VII SA/Wa 498/14

VII SA/Wa 498/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący sprawozdawca/
Bożena Więch-Baranowska
Halina Emilia Święcicka
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 182/15 - Postanowienie NSA z 2016-02-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (sprawozdawca), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. B., P. B. i R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2014 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 158 § 1 i 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267 ze zm.) po wszczęciu w dniu [...] października 2013 r., na wniosek F. Z. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], umarzającej postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w sprawie realizacji budynku przy ul. J. w S., z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w S. z dnia [...] lipca 2013 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że F. Z. zwrócił się do PINB w S. o wszczęcie postępowania w przedmiocie realizacji budynku znajdującego się przy ul. J. w S. z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Organ wskazał, że z dokumentacji budowlanej ww. obiektu budowlanego wynika, że S. B. zrealizował budynek mieszkalny na podstawie pozwolenia na budowę - decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1973 r. oraz że w [...] sierpnia 1978 r. Urząd Miejski w S. potwierdził, że ww. budynek mieszkalny został zgłoszony do użytkowania.
Organ powiatowy w dniu [...] lutego 2013 r. przeprowadził kontrolę na działce znajdującej się przy ul. J., podczas której dokonał pomiarów przedmiotowego obiektu budowlanego i stwierdził, że budynek ten posiada wymiary 9,03m x 8,98m oraz, że jest usytuowany od działki F. Z. w odległości 4,87m.
PINB w S. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], umorzył, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie w sprawie realizacji ww. budynku z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że budynek nie narusza przepisów prawa budowlanego w tym przepisów techniczno - budowlanych, natomiast przepisy ustawy z dnia 31 maja 2004 r. Prawo budowlane wprowadzające pojęcie istotnych odstępstw nie mogą mieć zastosowania do przedmiotowego budynku, który został zrealizowany w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. F. Z. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - rażącego naruszenia prawa.
We wniosku skarżący wskazał, że decyzja ta narusza rażąco przepis art. 105 § 1 K.p.a. w związku z umorzeniem sprawy w sytuacji gdy istnieje przedmiot postępowania i należy rozstrzygnąć sprawę merytorycznie decyzją. Zarzucił ponadto naruszenie art. 80 i 77 K.p.a., poprzez przyjęcie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do umorzenia postępowania, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nakazuje rozstrzygnąć sprawę merytorycznie oraz naruszenie art. 103 ust. 2 w z w. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowym przypadku nie ma możliwości jego zastosowania.
Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności organ I instancji wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego budynek miał mieć wymiary 8,5m x 8,64m oraz miał być usytuowany w odległości 5,30m od działki nr [...] (obecnie nr [...]) - stanowiącej własność F. i U. Z.. Natomiast budynek ten posiada wymiary 9,03m x 8,98m oraz że jest on usytuowany w odległości 4,87m od działki nr [...]. Oznacza to że inwestor S. B. wybudował przedmiotowy obiekt niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, bowiem dokonał odstępstwa od ww. projektu budowlanego. W takim przypadku organ powiatowy winien dokonać kwalifikacji dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego działając w ramach swobodnego uznania, czyli wedle kryteriów, jakie obowiązywały w 1973 r. tzn. w chwili dokonania ww. odstępstw.
Organ dalej wskazał, że w analizowanej sprawie nie można zastosować art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do dokonania kwalifikacji ww. odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż w latach 1973 – 1974 r., kiedy inwestor dokonał ww. odstępstw, obowiązująca wówczas ustawa nie określała co jest istotnym, a co nieistotnym odstępstwem. Katalog istotnych odstępstw pojawił się dopiero w dniu 31 maja 2004 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. 2004 r. nr 93, poz. 888 ze zm.). Jednakże już od początku obowiązywania ustawy z 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1961 r. Nr 7, poz. 46), inwestor nie mógł prowadzić robot budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, bądź w przepisach, jeśli jednak takiego działania się dopuścił, było to podstawą do wydania w oparciu o art. 52 ust. 1 ustawy z 1961r. Prawo budowlane, decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.
Wobec braku - przed [...] maja 2004 r. - wytycznych, wedle których należało ustalać charakter odstępstwa jego kwalifikację ustawodawca pozostawił uznaniu organu.
Reasumując organ wskazał, że wykonanie spornego budynku mieszkalnego stanowiło odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, które nie zostało do tej pory zalegalizowane. Brak jednocześnie przepisów o charakterze abolicji, które stanowiły by o tym, iż nie można sanować dawnych samowoli budowlanych i odstępstw.
Na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, samowolne istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, nawet jeśli zostały wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i tak będą legalizowane wedle przepisów obecnej ustawy (w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 Pr. bud.), a nie ustaw dotychczasowych, gdyż jedyny przypadek, kiedy samowola jest legalizowana wedle przepisów wcześniejszych to określona w art. 48 ust. 1 Pr. bud. budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Dla analizowanego stanu faktycznego brak jest normy intertemporalnej na wzór art. 103 ust. 2 Pr. bud., która odsyłałaby do innego (wcześniejszego) reżimu prawnego. W związku z powyższym organ I instancji stanął na stanowisku, iż zaistnienie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w toku budowy prowadzonej na podstawie Pr. bud. z 1961r., które dotąd nie zostało zalegalizowane, uzasadnia przeprowadzenie postępowania naprawczego wg przepisów obecnych, tj. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 Pr. bud. Jednakże kwalifikacja ww. odstępstw, winna nastąpić w ramach swobodnego uznania, biorąc pod uwagę kryteria, jakie obowiązywały w 1973 r. tzn. w chwili dokonania ww. odstępstw oraz warunki techniczne z chwili budowy przedmiotowego obiektu.
W omawianej sprawie w ocenie organu przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa - art. 77, 80 i 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż biorąc pod uwagę niewielki zmiany jakie zostały dokonane w zakresie projektu budowlanego (wynoszące nie więcej niż 0,5m) oraz kryteria kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jakie obowiązywały w 1973 r. (art. 52 ust. 1 ustawy z 1961r. Prawo budowlane) tzn. w chwili dokonania ww. odstępstw, stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zrealizowaniu spornego obiektu budowlanego o wymiarach 9,03m x 8,98m zamiast 8,5m x 8,64m oraz jego usytuowanie w odległości 4,87m od działki nr [...] (obecnie nr [...]) zamiast 5,30m, nie stanowiły istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Ponadto organ zauważył, że stwierdzone odstępstwa nie naruszają innych przepisów prawa budowlanego. Dlatego też postępowanie w sprawie stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 K.p.a..
Odwołanie od ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada2013 r. złożył F. Z..
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...].
W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z akt sprawy, budynek mieszkalny usytuowany przy ul. J. w S. wybudowany został w latach 1973-1978 na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1973 r., oraz został zgłoszony do użytkowania do Urzędu Miejskiego w S. - Wydziału Gospodarki Terenowej, co zostało potwierdzone pismem Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] sierpnia 1978 r.
W trakcie realizacji budynku dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z zapisem zawartym w protokole kontroli organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2013 r., budynek położony jest w odległości 4,87 m od granicy działki od strony południowej i ma wymiary 9,03 m x 8,98 m, tymczasem z mapy sytuacyjnej projektu budynku wynika, że powinien być usytuowany w odległości 5,30 m od granicy i posiadać wymiary 8,40 m x 8,34 m. Ponadto ustalono, że do budynku dobudowano ganek o wymiarach 3,95 m x 1,90 m. Powyższe zmiany zostały również ujawnione w dzienniku budowy, na stronie nr 3 kierownik budowy wskazał, że "w związku z grubością ścian parteru 24 cm (...) można wykonać grubość muru 41 cm". Ponadto na stronie nr 5 i 6 w dzienniku budowy zapisano: "mury werandy są wykonane wadliwie (...) Proszę wykonać ściany werandy zgodnie ze sztuką budowlaną i powiązać z budynkiem mieszkalnym", na stronie nr 6 znajduje się również szkic "werandy" o wymiarach 1,90 m x 3,95 m.
Badany budynek mieszkalny wybudowany został w czasie uprzednio obowiązujących ustaw Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 7 poz. 46) a następnie Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229). Organ odwoławczy wskazał, że w myśl przepisów przejściowych wyrażonych w art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, a więc tym bardziej przepisy te stosuje się do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy. Jedyny wyjątek od tej zasady odnosi się do przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
W myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Organ wskazał, że rozpatrując sprawę należało więc stwierdzić, czy przedmiotowy budynek spełnia warunek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r., tj. czy wykonany został w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Organy powiatowy i wojewódzki dokonały analizy dokonanych odstępstw na podstawie przepisów obowiązujących uprzednio. GINB nie podzielił argumentacji organu wojewódzkiego, wskazującej na konieczność kwalifikacji dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego działając w ramach swobodnego uznania, czyli wedle kryteriów, jakie obowiązywały w 1973 r.
W dacie wydania decyzji z dnia 1 lipca 2013 r. przez organ powiatowy, obowiązywał przepis art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zawierający katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak wynika z brzmienia wskazanego przepisu, istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest m.in. (pkt 1) zmiana dotycząca zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, (pkt 2) zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji.
W związku z powyższym stwierdził, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Decyzja PINB w S. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. umarzająca postępowanie administracyjne wydana została na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Biorąc pod uwagę całokształt powyższych rozważań stwierdził, że decyzja PINB w S. z dnia [...] lipca 2013 r. spełnia przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż wydana została z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym, z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem, organ powiatowy, pomimo zaistnienia podstaw faktycznych oraz prawnych, umorzył postępowanie w sprawie uznając je za bezprzedmiotowe.
W związku z powyższym organ w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził nieważność decyzji PINB w S..
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. B., R. B., P. B.
Zaskarżonej decyzji zarzucili:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 103 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że przedmiotowy przepis przejściowy ustawy prawo budowlane daje organom nadzoru budowlanego możliwość (czy według GINB nawet powinność) zastosowania do budowy zrealizowanej w latach 1973- 1978 uregulowań prawnych w prawie budowlanym z roku 1994, a także jego nowelizacji z 1997, 2000, 2001 oraz 2004 r., podczas gdy przytoczony przepis przejściowy art. 103 prawa budowlanego mówi o stosowaniu nowego prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, choć w dniu wejścia w życie ustawy żadna sprawa w stosunku do naszego budynku się nie toczyła, gdyż budynek był w roku 1994 od prawie 20 lat oddany do użytku i zamieszkiwany;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wszczęcie i tok, a to art. 28 K.p.a. poprzez wszczęcie i kontynuowanie niniejszego postępowania ze względu na pisma i odwołania F. Z., choć nie powinien posiadać on statusu strony postępowania;
3. rażące naruszenie przepisów postępowania w tym podstawowej zasady państwa prawa tj. lex retro non agit oraz prawa materialnego, a to m.in. art. 50 ust. 1 pkt. 4, art. 36a ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1994 r., poprzez stwierdzenie, że do budynku mieszkalnego skarżącego zlokalizowanego przy ul. J., wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę i oddanego do użytku w 1978 r. winna zostać wszczęta tzw. procedura legalizacyjna z powodu pewnych odstępstw od projektu, a zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy prawo budowlane z 1994 r., z uwzględnieniem nowelizacji z lat następnych, podczas gdy do budynku wybudowanego w latach 70-tych zastosowanie winny mieć wyłącznie przepisy obowiązujące w tamtych latach tj. ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r.
4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez przyjęcie, że budynek mieszkalny przy ul. J. w S., posiada jakiekolwiek odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a drobna różnica w wymiarach budynku wynika z zastosowania do budowy zewnętrznych ścian budynku materiałów o większej grubości;
5. błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez przyjęcie, że budynek mieszkalny przy ul. J. winien być odsunięty od granicy z działką F. Z. o 5,30 metra, podczas gdy z mapki geodezyjnej stanowiącej załącznik do dokumentacji projektowej budynku wynika, że linia zabudowy od tej strony wynosić powinna minimum 3 metry, a budynek usytuowany jest w odległości 4,87 m.
6. naruszenie przepisów postępowania a to art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania w sentencji decyzji dokładnej i szczegółowej podstawy prawnej jej wydania, a ograniczenie się w tym zakresie jedynie do wskazania art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., przewidującego ogólną-formalną podstawę określonego rozstrzygnięcia
Powołując się na powyższe zarzuty skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzją nie została wydana z naruszeniem prawa.
Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. mocą której organ uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., oraz stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lipca 2013 r.
Postępowanie w sprawie toczyło się zatem w nadzwyczajnym trybie jakim jest tryb stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.
Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Nie można także mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171)..
Postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie toczyło się odnośnie decyzji PINB w Sosnowcu z 1 lipca 2013 r. Jak wyżej zaznaczono decyzją tą organ, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie realizacji ww. budynku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że budynek faktycznie został wybudowany z odstępstwami od projektu budowlanego, jednakże nie narusza przepisów prawa budowlanego w tym przepisów techniczno - budowlanych, natomiast przepisy ustawy z dnia 31 maja 2004 r. Prawo budowlane wprowadzające pojęcie istotnych odstępstw nie mogą mieć zastosowania do przedmiotowego budynku, który został zrealizowany w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane.
W niniejszej sprawie poza sporem znajduje się kwestia odstępstw od pozwolenia na budowę do jakich doszło przy realizacji spornego budynku. Budynek został zrealizowany z odstępstwami polegającymi na usytuowaniu go bliżej granicy działki sąsiedniej w odległości 4,87 m. zamiast 5,5 m. Na powiększeniu jego wymiarów – pierwotnie budynek miał mieć wymiary 8,40 x 8,34, natomiast wybudowany został budynek o wymiarach 9,03 x 8,98 m. Ponadto do budynku dobudowano ganek o wymiarach 3,95 x 1,9 m.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy problemu zastosowania kwalifikacji prawnej czy do odstępstw od projektu budowlanego powinny zastosowanie mieć wcześniejsze przepisy prawa budowlanego, czy obecnie obowiązujące.
Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie powinny zostać zastosowane przepisy obecnie obowiązujące.
Obecnie obowiązująca ustawa prawo budowlane z 1994 r. zawiera w swojej treści przepis intertemporalny zawarty w art. 103. Przepis ten, wskazuje, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy (tj. przepisy aktualnie obowiązujące). Oczywistą kwestią jest, że do spraw wszczętych pod rządami obecnie obowiązującej ustawy należy stosować aktualne przepisy. Przepis zawarty w art. 103 ustanawia jeden wyjątek od tej zasady dotyczący postępowania prowadzonego w trybie art. 48 tej ustawy, którego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Wskazać zatem należy, że konsekwencją powyższego unormowania jest obowiązek zastosowania do niniejszej sprawy obecnie obowiązujących przepisów, gdyż nie obejmuje ich wyjątek określony w art. 103 (sprawa zwykła nie toczyła się w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego).
Z uwagi na powyższe zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie powinno toczyć się w oparciu o art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r., w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4. Rozpatrując sprawę należało zatem stwierdzić, czy przedmiotowy budynek spełnia warunek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r., tj. czy wykonany został w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, gdyż zgodnie z obowiązującym obecnie przepisem art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, który zawiera katalog istotnych odstępstw, stwierdzone odstępstwa są odstępstwami istotnymi (istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest m.in. zmiana dotycząca zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji).
Zatem skoro fakt wystąpienia odstępstw został stwierdzony i nie jest w sprawie kwestionowany, to dalsze postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego.
Konsekwencją przyjęcia takiej kwalifikacji jest uznanie, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., gdyż ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Oczywistość naruszenia prawa polega w niniejszej sprawie na tym, że organ powiatowy pomimo stwierdzenia występowania uchybień tj. odstępstw od pozwolenia na budowę, umorzył postepowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, tymczasem należało wszcząć postępowanie w trybie art. 51 prawa budowlanego i zastosować art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Nie można zatem zgodzić się z argumentacją organu I instancji, iż z uwagi na to, że obiekt został wybudowany w latach 1973 - 1974, to organ powiatowy winien dokonać kwalifikacji dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego działając w ramach swobodnego uznania, czyli wedle kryteriów, jakie obowiązywały w 1973 r. w chwili dokonania ww. odstępstw. Taka interpretacja nie znajduje oparcia w ww. przepisach Prawa budowlanego.
Umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 K.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania wobec stwierdzenia występowania istotnych odstępstw obiektu od pozwolenia na budowę spełnia przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem, organ powiatowy, pomimo zaistnienia podstaw faktycznych oraz prawnych, umorzył postępowanie w sprawie uznając je za bezprzedmiotowe. Z tego względu zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2013 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jak wyżej wskazano nie naruszył przepisu art. 103 Prawa budowlanego, co zarzucali skarżący. W sprawie nie doszło też do naruszenia zasady lex retro non agit z uwagi na treść art. 103 Prawa budowlanego, który wskazuje na konieczność zastosowania obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego.
Nie można też podzielić zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 50 ust. 1 pkt. 4, art. 36a ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1994 r., gdyż w sprawie nie zostały one zastosowane. Organ przytoczył je jedynie dla omówienie istoty problemu i wskazania dalszego biegu postępowania, co nie jest równoznaczne z jego zastosowaniem i naruszeniem.
Należy również wskazać, że na wstępie rozważań merytorycznych poczyniono uwagę, iż postepowanie w sprawie stwierdzania nieważności jest postępowaniem nowym. Na nowo zatem też wyznacza się w takim postępowaniu krąg stron postępowania. F. Z. bez wątpienia, jako sąsiad inwestycji, posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Pobudowanie obiektu z naruszeniem prawa wskazuje że prawa takiego podmiotu również zostały naruszone, zatem w sposób oczywisty staje się stroną postępowania. F. Z. brał także udział w postępowaniu zwykłym dotyczącym odstępstw od pozwolenia na budowę. Z tego względu nie było podstaw by udział tego podmiotu ograniczać w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z tego względu Sąd nie uznał by w sprawie doszło do naruszenia art. 28 K.p.a.
Zdaniem Sądu w sprawie także nie doszło do błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia materiał w sprawie. Wskazywane na przyczynę różnicy w wymiarach budynku zastosowanie do budowy zewnętrznych ścian budynku materiałów o większej grubości będzie mogło zostać zweryfikowane dopiero w postępowaniu naprawczym.
Również wskazana w sentencji decyzji podstawa prawna - art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. jest prawidłowa, zatem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.