VII SA/WA 499/23

VII SA/Wa 499/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-06-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2067/23 - Wyrok NSA z 2024-09-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 § 1 pkt  2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2023 r. znak DON.7100.163.2022.BZA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z 4 stycznia 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J.E. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 sierpnia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z 27 stycznia 2022 r.
GINB wyjaśnił, że decyzją z 27 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB dla m.st. Warszawy), w punkcie 1 nakazał J.E., I.T., G.E., M.E. oraz T.K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., poprzez wykonanie ustalonych robót, w ramach których należy:
1. wykonać wzmocnienie ścian zewnętrznych budynku w postaci ściągów
stalowych, w celu zapewnienia ich stateczności (w poziomie każdej kondygnacji
jeśli będzie to niezbędne)
2. naprawić uszkodzone kominy ponad dachem,
3. naprawić uszkodzone fragmenty murowanych ścian zewnętrznych, w tym
zawaloną część ściany kolankowej od strony ulicy [...],
4. usunąć grożący odpadnięciem tynk elewacji zewnętrznych,
5. usunąć skorodowane belki balkonów,
6. utrzymywać w odpowiednim stanie technicznym wykonane doraźne
zabezpieczenia uniemożliwiające dostęp osób trzecich do przedmiotowego
budynku.
Określony w pkt 1 obowiązek należy wykonać w terminie 2 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna (pkt 2). Ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, obowiązkowi wynikającemu z pkt 1 i 2 nadany został rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 k.p.a. Pozostałe obowiązki należy wykonać w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Do wykonania obowiązków wymienionych w pkt 2-5 należy przystąpić po zrealizowaniu całości prac wzmacniających ściany zewnętrzne przedmiotowego budynku.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), po wszczęciu postępowania na wniosek J.E. decyzją z 12 sierpnia 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 27 stycznia 2022 r.
Z decyzją MWINB nie zgodziła się J.E. wnosząc odwołanie.
Rozpatrując sprawę w powyższych okolicznościach GINB zaznaczył, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień jej wydania - pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 27 stycznia 2022 r. J.E. zarzuciła jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 11 k.p.a. oraz art. 61 i art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Uzasadniając wniosek wskazała, że organ nie ustalił, kto jest właścicielem budynku mieszkalnego przy ul. [...] i nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie. Organ spoczął wyłącznie na ustaleniu następców prawnych dawnych właścicieli (którym nieruchomość została odebrana ponad 70 lat temu) nie weryfikując, czy przysługuje im prawo własności obiektu budowlanego. Stąd nie jest zgodne z interesem adresatów, aby musieli oni wykonywać obowiązki związane z budynkiem, który nigdy nie był w ich posiadaniu, a ponadto znajdującym się na nieruchomości, która do nich nie należy. W ocenie skarżącej nieustalenie właściciela budynku (...) może świadczyć również o tym, że decyzja została skierowana do osób niebędących stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).
GINB zaznaczył, że decyzją z 27 stycznia 2022 r., objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, PINB dla m.st. Warszawy nakazał J.E., I.T., G.E., M.E. oraz T.K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W.. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351). Stwierdzony przez organ powiatowy nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku, zagrażający życiu i bezpieczeństwu mienia, potwierdzają kilkukrotnie przeprowadzone przez niego kontrole oraz ekspertyza techniczna z dnia 2 sierpnia 2019 r. przedłożona przez Miasto [...](w którego posiadaniu i zarządzie jest budynek), a następnie uzupełniona opracowaniem z 27 sierpnia 2019 r., określającym konieczne do wykonania roboty budowlane w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz przywrócenia właściwej sprawności technicznej tego budynku.
I tak, z protokołu kontroli dokonanej w dniu 20 lutego 2018 r. wynika, że budynek mieszkalny przy ul. [...], jest nieużytkowany, w bardzo złym stanie technicznym. Ma miejscowo zapadnięty dach; uszkodzoną konstrukcję dachu; nietrwałe cegły pod okapem; braki cegieł; skruszony, odpadający tynk zewnętrzny; fragment okapu wraz z rynną grożącą odpadnięciem; brak liniowości ściany zewnętrznej (wybrzuszenie ściany). Budynek jest zabezpieczony przed dostępem osób postronnych, część chodnika przy budynku zabezpieczono przez wygrodzenie. Na wygrodzeniu umieszczono informację o możliwości zawalenia się budynku. Stwierdzono bezpośrednie zagrożenie zawalenia się dachu budynku. Ponownie przeprowadzona kontrola w dniu 11 czerwca 2019 r. wykazała, że stan techniczny budynku uległ pogorszeniu w stosunku do stanu stwierdzonego w dniu 20 lutego 2018 r. Znacznemu pogorszeniu uległ stan techniczny dachu i ściany kolankowej (jej część uległa zawaleniu). Budynek na wysokości pierwszego piętra zabezpieczono stalową siatką. Wyznaczono też strefę niebezpieczną i trwale wygrodzono. Budynek jest zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Stwierdzono bezpośrednie zagrożenie w związku z możliwością zawalenia się dachu. Przedłożona przez Miasto [...] ekspertyza techniczna z 2 sierpnia 2019 r. potwierdziła ustalenia organu powiatowego. Wskazano w niej także na odpadający płatami tynk z elewacji, spękania i ubytki kominów, silne skorodowanie belek stalowych po balkonach. Stan budynku uznano za awaryjny. Według autorów tego opracowania stan ten pogarsza się i w każdej chwili może nastąpić katastrofa budowlana. Budynek jest pustostanem i nie były wykonywane żadne prace naprawczo-remontowe. Zawilgocenie ścian spowodowało rozsadzanie rys i pęknięć przy ujemnych temperaturach, cykliczne przemarzanie cegieł i zaprawy oraz przyspieszoną korozję biologiczną gniazd belek stropowych stanowiących jedyne stężenia ścian. Zawilgocenia w części podziemnej budynku skutkują występowaniem zagrzybienia na przegrodach budowlanych. W wyniku tych zjawisk nośność ścian i filarków międzyokiennych zmniejszyła się, a także na wskutek obniżenia skuteczności oparcia belek na ścianach zmienił się układ statyczny przez zwiększenie wysokości wyboczeniowej. Biorąc pod uwagę brak wieńców ściennych w poziomie stropów i destrukcyjne oddziaływanie drgań zewnętrznych pochodzące od ruchu pojazdów pojawiły się rysy na całej wysokości budynku (...). Brak konserwacji budynku, przecieki wody opadowej a w efekcie przemarzanie ścian i wypłukiwanie zaprawy wapiennej ze szczelin w ścianach spowodowało dalsze osłabienie konstrukcji ścian. Belki stropowe zakotwione w ścianach budynku na końcach uległy korozji biologicznej. Belki stanowią podstawowe stężenia ścian, lecz z upływem czasu połączenia belka – ściana stają się coraz bardziej podatne na przemieszczenia i efektywność stężenia spada. W konsekwencji doszło do częściowego zawalenia się stropów nad pomieszczeniami. W sensie czysto technicznym budynek nie nadaje się do dalszej eksploatacji, jest w stanie awarii, grozi zawaleniem i powinien być rozebrany w trybie pilnym.
W opracowaniu uzupełniającym ekspertyzę techniczną, autorzy wskazali dwa warianty rozwiązań naprawczych, mianowicie: wariant nr 1 - rozbiórkę budynku (technicznie i ekonomicznie zasadny) oraz wariant nr 2 - określający zakres głównych robót naprawczych do wykonania (niezasadny ekonomicznie z uwagi na aktualny stan techniczny budynku i oszacowany stopień jego zużycia).
Kontrola przeprowadzona w dniu 21 stycznia 2022 r. wykazała pogorszenie stanu technicznego budynku w stosunku do stanu opisanego w protokole kontroli z dnia 20 lutego 2018 r. (część ściany kolankowej i dachu uległa zawaleniu). Stwierdzono bezpośrednie zagrożenie w związku z możliwością zawalenia się dachu, a przy tym ustalono, że budynek jest zabezpieczony siatką na wysokości pierwszego piętra, ma wyznaczoną strefę niebezpieczną, trwale wygrodzoną i że jest zabezpieczony przed dostępem osób postronnych.
W tych okolicznościach organ powiatowy, posiadając wiedzę o braku jakichkolwiek planów Miasta [...] (dotychczasowego zarządcy nieruchomości) co do dalszych zamiarów względem budynku (remont, odbudowa, rozbiórka), w związku z toczącym się postępowaniem z art. 7 dekretu Bieruta (zob. protokół z rozprawy administracyjnej z 22 marca 2018 r.), nałożył obowiązki z art. 66 Prawa budowlanego na następców prawnych po dawnych właścicielach budynku. Swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że skoro nie są znani wszyscy właściciele tego budynku, to nie jest możliwe wdrożenie procedury przewidzianej w art. 67 Prawa budowlanego. Dlatego, w sytuacji istnienia pilnej konieczności zabezpieczenia budynku przy ul. [...] oraz wykonania napraw w celu usunięcia występującego stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także zapobieżenia możliwości jego zawalenia, zobowiązany jest do nałożenia obowiązków określonych decyzją na znanych aktualnie organowi następców prawnych po dawnych właścicielach przedmiotowego budynku. Organ dodał przy tym, że po ustaleniu wszystkich właścicieli budynku, wyznaczy termin rozprawy administracyjnej w celu ustalenia planów właścicieli budynku co do dalszych zamiarów w zakresie planowania
jego remontu bądź odbudowy lub rozbiórki, co ewentualnie pozwoli na wdrożenie regulacji z art. 67 Prawa budowlanego.
Adresatem decyzji organ powiatowy uczynił - na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu [...]- następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowego budynku przy ul. [...] w W., mianowicie: J.E., I.T., G.E., M.E. oraz T.K. Jak wskazano w piśmie Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...]z 18 czerwca 2020 r., te osoby udowodniły następstwo prawne. Przy nakładaniu obowiązku, organ pominął G.K., wskazanego także jako następcę prawnego, jednakże później uznanego za zmarłego postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. - [...] (...). Jak wynika z materiału dowodowego nieruchomość położona przy ul. [...] objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W myśl art. 5 dekretu budynek, objęty ww. decyzją nakazową, stanowi odrębną od gruntu (stanowiącego początkowo własność gminy m.[...], a obecnie własność Miasta [...]) nieruchomość. Zgodnie z przepisami dekretu budynki przechodziły na własność gminy tylko wówczas, gdy dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni nie złożyli w terminie (określonym art. 7 ust. 1 i 2 dekretu) wniosków o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub gdy takie wnioski zostały załatwione odmownie. W sprawie budynku przy ul. [...], dawni właściciele złożyli wniosek (w dniu 16 listopada 1948 r.) w trybie art. 7 ww. dekretu o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu. Jednakże, do chwili obecnej postępowanie w sprawie tego wniosku nie zostało zakończone. Postępowanie to zostało zawieszone z urzędu postanowieniem Prezydenta m.[...] z 15 lipca 2020 r. do czasu przedłożenia dowodu stwierdzającego nabycie spadku po zmarłej stronie (zob. pisma Urzędu m. [...]z 1 grudnia 2020 r. i 25 stycznia 2022 r.), i jak ustalił GUNB, do chwili obecnej nie zostało podjęte. Dowodem tego jest pismo Biura Spraw Dekretowych Urzędu m.[...] z 25 listopada 2022 r., w którym dodatkowo na zapytanie GUNB, kto jest właścicielem budynku, stwierdzono, że nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie właściciela budynku na podstawie obecnie posiadanych dokumentów z uwagi na trwające nadal postępowanie oraz gromadzoną dokumentację dotyczącą następstwa prawnego (ustalanie stron postępowania).
GINB podkreślił, że badając legalność decyzji z 27 stycznia 2022 r. trzeba mieć na uwadze, że decyzja, o której mowa w art. 66 Prawa budowlanego jest konsekwencją ciążącego na właścicielu (współwłaścicielach) lub zarządcy obiektu obowiązku określonego w art. 61 Prawa budowlanego. Przy czym, kolejność wskazanych podmiotów w art. 61 Prawa budowlanego jest nieprzypadkowa, gdyż prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 Prawa budowlanego.
W niniejszej sprawie – zdaniem GINB - trudno jednak przyjąć, aby organ powiatowy przed wydaniem decyzji nakazowej z art. 66 Prawa budowlanego ustalił następców prawnych po byłych właścicielach budynku. Pismo Biura Spraw Dekretowych Urzędu m. [...] z 18 czerwca 2020 r. zawierające informację o osobach, które udowodniły następstwo prawne w postępowaniu prowadzonym z art. 7 ww. dekretu, nie mogło stanowić dowodu w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku, w oparciu o który, można było wprost określić adresatów obowiązku wynikającego z art. 61 Prawa budowlanego. Organ nadzoru podkreślił, że spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego też organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. Następstwo prawne ze spadkobrania – dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych - nie może zatem wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego).
Dlatego, zdaniem GINB, skoro w niniejszej sprawie PINB nie dysponował prawomocnymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku albo aktami poświadczenia dziedziczenia, to brak było podstaw do przyjęcia, że poszczególnym osobom, w tym m.in. skarżącej - J.E., przysługuje tytuł własności do budynku przy ul. [...], a co za tym idzie do nałożenia na nich - jako podmioty odpowiedzialne za stan techniczny obiektu - obowiązków usunięcia stanu zagrażającego życiu i bezpieczeństwu mienia. Organ podkreślił, że kryterium wyboru adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinno być związane z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością, gdyż tylko podmiot, który posiada określone prawa do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego obowiązku, może być adresatem takiej decyzji. W niniejszej sprawie organ nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie.
Ponadto GINB wskazał, że organ przed skierowaniem decyzji m.in. do T.K. nie ustalił jego aktualnego miejsca zamieszkania, choć na etapie prowadzonego postępowania wyszło na jaw, że wyprowadził się spod adresu udostępnionego przez Biuro Spraw Dekretowych Urzędu m. [...] w piśmie z
18 czerwca 2020 r. (patrz: zwrotna przesyłka z zawiadomieniem z dnia 14 września 2020 r.).
W ocenie GINB wskazane wyżej okoliczności prowadzą do stwierdzenia, że decyzja PINB dla m. st. Warszawy z 27 stycznia 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.
GINB jednocześnie nie zgodził się ze stroną, że decyzja z 27 stycznia 2022 r. z podanych wyżej przyczyn była obarczona także wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku tej przesłanki chodzi bowiem o sytuację, w której organ w treści decyzji ewidentnie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotu, który nie jest stroną toczącego się postępowania.
Dalej GINB stwierdził, że decyzja organu powiatowego, w części nałożonego obowiązku na I.T., jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak okazało się w toku prowadzonego przez GINB postępowania, I.T. nie żyła w dniu wydania tej decyzji. Według pozyskanego odpisu skróconego aktu zgonu zmarła w dniu 25 marca 2019 r. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi bądź to jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź jako skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W każdym jednak przypadku oczywistym jest, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji m.in. w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do takiego kryterium w okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Jednak brak tej wiedzy może świadczyć o tym, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a wówczas taka decyzja będzie dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego GINB stwierdził, że badana decyzja PINB dla m.st. Warszawy z 27 stycznia 2022 r. jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w części obowiązku nałożonego na I.T. - wadą z pkt 4 k.p.a. tego artykułu, obligującymi do stwierdzenia jej nieważności. Z tego względu organ wyeliminował tę decyzję z obrotu prawnego, po uprzednim uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji MWINB z 12 sierpnia 2022 r.
Skargę na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 stycznia 2023 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 27 stycznia 2022 r. jest obarczona wadą nieważności;
2) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że śmierć jednego z uczestników postępowania i wydanie decyzji w stosunku do niego po dacie jego śmierci wpływa na nieważność całej decyzji zamiast jej części;
3) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji z jakich względów naruszenie, które organ przypisał decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 27 stycznia 2022 r. stanowi rażące naruszenie prawa.
Mając na uwadze powyższe skarżące Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej
decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów strona skarżąca argumentowała, że w żaden sposób nie można przyjąć, iż przeprowadzenie dowodu z pisma organu prowadzącego postępowanie w sprawie dekretowej stoi w oczywistej sprzeczności z art. 7 i art. 77 k.p.a., wręcz przeciwnie organy są zobowiązane dopuścić jako dowód każdy środek dowodowy pozwalający na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy, co PINB uczynił, w celu ustalenia kręgu właścicieli budynku przy ul. [...] w W.. Uznać zatem należy, że zestawienie treści decyzji PINB z treścią przepisu art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 60 i 61 Prawa budowlanego nie prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności, a zatem nie została spełniona przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji PINB.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia determinowana jest przede wszystkim trybem, w jakim podjęto zaskarżoną decyzję. Na gruncie art. 156 k.p.a. w doktrynie wskazuje się, że organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny (parz: art. 156 k.p.a. w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Adamiak 2021, wyd. 17/Borkowski/Adamiak). W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyr. NSA z 14.8.1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyr. SN z 7.3.1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258). Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracji publicznej staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji.
Dla rozważenia występującej w niniejszej sprawie kwestii prawnej istotne jest przypomnienie, że przez rażące naruszenie prawa, do którego odwołuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisu prawa materialnego, który wyznacza jednoznacznie hipotetyczny stan faktyczny i związane z tym stanem faktycznym konsekwencje prawne w zakresie uprawnienia lub obowiązku. Kontrolowana bowiem decyzja wydana w trybie zwykłym, jako decyzja ostateczna, korzystała z domniemania legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane, rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07, CBOSA).
Stanowiąca przedmiot kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 27 stycznia 2022 r. została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane.
W myśl art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Adresatem nakładanego obowiązku jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, który w myśl art. 61 ww. ustawy jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.
O ile w art. 66 ustawy Prawo budowlane nie został wskazany wyraźnie adresat obowiązku nakładanego na podstawie ust. 1, to wskazówką interpretacyjną jest samo umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 6 Prawa budowlanego pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych", który podyktowany jest określeniem obowiązków związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego, spoczywających na jego właścicielu lub zarządcy. Podmioty te powinny być zatem również adresatem nakazu przewidzianego w art. 66 ust. 1 ww. ustawy. Wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie ww. przepisu będzie bowiem zwykle konsekwencją nie uczynienia zadość - spoczywającym właśnie na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego - obowiązkom utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, bez dopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ww. ustawy). Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wypowiedzi doktryny (por.: wyroki NSA: z 6 lutego 2013 r., II OSK 1852/11, CBOSA; z 2 grudnia 2015 r., II OSK 838/14, CBOSA; A. Despot-Mładanowicz (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 10 do art. 66). Jedynie wyjątkowo, w sytuacji niemożności ustalenia właściciela lub zarządcy danego obiektu, orzecznictwo dopuszcza uczynienie adresatem takiej decyzji innego podmiotu (faktycznie władającego nieruchomością - zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., II OSK 976/15, CBOSA).
Kryterium wyboru adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinno być związane z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością. Celem regulacji omawianego przepisu jest bowiem doprowadzenie do wykonania decyzji, nakazującej usunięcie nieprawidłowości, a tylko podmiot, który posiada określone prawa do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego obowiązku, może być adresatem takiej decyzji. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 344/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1791/17, CBOSA). Nie można wykluczyć, że w niektórych przypadkach podmiotem tym będzie władający, zwłaszcza w razie nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Możliwe będzie także, iż nakaz zostanie wydany w stosunku do syndyka masy upadłości czy też likwidatora. Adresując decyzję do podmiotu władającego, organ musi mieć na uwadze to, że ma być ona wykonalna, w przeciwnym bowiem razie zaistnieje przesłanka nieważności (art. 156 k.p.a.).
Nie budzi zatem wątpliwości, że kryterium wyboru adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinno być związane z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością, gdyż tylko podmiot, który posiada określone prawa do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego obowiązku, może być adresatem takiej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1791/17, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie istotną okolicznością pozostaje, że budynek, którego sprawa dotyczy to nieruchomość warszawska, objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.[...].
W dniu 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisu art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy m. [...], a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1991 r. stał się własnością Dzielnicy [...]. Następnie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju m.[...] (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) grunt ten stał się własnością Miasta [...]. Względem tej nieruchomości, jak wynika z informacji pozyskanych z Biura Spraw Dekretowych Urzędu m.[...] (ostatnie pismo z 25 listopada 2022 r.), toczy się postępowanie w trybie art. 7 tego dekretu, którego celem jest rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do przedmiotowego gruntu. Postępowanie to postanowieniem Prezydenta m.[...] z 15 lipca 2020 r. pozostaje aktualnie zawieszone do czasu ustalenia stron postępowania. Decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 27 stycznia 2022 r. w aspekcie podmiotowym opierała się na informacji Biura zawartej w piśmie z 18 czerwca 2020 r., w którym zawiadomiono, że w ramach toczącego się postępowania dekretowego następstwo prawne po dawnych właścicielach udowodnili: J.E., I.T., G.E., T.K., G.K. (kurator ustawowy – adw. J.B.), M.E.. Brak możliwości ustalenia następcy prawnego G.K. spowodowało jego pominięcie przez organ nadzoru budowlanego i skierowanie nakazu do pozostałych "znanych następców prawnych po dawnych właścicielach dekretowych".
Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że kwestia następstwa prawnego właściciela nieruchomości, na którym ciążą obowiązki związane z utrzymaniem budynku w należytym stanie, powinna być udokumentowana poprzez przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych.
Okoliczności sprawy wymagały jednak przede wszystkim zauważenia, że nawet osoby objęte decyzją dekretową nie posiadają praw rzeczowych do nieruchomości. Decyzja dekretowa kreuje wzajemne stosunki obligacyjne. Powstaje wówczas obowiązek ustanowienia przez Miasto [...] - umowy użytkowania wieczystego i zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Poza tym oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej, a wpis ten ma charakter konstytutywny. Do skutecznego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości niezbędny jest wpis w księdze wieczystej, a skutek ten następuje od daty złożenia wniosku do księgi wieczystej o wpis tego prawa – art. 27 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Nie są więc właścicielami nieruchomości dopóki ich prawa nie zostaną ujawnione w księdze wieczystej.
W tym miejscu podkreślić również trzeba, że następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości [...] w sytuacji toczącego się postępowania dekretowego dotyka kwestii ekspektatywy prawa własności lub użytkowania wieczystego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podmioty powołujące się na ekspektatywę nabycia takich praw nie posiadają tytułu prawnego do gruntu, ale jedynie roszczenie i na tej podstawie nie mogą być uznawane za stronę postępowania dotyczącego doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Podkreślano, że interes prawem chroniony w tym postępowaniu ma ten kto ma tytuł prawny do nieruchomości w dacie rozstrzygania w sprawie, a nie ten podmiot, który takiego tytułu dopiero dochodzi (zob. wyrok NSA z 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1404/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 129/11). Innymi słowy, wykazanie posiadania "ekspektatywy" nabycia prawa do nieruchomości nie stanowi wykazania interesu prawnego, skoro z samej swej istoty, ekspektatywa ma charakter przyszły i niepewny (por. wyroki NSA z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 914/09 oraz z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2108/10, CBOSA). Z kolei w wyroku z 11 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2247/15 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z faktu, iż dany podmiot w swojej ocenie spełnił wszystkie warunki wymagane do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, nie można wyprowadzać twierdzenia o przysługującym mu uprawnieniu do nieruchomości objętej terenem wnioskowanej inwestycji.
Powyższe wzmacnia argumentację organu nadzoru prowadzącą do słusznej konstatacji o wydaniu decyzji w trybie zwykłym w warunkach rażącego naruszenia prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Oparcie zatem rozstrzygnięcia w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane o częściowo ustalony krąg stron postępowania w odrębnej sprawie i przez inny organ należało uznać za rażące naruszenie przywołanego przepisu w zw. z art. 61 ww. ustawy oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Samodzielność postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego wykluczała możliwość posługiwania się ustaleniami dokonanymi przez Miasto [...] w postępowaniu dekretowym, które nie zostało zakończone.
W odniesieniu do kwestii nieważności decyzji jako skierowanej do osoby zmarłej, podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W doktrynie wskazuje się, że wszczęcie postępowania wobec osoby zmarłej nie ma prawnej skuteczności i ewentualna decyzja skierowana do takiej osoby musi być traktowana jako decyzja nieistniejąca wydana w nieistniejącym postępowaniu (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 48-49). Skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie może być potraktowane jako okoliczność uzasadniająca ewentualnie wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11 (CBOSA), w którym wskazano, że możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. W wyroku z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 158/19 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kwalifikowanie skierowania decyzji w stosunku do osoby zmarłej jako rażące naruszenie prawa uzasadnione jest ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że nie jest możliwe określanie praw i obowiązków takiej osoby, a tym samym w stosunku do takiej osoby nie można skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a następnie wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 251/19, CBOSA).
Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, decyzja PINB dla m.st. Warszawy została skierowana do I.T., która zmarła w dniu 25 marca 2019 r., tj. przed podjęciem decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Decyzja PINB dla m.st. Warszawy z 27 stycznia 2022 r. została skierowana do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydania nie miała już przymiotu strony, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych.
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja – pomimo wadliwości w ustaleniu podstawy prawnej dla nieważności decyzji z powodu skierowania jej do osoby zmarłej – odpowiada prawu.
Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę jako nieuzasadnioną oddalił.