VII SA/WA 501/22

VII SA/Wa 501/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Michał Podsiadło
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2054/22 - Wyrok NSA z 2024-01-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Dnia 26 lipca 2021r. wpłynęło do organu pismo A. R. ( dalej: "skarżący") reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w K. z dnia [...] grudnia 2020r., nr [...].
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego ww. sprawie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej: "[...]WINB") decyzją z dnia [...] października 2021r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1, art. 158 §1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], nakładającej na A. R. obowiązek usunięcia wykonanej warstwy chudego betonu oraz zasypania wykopu pod fundamenty inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami w budynku: wod.-kan., c.o., enn., gaz, wentylacji mechanicznej wraz z wewnętrzną instalacją gazową zalicznikową, wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej, kanalizacją sanitarną wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (sanitarne) o pojemności 10 m³, wraz z przyłączem wodociągowym, gazowym, energii elektrycznej wraz z budową dojść, dojazdów na działce nr [...] miejscowości R., gmina L.".
Odwołanie od powyższej decyzji, złożył A. R.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB") skarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2022r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z [...] października 2021r.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, istotę postępowania nieważnościowego, a następnie przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie.
GINB przypomniał, że pismem z 31 sierpnia 2020 r. A. R. na podstawie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, zwalczaniem i przeciwdziałaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej jako: "specustawa"), poinformował Starostę [...] o rozpoczęciu robót budowlanych dotyczących budowy wskazanej wyżej inwestycji.
Inwestor podał informacje wymienione w art. 12 ust. 2 pkt 1 specustawy, twierdząc, że budowa budynku mieszkalnego związana jest z zapewnieniem możliwości odbycia kwarantanny dla rodziny i osób najbliższych w związku z częstymi podróżami poza granice Rzeczypospolitej Polskiej.
Pismem z 3 września 2020 r. Starosta [...] wezwał inwestora do uzupełnienia informacji o szczegółowe uzasadnienie, że inwestycja jest związana z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, szczegółowy sposób wykonywania robót budowlanych oraz wykazanie, że roboty budowlane nie spowodują zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.
W piśmie z 14 września 2020 r. inwestor przedstawił uzupełnione informacje. W odniesieniu do tego, czy inwestycja jest związana z celami opisanymi w ustawie, inwestor wskazał, że wystarczające jest wykazanie związku z tymi celami, a więc art. 12 ust. 1 specustawy ma zastosowanie także, gdy cele w nim wymienione w przypadku danej inwestycji mają charakter poboczny a nie główny. Ponadto, ustawodawca nie określił, jakie obiekty mogą mieć związek z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Budynek ma na celu zapewnienie bezpiecznych warunków życia rodziny inwestora oraz umożliwienie odbycia kwarantanny. Inwestor wskazał, że z racji wykonywanego zawodu ma dużą styczność z innymi osobami, a więc podjęcie przez niego działań inwestycyjnych dążących do powstania osobnego domu mieszkalnego jednorodzinnego stanowi działanie związane z zapobieganiem rozprzestrzenianiu się COVID-19. Ponadto, budynek będzie posiadał większą ilość pokoi, łazienek i miejsc do przechowywania żywności, co pozwoli na odbycie kwarantanny. Inwestor zwrócił także uwagę, że w przypadku izolacji społecznej mniej szkodliwe dla zdrowia psychicznego jest przebywanie w dużym domu niż w małym lokalu mieszkalnym, w związku z czym budynek stanowi inwestycję zmierzającą do zwalczania negatywnych skutków społecznych COVID-19.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 października 2020 r. ustalono, że na działkach nr [...] i [...] w m. R., realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. W dniu kontroli roboty budowlane nie były prowadzone. Wokół miejsca budowy usypano hałdy ziemi. Wykonano wykopy pod fundamenty oraz wylano warstwę chudego betonu. W północnej części terenu inwestycji wykonano wykop, który wyrównano warstwą piasku. Wykop z dwóch stron otoczony jest skarpą, miejscami przykryty geowłókniną.
Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...],[...] WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...], znak: [...], wstrzymujące A. R. roboty budowlane prowadzone przy realizacji ww. inwestycji.
Natomiast postanowieniem z [...] listopada 2021 r., znak: [...] GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2021 r., znak: [...], odmawiające stwierdzenia nieważności ww. postanowienia [...] WINB.
W toku prowadzonego postępowania decyzją z [...] grudnia 2020 r. organ powiatowy nałożył na A. R. obowiązek usunięcia wykonanej warstwy chudego betonu oraz zasypania wykopu pod fundamenty przedmiotowej inwestycji.
Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.).
Uzasadniając zastosowanie tego przepisu organ powiatowy wskazał, że wobec wykonania jedynie robót przygotowawczych, nie doszło jeszcze do powstania obiektu budowlanego, który mógłby być przedmiotem nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na potwierdzenie swojego stanowiska PINB dla powiatu [...] powołał wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2353/19.
Z tego samego powodu GINB uznał, że nie było rażącym naruszeniem prawa wdrożenie w sprawie spornej inwestycji, procedury uregulowanej w art. 50-51 Prawa budowlanego, zamiast art. 48-49 tej ustawy, na co GINB wskazywał także we wskazanych powyżej postanowieniach w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
GINB podkreślił, że kluczowa w niniejszej sprawie jest jednak sama zasadność ingerencji organów nadzoru budowlanego w inwestycję, o której inwestor poinformował organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 12 specustawy. Organ wyjaśnił, że przepis ten wyłącza zastosowanie m. in. przepisów Prawa budowanego w odniesieniu do projektowania, budowy, przebudów , remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno- budowlanej. GINB wyjaśnił przy tym, że przesłanka wyłączenia przepisów Prawa budowlanego określona w art. 12 specustawy ma charakter materialny a nie formalny, a zatem nie jest wystarczające samo poinformowanie organu administracji architektoniczno- budowlanej o inwestycji z powołaniem się na ten przepis, lecz inwestycja musi faktycznie służyć przeciwdziałaniu COVID -19. Do weryfikacji tej przesłanki uprawnione są organy nadzoru budowlanego
W ocenie GINB, inwestycja będąca przedmiotem badanej decyzji, obejmująca budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie spełnia przesłanki przeciwdziałania COVID-19.
GINB wskazał, że istotne przy wykładni ww. przepisów są względy systemowe. Zwrócił uwagę, że powyższy przepis ma charakter szczególny, wyjątkowy, bowiem wyłącza zastosowanie kluczowych ustaw regulujących proces inwestycyjny. Powinien zatem podlegać wykładni ścisłej. Strona skarżąca prezentuje zaś rozszerzającą wykładnię tego przepisu. W ocenie GINB, językowa wykładnia wskazanego wyżej przepisu, prowadzi do wniosku, że przeciwdziałanie COVID-19 ma być powodem, uzasadnieniem dla realizacji inwestycji, a więc, gdyby nie ten cel, to inwestycja nie byłaby potrzebna.
GINB uznał, że tak rozumianej przesłanki w oczywisty sposób nie spełniają budynki mieszkalne, które choć w pewien (raczej nieznaczny) sposób mogą się przyczyniać do przeciwdziałania COVID-19, to realizowane są w zupełnie innym celu, tj. dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, czy też po prostu w celach komercyjnych (co do zasady w przypadku budynków wielorodzinnych). W ocenie GINB, budowa domu jednorodzinnego podejmowana jest w interesie indywidualnym inwestora a nie w interesie publicznym wyrażającym się w przeciwdziałaniu chorobie zakaźnej.
GINB odniósł się do kwestii podnoszonych przez skarżącego podnoszącego, że wątpliwości wynikające z niedoskonałości legislacyjnej przepisów specustawy nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony, a przeciwnie - na jej korzyść, co wynika także z art. 7a k.p.a. Wskazał że tego typu wątpliwości tym bardziej nie mogą prowadzić do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem takie naruszenie może mieć miejsce wyłącznie w niebudzącym wątpliwości stanie prawnym i musi być oczywiste. Co się zaś tyczy art. 7a k.p.a., organ wyjaśnił, że przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu nieważnościowym.
GINB podkreślił, że rażące naruszenie prawa to naruszenie ciężkie
i oczywiste. Jego cechą jest to, że wydane rozstrzygniecie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu. Zdaniem GINB takich cech nie można przypisać decyzji organu powiatowego z [...] grudnia 2020r.
Podsumowując, GINB wskazał, że organ powiatowy bez rażącego naruszenia prawa uznał, że sporna inwestycja nie mogła być realizowana na podstawie art. 12 specustawy i bez rażącego naruszenia prawa zastosował wobec niej art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało także, aby badana decyzja była obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § k.p.a.
Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wniósł A. R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2021r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w tym postępowaniu oraz niezbędnych wydatków w kwocie 17 zł uiszczonych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
1). naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisów:
a) art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez błędne stwierdzenie, że ingerencja organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 12 specustawy w niniejszej sprawie była zasadna, a sporna inwestycja nie może być realizowana na podstawie tego przepisu (str. 3-4 zaskarżonej decyzji) - skoro w związku z brzmieniem art. 12 specustawy do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisy te nie mają zastosowania;
b). art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy poprzez ich błędną zawężającą wykładnię, sprowadzającą się do stwierdzenia, że za "budowę w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" rozumie się tylko budowę, która faktycznie/realnie może przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i której jedynym i wyłącznym celem jest zwalczanie zakażenia, zapobieganie rozprzestrzenianiu się, profilaktyka oraz zwalczanie skutków, w tym społeczno- gospodarczych choroby COVID-19 oraz wskazanie, że: "Tak rozumianej przesłanki w oczywisty sposób nie spełniają budynki mieszkalne, które choć w pewien (raczej nieznaczny) sposób mogą się przyczyniać do przeciwdziałania COVID-19, to realizowane są w zupełnie innym celu, tj. dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, czy też po prostu w celach komercyjnych (co do zasady w przypadku budynków wielorodzinnych)" (str. 4 zaskarżonej decyzji), podczas gdy wystarczające dla zastosowania art. 12 ust. 1 ww. ustawy jest stwierdzenie jakiegokolwiek, nawet znikomego czy pośredniego, związku prowadzonych przez inwestora robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID- 19.
w konsekwencji zaś powyższych naruszeń, naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów art. 156 § 1 pkt 2 in principio poprzez odmowę stwierdzenia nieważności wydanej bez podstawy prawnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w K. z dnia [...] grudnia 2020 r.
Powyższe zarzuty, znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Skarżący podniósł, że sporna inwestycja pozostaje w niepodważalnym związku ze zwalczaniem, przeciwdziałaniem i zapobieganiem rozprzestrzenianiu się zakażeniem wirusem SARS-CoV- 2 wywołującym chorobę COVID-19. Skarżący podniósł, że w informacji z dnia 31 sierpnia 2020 r. i jej uzupełnieniu, uzasadnił zastosowanie ww. przepisów do jego inwestycji. Wskazał, że podstawą złożenia przedmiotowego pisma jest art. 12 specustawy, bezpośrednio wyrażając w ten sposób chęć skorzystania z instytucji wyłączenia przepisów Prawa budowlanego, o której mowa w art. 12 ust. 1 ww. ustawy. Tym samym w sposób niebudzący wątpliwości wykazał jedyną przesłankę stosowania tegoż wyłączenia, tj. pozostawanie inwestycji w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, rozumianym jako: "wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby". W konsekwencji żaden z organów orzekających nie był uprawniony do wydawania postanowień na podstawie przepisów Prawa budowlanego, ponieważ stosowanie tej ustawy zostało wyłączone. Nie ma zdaniem skarżącego wątpliwości, że art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych - nimi sytuacji kryzysowych, ustanawia przesłankę materialną, a nie formalną wyłączenia przepisów.
Skarżący zwrócił uwagę, że sposób sformułowania przesłanek, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie- jaki jest prawidłowy sposób ich zastosowania.
Wadliwa technika legislacyjna, wynikająca z działań ustawodawcy, nieprecyzyjne konstruowanie tekstu prawnego skutkujące zbyt szerokim lub wąskim określeniem hipotez poszczególnych norm prawnych, jak również legislacyjne niespójności, nie mogą negatywnie oddziaływać na prawa i obowiązki skarżącego, powstałe na skutek stosowania tych regulacji, tj. procesu dokonywania przez organ konkretyzacji norm generalno-abstrakcyjnych poprzez tworzenie wiążącej normy konkretno-indywidualnej.
Podkreślił, że rolą organów administracji publicznej nie jest "naprawianie" usterek prawodawczych obecnych w prawie materialnym, czy też eliminowanie błędów lub nieścisłości Ustawodawcy. Niepewność i nieprzewidywalność zdarzeń nie może stanowić usprawiedliwienia dla tworzenia regulacji w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny. Skutki konkretyzacji norm prawa materialnego powinny być na tyle przewidywalne, aby skarżący podejmując działania zgodnie z brzmieniem przepisów, mógł oczekiwać rozstrzygnięcia, które będzie korelowało z ich treścią. Podmiot spoza sfery władzy państwowej nie może ponosić konsekwencji za niską jakość istniejącej regulacji.
Skarżący podniósł, że jego decyzję o wyborze procedury wynikającej z art. 12 ustawy covidowej, należało uznać za autonomiczną decyzję składającego informację, która nie podlega kontroli przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem skarżącego, rażące naruszenie prawa polega w niniejszej sprawie na nie znajdującym uzasadnienia w treści ustawy, a więc sprzecznym z prawem i niedopuszczalnym zawężeniu zakresu stosowania art. 12 ustawy covidowej.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...], którą organ ten po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...], znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.t nr [...], znak: [...], nakładającej na skarżącego obowiązek usunięcia wykonanej warstwy chudego betonu oraz zasypania wykopu pod fundamenty inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami w budynku: wod.-kan., c.o., enn., gaz, wentylacji mechanicznej wraz z wewnętrzną instalacją gazową zalicznikową, wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej, kanalizacją sanitarną wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (sanitarne) o pojemności 10m3, wraz z przyłączem wodociągowym, gazowym, energii elektrycznej wraz z budową dojść, dojazdów na działce nr [...] miejscowości R., gmina L.".
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze art. 12 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych a także przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.
Ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji GINB, poprzedzić należy ogólnym przypomnieniem, że zapadła ona w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.
Organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji, tylko wtedy jeżeli stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich, wymienioną w § 1 pkt 2 tego przepisu jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta była podstawą wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.t nr [...], znak: [...].
Odnośnie do przesłanki braku podstawy prawnej, to jest ona spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego, nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Podkreślić też należy, że przez brak podstawy prawnej należy rozumieć sytuację, kiedy to rzeczywiście decyzja nie posiada podstawy prawnej, nie zaś to, że takiej podstawy prawnej nie wymienia lub przytacza niewłaściwy przepis.
Z kolei naruszenie prawa, o którym także mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).
Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022). Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia".
W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, należało podzielić stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2020 r.
Zarzuty skargi opierają się na dwóch zasadniczych podstawach, a mianowicie po pierwsze że z uwagi na brzmienie art. 12 ust. 1 specustawy, organy nadzoru budowlanego w ogóle nie miały kompetencji do kontroli realizowanej inwestycji i stosowania przepisów prawa budowlanego, po drugie zaś, że do zastosowania dyspozycji art. 12 specustawy, nie jest konieczne wykazywanie przez inwestora, że realizowana inwestycja ma bezpośredni związek z przeciwdziałaniem covid -19 i do jej realizacji wystarczające jest zaistnienie jakiegokolwiek nawet znikomego czy pośredniego związku prowadzonych robót z przeciwdziałaniem covid – 19.
W ocenie Sądu, argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Tytułem wstępu Sąd wskazuje, że w pełni podziela ocenę będącej przedmiotem sprawy regulacji specustawy, dokonaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 382/21. W wyroku tym Sąd stwierdził, że przepis art. 12 ustawy z 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przewidujący niezwykle daleko idące przywileje w porównaniu do inwestorów działających w "zwykłych rygorach", niejasno sformułowany i budzący elementarne zastrzeżenia dotyczące zakresu jego zastosowania i kolizji ze standardami legislacyjnym, a przede wszystkim zasadami konstytucyjnymi, jeśli w ogóle może być stosowany, to jako "wyjątek", co wymaga jego rygorystycznej i ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae).
Stanowisko to stanowiło dla Sądu orzekającego w sprawie, punkt wyjścia dla dokonania oceny prawidłowości zastosowania tej regulacji.
Przypomnieć należy, że skarżący jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 12 specustawy, poinformował Starostę [...] o rozpoczęciu robót budowlanych dotyczących wspomnianej wyżej inwestycji. Skarżący wskazał, że budowa budynku mieszkalnego związana jest z zapewnieniem możliwości odbycia kwarantanny dla rodziny i osób najbliższych w związku z częstymi podróżami poza granice Rzeczypospolitej Polskiej. Uzupełniając informacje dotyczące inwestycji, skarżący wskazał, że ma ona zapewnić bezpieczne warunki życia jego rodziny oraz umożliwienie odbycia kwarantanny. Z racji wykonywanego zawodu ma dużą styczność z innymi osobami, a więc podjęcie przez niego działań inwestycyjnych dążących do powstania osobnego domu mieszkalnego jednorodzinnego stanowi działanie związane z zapobieganiem rozprzestrzenianiu się COVID-19. Ponadto, budynek będzie posiadał większą ilość pokoi, łazienek i miejsc do przechowywania żywności, co pozwoli na odbycie kwarantanny. Zwrócił także uwagę, że w przypadku izolacji społecznej, mniej szkodliwe dla zdrowia psychicznego jest przebywanie w dużym domu niż w małym lokalu mieszkalnym, w związku z czym budynek stanowi inwestycję zmierzającą do zwalczania negatywnych skutków społecznych COVID-19.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 października 2020 r. ustalono, że na działkach nr [...] i [...] w m. R., realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Teren budowy oznaczony, częściowo ogrodzony, jest tablica informacyjna. W dniu kontroli roboty budowlane nie były prowadzone. Wokół miejsca budowy usypano hałdy ziemi. Wykonano wykopy pod fundamenty oraz wylano warstwę chudego betonu. W północnej części terenu inwestycji wykonano wykop, który wyrównano warstwą piasku. Wykop z dwóch stron otoczony jest skarpą, miejscami przykryty geowłókniną.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. organ powiatowy nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia wykonanej warstwy chudego betonu oraz zasypania wykopu pod fundamenty inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami w budynku: wod.-kan., c.o., enn., gaz, wentylacji mechanicznej wraz z wewnętrzną instalacją gazową zalicznikową, wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej, kanalizacją sanitarną wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (sanitarne) o pojemności 10m3, wraz z przyłączem wodociągowym, gazowym, energii elektrycznej wraz z budową dojść, dojazdów na działce nr [...] miejscowości R., gmina L.".
W ocenie Sądu, decyzja organu powiatowego, decyzja [...]WINB odmawiająca stwierdzenia jej nieważności oraz decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję organu wojewódzkiego, zostały wydane zgodnie z prawem.
Podstawę prawną decyzji organu powiatowego, stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 (lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Uzasadniając zastosowanie tego przepisu organ powiatowy wskazał, że wobec wykonania jedynie robót przygotowawczych, nie doszło jeszcze do powstania obiektu budowlanego, który mógłby być przedmiotem nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Należy zatem zgodzić się z GINB, że z tego samego powodu nie było rażącym naruszeniem prawa, wdrożenie w sprawie spornej inwestycji, procedury uregulowanej w art. 50-51 Prawa budowlanego, zamiast art. 48-49 tej ustawy, na co GINB wskazał także we wskazanych powyżej postanowieniach w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Niezasadny jest w ocenie Sądu zarzut skargi dotyczący wydania przez organ powiatowy decyzji bez podstawy prawnej oraz argumentacja kwestionująca zasadność ingerencji organów nadzoru budowlanego w inwestycję o której inwestor poinformował organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 12 specustawy.
Skarżący wskazuje w tym zakresie na brak kognicji organów nadzoru budowlanego w sprawach inwestycji realizowanych na podstawie art. 12 specustawy oraz na brak podstawy prawnej do orzekania w tego typu sprawach przez organy nadzoru budowlanego.
Zdaniem Sądu przytoczona w tym zakresie w skardze argumentacja, nie zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślenia wymaga, że art.12 ust. 1 specustawy, wyłącza zastosowanie Prawa budowlanego w odniesieniu do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, a nie w odniesieniu do wszystkich inwestycji, w odniesieniu do których inwestor poinformował organ administracji architektoniczno-budowlanej o skorzystaniu z tego przepisu. Przepis ten zatem ustanawia przesłankę materialną a nie formalną wyłączenia przepisów Prawa budowlanego. Innymi słowy, nie jest więc wystarczające samo powołanie się na ten przepis, lecz faktyczne wypełnienie jego przesłanek, zaś organy nadzoru budowlanego mają możliwość ich zweryfikowania.
Sąd w pełni podziela wynikające z ukształtowanego już orzecznictwa stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 12 specustawy, nie wyłącza kompetencji organów nadzoru budowlanego do kontroli budowy i ewentualnego prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej ( wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 369/21 oraz WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 72/21 i z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 243/21).
Kwestionowana decyzja organu powiatowego, jak słusznie ocenił organ wojewódzki oraz GINB, nie została zatem wydana bez podstawy prawnej.
Sąd nie podziela również poglądu skarżącego, zgodnie z którym dla zastosowania art. 12 specustawy, przeciwdziałanie COVID-19, nie musi być wyłącznym ani nawet głównym celem inwestycji, zaś w dyspozycji tego przepisu mieści się budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Argumenty skarżącego w tym zakresie, opierają się w znacznej mierze na stanowiskach formułowanych w toku procesu legislacyjnego, które w ocenie Sądu nie mogą być wiążące przy dokonywaniu wykładni tego przepisu.
Ponownie należy przytoczyć stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 382/21, że przepis art. 12 specustawy, jeśli w ogóle może być stosowany to jedynie jako wyjątek oraz wymaga on ścisłej i rygorystycznej wykładni.
Akceptując w pełni pogląd wyrażony w wyżej przytoczonym wyroku, Sąd orzekający w sprawie, stoi na stanowisku, że sprzeczne z taką wykładnią byłoby stwierdzenie, że przeciwdziałanie COVID-19, nie musi być wyłącznym ani nawet głównym celem inwestycji realizowanej na podstawie art. 12 specustawy, a takie stanowisko prezentuje skarżący. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 12 ma charakter szczególny i wyjątkowy, bowiem wyłącza zastosowanie kluczowych ustaw regulujących proces inwestycyjny. Zdecydowanie zatem powinien podlegać wykładni ścisłej. W całkowitej sprzeczności z powyższą wykładnią, byłoby traktowanie planowanej przez inwestora budowy budynku mieszkalnego, który jedynie w nieznaczny sposób, może przyczyniać się do przeciwdziałania COVID-19. Głównym bowiem celem realizowanego przez skarżącego budynku jednorodzinnego, było zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Szeroka wykładnia pojęcia "związku" inwestycji z przeciwdziałaniem COVID – 19, jakiej oczekuje skarżący, skutkowałaby uznaniem, że regulacji przewidzianej w art. 12 specustawy, podlega dowolna inwestycja. Zawsze bowiem można byłoby wykazać jakikolwiek związek prawie każdej inwestycji z przeciwdziałaniem COVID – 19.
Również i w tym zakresie w orzecznictwie prezentowane jest rygorystyczne stanowisko, które podziela Sąd orzekający w sprawie ( wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 369/21 oraz WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r" sygn. akt II SA/Kr 72/21 i z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 243/21).
Zdaniem Sądu, budowa domu jednorodzinnego, podejmowana jest przede wszystkim, w interesie indywidualnym inwestora, zaś jej uboczny związek z przeciwdziałaniem COVID – 19, nie upoważnia do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 12 specustawy.
Regulacja ta, dotyczyć powinna inwestycji ściśle związanych z przeciwdziałaniem Covid – 19. Tego rodzaju inwestycją może być przykładowo ( choć ocena inwestycji też będzie to zależeć od okoliczności konkretnej sprawy ) budowa tymczasowego szpitala, budowa obiektów na cele kwarantanny, budowa zewnętrznej poczekalni dla chorych, adaptacja hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcie linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji lub maseczek w hali magazynowej.
To właśnie w odniesieniu do tego rodzaju przedsięwzięć epizodyczny przepis art. 12 specustawy, miał umożliwiać dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów. Celem tej szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, a jego głównym powodem była walka z czasem, bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID -19, nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią.
Odnosząc się do skargi wskazać jednocześnie należy, że niektóre zawarte w niej argumenty (jak wypowiedzi w toku procesu legislacyjnego), wskazują także na zasadność szerokiej wykładni art. 12 specustawy. Możliwość różnej wykładni tego przepisu, prowadzi do wniosku, że nie można mówić o oczywistości jego naruszenia co jest koniecznym warunkiem stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia z powodu rażącego naruszenia prawa.
Jak już wcześniej słusznie zauważył GINB, nie było także rażącym naruszeniem prawa zastosowanie w badanej sprawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zamiast art. 48 tej ustawy, gdyż także i takie rozwiązanie znajduje akceptację w orzeczeniach sądów administracyjnych (wyroki WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 72/21 i z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 243/21).
Ponadto jak już wcześniej wspomniano, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy jego charakter powoduje, że decyzja (postanowienie) nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa a takich cech nie można przypisać decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2020 r. Organ ten bowiem zasadnie uznał, że sporna inwestycja, nie może być realizowana na podstawie art. 12 specustawy i bez rażącego naruszenia prawa, zastosował wobec niej art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Sąd podziela również ocenę GINB, że kwestionowana decyzja była obarczona którąkolwiek z wad nieważnościowych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.