąsiednia, musi bowiem posiadać instrumenty prawne do zwalczania niekorzystnych skutków naruszenia prawa na drodze administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Głównego Inspektora z dnia 4 stycznia 2021r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020r., Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 1997r. , udzielającej G S i A S pozwolenia na użytkowanie piwnic i parteru budynku jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej w Gminie [...] przy ul. [...].
Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.
Zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Co przy tym istotne, ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym przepis ten - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie.
Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi więc prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W piśmiennictwie wskazuje się, że "oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W ocenie Sądu, taka oczywista sytuacja, niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Świadczy o tym wniosek skarżącej oraz fakt, że nie jest ona stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1997r.o pozwoleniu na użytkowanie.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), w art. 1 pkt. 49 wprowadziła zmianę do Prawa budowlanego poprzez dodanie do art. 59 nowego ustępu (ust. 7) w następującym brzmieniu: "stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r. Tym samym procedowanie w trybie art. 59 Prawa budowlanego ogranicza zakres podmiotowy postępowania tylko i wyłącznie do inwestorów. Dlatego też, jakkolwiek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem administracyjnym, to ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie przed dniem 11 lipca 2003r były osoby, które posiadały interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
O interesie prawnym strony w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie przed dniem 11 lipca 2003r. decydowały przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie jak i w doktrynie (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 332-333; L.J. Kamiński, Postępowanie administracyjne w sprawach budowlanych. Zagadnienia procesowe, wyd. Municipium S.A., s. 152-153), że legitymację do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed dniem 11 lipca 2003r wywodzić należy z art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007r, II OSK 339/06, niepubl., wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005r, VII SA/Wa 361/04, niepubl, z dnia 6 października 2005r, VII SA/Wa 144/05).
Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Z tych względów, krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji. Z taką okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.
Skarżąca D P , będąc właścicielką działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] ( KW nr [...]), wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1997r.o pozwoleniu na użytkowanie piwnic i parteru budynku jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej w Gminie [...] przy ul. [...]. Okolicznością bezsporną pozostaje , że nie była ona stroną postępowania zakończonego powyższą decyzją.
W ocenie skarżącej przedmiotowy budynek został zrealizowany ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy jej działki, a wiec z naruszeniem § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1999 Nr 15, poz. 140).
Nie ulega także wątpliwości, że inwestorzy realizowali budowę na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę.
Jak wyjaśnił organ brak oryginalnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja z dnia [...] grudnia 1994r., uniemożliwia stwierdzenie, że budynek został zrealizowany z odstępstwami od tego projektu, czy też zgodnie z jego warunkami. Brak planu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] grudnia 1994r. uniemożliwia weryfikację twierdzeń skarżącej.
W tej sytuacji uprawnione jest twierdzenie organu, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art 28 k.p.a do wszczęcia postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tym bardziej, że w okresie budowy skarżąca nie inicjowała żadnych postępowań dotyczących niezachowania prawidłowej odległości od granicy, a od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie minęło ponad 20 lat.
Z tych względów za prawidłową należy uznać ocenę organów o oczywistości braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 1997r., a w konsekwencji o braku jej legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza.
Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.
Warszawa, dnia 7 czerwca 2021 r.
ZARZĄDZENIE
Odpis wyroku z dnia 13 maja 2021 r. z uzasadnieniem przesłać:
• Pełnom.skarżącej – r.pr. Michałowi Łuczajowi
Sędzia
Izabela Ostrowska