VII SA/Wa 501/19

VII SA/Wa 501/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tomasz Stawecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 1067/20 - Wyrok NSA z 2023-04-12
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 107 par. 3, 79a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi V. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej V. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki D. sp. z o.o. z siedzibą w W. uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2017 r., znak: [...], zezwalającą na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego z usługami przy ul. M. w W..
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] października 2017 r. udzielił pozwolenia V. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego z usługami przy ul. M. w W., zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. [...] decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Organ określił przy tym warunki realizacji inwestycji.
Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 37a, art. 37c, art. 37g i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm., dalej: "ustawa o ochronie zabytków"), § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 3, 4 i 6 oraz § 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1265; dalej: "rozporządzenie w sprawie prac konserwatorskich z 2017 r."), § 2 pkt 1d porozumienia z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a miastem W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Z 2005 r. Nr [...], poz. [...]) oraz aneksu Nr [...] do porozumienia z dnia [...] czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) i aneksu Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) oraz aneksu Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), a także na podstawi art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskowane prace polegające na remoncie elewacji, w tym odtworzeniowej wymianie stolarki okiennej, remoncie prześwitu bramnego, klatki schodowej oraz wnętrz budynku, nadbudowie o dwie kondygnacje, rozbiórce w związku ze złym stanem technicznym stropów oraz ściany frontowej i podwórzowej trzeciego i czwartego piętra kamienicy (z wyjątkiem stropu nad przejazdem bramnym) oraz wykonanie ich na nowo jest dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia i konieczne do przeprowadzenia, w związku ze złym stanem technicznym budynku. Organ pierwszej instancji zaakceptował tym samym m.in. zaproponowaną wysokość nadbudowy (o dwie kondygnacje) oraz przedstawioną w projekcie jej formę architektoniczną.
Ponadto organ pierwszej instancji odniósł się do nałożonych warunków pozwolenia. Organ określił m.in. warunki kierowania robotami budowlanymi, pełnienia nadzoru inwestorskiego oraz kierowania pracami konserwatorskimi przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Ustalił również warunki polegające na obowiązku niezwłocznego zawiadomienia [...] Konserwatora Zabytków o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu prac. Przesądzono również o komisyjnym doborze kolorystyki tynków elewacji, prześwitu bramnego, detali architektonicznych oraz stolarki, a także kolorystyce stolarki i wyborze docelowych rozwiązań kolorystycznych tynków.
3. Pismem z [...] grudnia 2017 r. spółka D. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Odwołująca się spółka zarzuciła decyzji Prezydenta [...]:
wydanie przez organ niewłaściwy, co stanowi naruszenia 110 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. albowiem wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a ponadto decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
umieszczenie rozstrzygnięcia poza samą decyzją, a nie w uzasadnieniu do niej co stanowi naruszenie 104 § 1 k.p.a.;
naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 11, 75, 77, 78 i 79 k.p.a., w szczególności przez wydanie decyzji, która ma wady w zakresie ustalania stanu faktycznego;
naruszenia art. 107 § 3 i 4 k.p.a. przez pozbawienie decyzji pełnego uzasadnienia.
4. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] stycznia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił skarżącej pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego z usługami przy ul. M. w W..
Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z [...] marca 2018 r. zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie specjalistycznej opinii w rozpatrywanej sprawie.
W ocenie Narodowego Instytutu Dziedzictwa, wyrażonej w opinii z [...] sierpnia 2018 r., "remont wraz z rekonstrukcją wystroju fasady i częściowo wnętrz oraz możliwość nadbudowy kamienicy M., są dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia i korzystne zarówno dla budynku, jak i dla walorów urbanistycznych ulicy M. i placu [...], wpisanych do rejestru zabytków. Remont niszczejącej od lat, nieużytkowanej kamienicy, wymiana zagrażających katastrofą elementów konstrukcyjnych (w tym zwłaszcza drewnianych stropów ostatnich dwóch kondygnacji), odtworzenie wystroju fasady, konserwacja nielicznych zachowanych elementów wystroju i wyposażenia jej wnętrz m.in. rekonstrukcja i konserwacja wystroju klatki schodowej – są działaniem niezbędnym dla zachowania obiektu oraz umożliwiają jego użytkowanie. Do podobnej grupy zabiegów należy zaliczyć wprowadzenie zewnętrznej windy oraz częściową zmianę dyspozycji wnętrz".
Podkreślono przy tym, że "nadbudowa kamienicy przyczyni się do zniwelowania wrażenia chaosu urbanistycznego i dysharmonii przestrzennej spowodowanych znaczną różnicą wysokości pomiędzy budynkami H. i M., silnie eksponowanymi w widoku na południową część samego placu". Zdaniem Narodowego Instytutu Dziedzictwa wariant ostatecznie przyjęty przez [...] Konserwatora Zabytków, działającego w imieniu Prezydenta [...], zaakceptowany decyzją nr [...] i pozwalający na nadbudowę kamienicy o dwie kondygnacje, z których druga umieszczona jest w obrębie dachu, stanowi bezpieczne rozwiązanie z punktu widzenia konserwatorskiego. Zastrzeżenia Narodowego Instytutu Dziedzictwa wzbudziły natomiast rozwiązania nadbudowy fasady w zakresie formy dachu.
W ocenie organu odwoławczego istota problemu w przedmiotowej sprawie polega na dokonaniu oceny planowanej inwestycji, w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej przedmiotowego budynku, wynikającej z decyzji wpisującej ją do rejestru zabytków oraz decyzji wpisujących do rejestru zabytków: zespół urbanistyczny placu [...] i zespół urbanistyczny ulicy M.. Wyjaśniając powyższe zagadnienie organ odwoławczy miał na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania oraz przepisy o zakresie działania organu ochrony zabytków.
Organ drugiej instancji stwierdził, że argumentacja Prezydenta [...] dotycząca rozstrzygnięcia, poza uzasadnieniem warunków, jest bardzo lakoniczna. Prezydent wskazał jedynie, że wnioskowane prace są dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia i konieczne do przeprowadzenia w związku ze złym stanem technicznym budynku.
Po przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów organ odwoławczy doszedł do wnioski, że niezależnie od pozytywnej oceny zamierzenia w zakresie remontu wraz z rekonstrukcją wystroju fasady i częściowo wnętrz, realizacja objętej wnioskiem inwestycji, z uwagi na projektowane rozwiązania architektoniczne nadbudowy przedmiotowego budynku, jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim. Planowane roboty budowlane doprowadziłaby bowiem do naruszenia chronionych walorów zabytkowych kamienicy przy ul. M., a tym samym wnętrz urbanistycznych ulicy M. i placu [...].
Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Narodowego Instytutu Dziedzictwa, że nadbudowa zabytku co do zasady jest dopuszczalna, jednak zamierzone prace budzą poważne zastrzeżenia. Zaakceptowane przez Prezydenta [...] rozwiązanie formy dachu obniży walory zabytkowe przedmiotowego budynku. Frontowej elewacji nadbudowywanej partii nadano nowoczesną formę, pozwalającą na rozróżnienie partii oryginalnej od współcześnie nadbudowywanej. W wyniku tego, forma potężnego mansardowego dachu przytłacza zabytkową część obiektu i łamie przy tym zasadę spójności stylistycznej, wprowadzając niepożądany "element historyzmu".
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Prezydent [...] miał kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy.
Ponadto, wskazanie przez organ pierwszej instancji w tytule dokumentacji (pkt. 1 orzeczenia) decyzji "zgodnie z Projektem budowlanym. Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego z usługami przy ul. M. w W., działka nr ewidencyjny [...],[...] i [...]" zamiast wskazania działek nr ewid. [...],[...] i [...] stanowi oczywista omyłkę pisarską. W świetle określenia w decyzji przedmiotu postępowania nie budzi wątpliwości jakiej nieruchomości dotyczy orzeczenie. Błąd w przywołaniu tytułu dokumentacji projektowej w zakresie numeracji działek ewidencyjnych pozostaje bez wpływu na prawidłowość dokonanego orzeczenia.
W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedłożony przez skarżącą wniosek o wydanie zezwolenia na przebudowę kamienicy jest niekompletny, ponieważ nie zawiera wszystkich elementów określonych w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1609; dalej: "rozporządzenie w sprawie prac konserwatorskich z 2018"). Oznacza to, że nie wskazano np. numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem (o ile jest założona), ani dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z tego zabytku. W świetle obowiązujących aktualnie przepisów oświadczenie o posiadanym tytule prawnym jest niewystarczające, co wynika z treści § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Braki formalne wniosku co do zasady obligują organ odwoławczy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie może on podejmować działań mających na celu usunięcie wad formalnych wniosku, który wszczął postępowanie przed organem pierwszej instancji i wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Z uwagi jednak na rozstrzygnięcie niniejszej decyzji, organ odwoławczy uznał, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia ww. braków, byłoby działaniem sprzecznym z celem art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy jest zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 4 lutego 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:
art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 w zw. z § 24 rozporządzenia w sprawie prac konserwatorskich z 2018 r. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, mimo że wobec (a) zmiany przepisów prawa pomiędzy rozstrzygnięciem pierwszej i drugiej instancji i (b) konieczności modyfikacji i uzupełnienia projektu budowlanego, sprawa powinna była zostać przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Rozwiązanie przyjęte przez organ odwoławczy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
art. 79a k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o przesłankach, których niewypełnienie mogło prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej, mimo że – jak się okazało – organ odwoławczy podjął odmienną od organu pierwszej instancji decyzję mając na względzie jedynie podniesione przez siebie zastrzeżenia dotyczące projektu budowlanego przedstawionego przez skarżącą. W kontekście tych zastrzeżeń poinformowanie skarżącej o nich przed wydaniem zaskarżonej decyzji mogło doprowadzić do korekty projektu, a w konsekwencji wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji.
6. Odpowiadając w dniu [...] lutego 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
7. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.
8. Po szczegółowym zbadaniu okoliczności sprawy, a także zgromadzonych w aktach dokumentów, Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Rzeczywiście, w opinii Sądu, przy wydawaniu przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale przede wszystkim art. 28 oraz art. 79a § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy rozpatrywał sprawę dysponując decyzją organu pierwszej instancji korzystną dla strony, tzn. udzielająca pozwolenia konserwatorskiego na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego z usługami przy ul. M.. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła spółka D. sp. z o.o. z siedzibą w W., będąca właścicielką nieruchomości sąsiedniej, to znaczy wpisanej do rejestru zabytków kamienicy przy ul. H.. Niewątpliwie przy tym zarzuty odwołującej się spółki pod adresem decyzji Prezydenta [...] były przedstawione raczej lakonicznie. Główne zarzuty odnosiły się do kompetencji Prezydenta [...] do wydania decyzji w pierwszej instancji. Mimo tego, odwołująca się spółka uznała za oczywiste, że z racji sąsiedztwa przysługuje jej interes prawny, a więc może uczestniczyć w postępowaniu budowlanym dotyczącym budynku przy ul. M.. Stanowisko takie zdawałoby się również wynikać z faktu, że spółce D. sp. z o.o. organ pierwszej instancji doręczył kopię decyzji wydanej [...] października 2017 r.
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy nie badał już interesu prawnego odwołującej się spółki, tylko od razu przystąpił do rozpoznawania okoliczności prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum.
Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę udział odwołującej się spółki w prowadzonym postępowaniu wcale nie jest oczywisty. W szczególności interesu prawnego odwołującej się spółki nie kreuje fakt zawiadamiania przez organ pierwszej instancji o toczącym się postępowaniu dotyczącym nieruchomości sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się często, że sama okoliczność sąsiedztwa nieruchomości inwestycyjnej nie zapewnia interesu prawnego. Należy bowiem wykazać, że konkretne przepisy materialnoprawne, zwłaszcza z zakresu prawa publicznego, wskazują na taki interes, a nie wyłącznie na interes faktyczny. Interes prawny może wynikać bowiem albo z określonego upoważnienia do działania znajdującego podstawę w przepisach prawa, albo co explicite wskazuje art. 28 k.p.a. z obowiązku powstającego po stronie podmiotu w związku z prowadzonym postępowaniem. Przepis taki należy wszakże wskazać.
W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie badał wszakże tej okoliczności, chociaż zdaniem Sądu powinien to uczynić we wstępnej fazie prowadzenia postępowania odwoławczego. Zarzut odwołującej się spółki, że rozbudowa, a zwłaszcza nadbudowa budynku mieszczącego się pod adresem M., będzie powodował ograniczenie dostępu do światła słonecznego jest na tyle enigmatyczny, że wymagałby sprawdzenia. Należy bowiem zważyć, że budynek przy ul. H. jest wyraźnie wyższy od zaplanowanego (nadbudowanego) budynku przy ul. M. i położony w taki sposób, która prima facie nie wskazuje, aby jakakolwiek część budynku należącego do odwołującej się spółki była rzeczywiście zacieniana (patrz np. zdjęcie wykonane [...] lipca 2018 r. na stronie [...] oraz wizualizacja projektu nadbudowy na stronie 26 materiałów ilustracyjnych stanowiących załącznik do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] sierpnia 2018 r.). Sąd nie przesądza przedstawionej kwestii budzącej wątpliwości. Sąd zwraca jednak uwagę, że obowiązkiem organu odwoławczego było jednak sprawdzenie interesu prawnego odwołującej się spółki.
9. Kluczową okolicznością, która przesądziła o uchyleniu zaskarżonej decyzji jest wszakże zdaniem Sądu naruszenie art. 79a k.p.a.
Jak wskazano wyżej, oprócz pozytywnej dla inwestora (i skarżącej obecnie) decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy dysponował również opinią specjalistyczną przygotowaną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa (dalej: "NID"). Trzeba podkreślić, że zasadnie organ odwoławczy wystąpił o przygotowanie takiej opinii. Dla rozpatrywanej sprawy kluczową okolicznością jest fakt, że w opinii NID wyraźnie wskazano, że planowana przez skarżącą odbudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego z usługami przy ul. M. jest dopuszczalna z punktu widzenia konserwatorskiego. W podsumowaniu opinii wskazano wyraźnie, że w ocenie NID proponowany zakres prac przy budynku, a zwłaszcza jego nadbudowa o dwie kondygnacje:
- wpłynie pozytywnie na zharmonizowanie relacji wysokościowych w obrębie wnętrza urbanistycznego ul. M. i przestrzeni w południowej części architektonicznego otoczenia Placu [...];
- nie obniży walorów zabytkowych przedmiotowego budynku w przypadku innego niż zaproponowano w projekcie architektonicznym rozwiązania formy dachu (vide: str. 13 opinii). Stanowisko to jest szczególnie istotne, gdyż w treści opinii pojawiły się wątpliwości co do nadbudowy fasady w zakresie formy dachu. Jedno z rozważanych rozwiązań mogło prowadzić do wniosku, że "mansardowy dach o małym spadku połaci ... stanowi konkurencję optyczną dla zabytkowej części obiektu, przytłaczając go skalą".
Mimo przedstawionej opinii NID, organ odwoławczy uznał jednak, że realizacja objętej wnioskiem inwestycji z uwagi na projektowane rozwiązania architektoniczne nadbudowy przedmiotowego budynku, jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim, doprowadziłaby bowiem do naruszenia chronionych walorów zabytkowych kamienicy przy ul. M., a tym samym wnętrz urbanistycznych ul. M. i placu [...]. Mimo zatem podzielenia przez organ odwoławczy części stanowiska Narodowego Instytutu Dziedzictwa wydana została zaskarżona decyzja, niekorzystana dla inwestora.
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznaje za niekwestionowaną zasadę, że organy konserwatorskie w postępowaniach o zezwolenie na roboty budowlane przy zabytku dysponują w istotnym zakresie swobodnym uznaniem administracyjnym. Ocena walorów artystycznych, historycznych i naukowych nie daje się uregulować w sposób absolutny poprzez przyjęcie normy ogólnej mającej zastosowanie w niezliczonej liczbie przypadków. O udzieleniu pozwolenia bądź odmowie takie rozstrzygnięcia decydować można wyłącznie w odniesieniu do konkretnych przypadków. Organy konserwatorskie muszą wszakże być świadome tego, że decyzja w zakresie swobodnego uznania nie może być decyzją dowolną ani arbitralną. Wymagane jest bardzo wyraźne wskazanie dlaczego określone okoliczności przemawiające za decyzją zostały uznane za rozstrzygające, a jednocześnie dlaczego inne okoliczności prowadzące do przeciwnych wniosków nie zostały wzięte pod uwagę. Taka zasada jest źródłem obowiązku szczególnie starannego uzasadnienia decyzji wydawanych na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków.
10. Przedstawiona wyżej argumentacja powołująca się na art. 107 § 3 k.p.a. uzyskuje dodatkowe, szczególnie istotne wsparcie w art. 79a k.p.a. Przepis ten dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmieniającej k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., wprost wyraził obowiązki organu w zakresie komunikowania się i współpracy ze stroną, która zainicjowała toczące się postępowanie. Zgodnie z § 1 powołanego przepisu w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.
Wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się oczywiście także do organów właściwych w zakresie ochrony zabytków. Art. 79a k.p.a. nie jest przy tym przepisem przypadkowym, lecz stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków organu administracji wynikających z art. 10 k.p.a. Jednocześnie powoływany art. 79a k.p.a. stanowi dodatkowy sposób ochrony słusznych interesów strony w postępowaniu administracyjnym. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami lub może dysponować takimi dowodami, na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania. Jest to szczególnie ważne dla strony, jeśli nie znając oczekiwań i kryteriów ocen, którymi kieruje się organ administracji nie korzysta z prawa do przedłożenia takich dowodów albo do – co szczególnie ważne w rozpatrywanej sprawie – zmodyfikowania swoich żądań. Z tego względu na organy administracji został nałożony nie tylko obowiązek poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów i materiałów, ale szczególny obowiązek wskazanie stronie zależnych od niej przesłanek rozstrzygnięcia decyzji, które nie zostały do określonego momentów spełnione lub wskazane, a może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Należy przy tym podkreślić, że powołany art. 79a k.p.a. pozostaje silnie związany zarówno z art. 7 k.p.a., tj. wyrażoną w nim zasadą prawdy obiektywnej i ochroną słusznego interesu obywatela, jak i przede wszystkim art. 8 § 1 k.p.a. zobowiązującym organy administracji do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przy jednoczesnym kierowaniu się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Przedstawiona zasada komunikowania się i współpracy ze stroną ma szczególne znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy zgromadził istotne informacje i zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wbrew art. 79a k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wskazał wszakże dlaczego projekt przedstawiony przez skarżącą należy uznać za niedopuszczalny. W tym zakresie kilkulinijkowe stwierdzenie i wyrażenie stanowiska organu odwoławczego jest zdecydowanie niewystarczające. Z akt sprawy nie wynika na przykład, czy organ odwoławczy oceniał i porównywał różne projekty bądź wizualizacje nadbudowy kamienicy przy ul. M.. Organ nie wyjaśnił również, czy estetyczna i kulturowa sprzeczność z historycznym otoczeniem ul. M. wynika z kąta nachylenia mansardowego dachu, czy też z wysokości okien zaprojektowanych w tym miejscu. Być może jednak przeważyły inne okoliczności, o których organ nie wspomniał w zaskarżonej decyzji.
Na tym właśnie polega obowiązek informowania strony o możliwych przesłankach decyzji organu niekorzystnej dla strony. W takich projektach jak projekty budowalne poddane ocenie organu konserwatorskiego liczą się nawet najdrobniejsze szczegóły, które należy stronie wskazać. To od szczegółów zależy bardzo często wynik postępowania. Niedostrzeżenie lub zignorowanie przedstawionego obowiązku stanowi obecnie naruszenie prawa administracyjnego.
11. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.
W związku z tym w ponownym postępowaniu organ odwoławczy oceni w pierwszej kolejności interes prawny odwołującej się spółki D. sp. z o.o. z siedzibą w W. i rozstrzygnie, czy postępowanie odwoławcze może prowadzone, czy też powinno być umorzone. Jeśli organ uzna za zasadne prowadzenie postępowania w drugiej instancji, wówczas powinien je prowadzić z uwzględnieniem nie tylko reguł, ale i zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szerszym ujęciu w przepisach Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.
O kosztach postępowania sadowego orzeczono w punkcie II sentencji. Na ww. koszty składała się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego, o czym orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).