VII SA/WA 492/23

VII SA/Wa 492/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu T.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r., znak KOC/6112/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T.M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. M. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2022 r. odmawiającej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-hotelowo-apartamentowego z usługami o wysokości od 7 do 14 kondygnacji nadziemnych z 2-kondygnacyjnym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej oraz zagospodarowaniem terenu, planowanej na działce nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. W. K. w Dzielnicy S. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 15 października 2014 r. T. M. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia 16 listopada 2016 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla tej inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia 27 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób bezsprzeczny, w jaki sposób ma się odbywać obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji - ze wschodniej jezdni ul. W. , czy też ze ślimaka Mostu P., nie ustalił czy teren planowanej inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską, nie odniósł się do opinii urbanistycznej dr inż. arch. Tomasza Sławińskiego i analizy funkcji architekta Jacka Ryszkowskiego, co podnosił sam skarżący, negując poprawność przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz organ I instancji. Skargę na decyzję Kolegium złożył T. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1299/17 oddalił skargę.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent m. st. Warszawy - decyzją nr [...] z dnia 23 października 2018 r. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że stanowisko organu I instancji w zakresie braku dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej jest uzasadnione. Działka nr [...] i część działki nr [...] z obrębu [...] położone są przy ul. W.. Po dokonaniu analizy akt sprawy Kolegium uznało, że twierdzenie wnioskodawcy co do możliwości zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (wschodnie jezdni ul. W.z działki objętej wnioskiem jest niezasadne. Z akt sprawy wynika, że ulica W. posiada klasę drogi GP, co oznacza drogi główne ruchu przyspieszonego. Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, będący zarządcą drogi ul. W. stwierdził, że obsługa działki objętej wnioskiem jest możliwa od łącznicy węzła (ślimaka Mostu P.), zaś zjazd ze wschodniej jezdni ul. W. nie jest możliwy. Jak wynika z "informacji o ruchu na drogach w 2017 r." natężenie ruchu na ul. W. wynosiło średnio 102.897 samochodów na dobę. Przy tak dużym natężeniu ruchu wykonanie bezpośredniego zjazdu na wschodnią jezdnię ul. W. wiązałoby się z dużym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu.
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 692/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę T. M. na tę decyzję. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyli T. M .i i T.M. zarzucając mu nieważność postępowania z uwagi na uniemożliwienie T.M. udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 692/19: 1. uchylił zaskarżony wyrok z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 692/19 w całości, 2. oddalił skargę, 3. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T.M. Wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1834/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt 2 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 692/19 oraz uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że teren zamierzonej inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 Upzp. Działka nr [...] , która objęta jest planowanym przedsięwzięciem, położona jest bezpośrednio przy ul. W. w Warszawie, na działkę prowadzi istniejący znajd z jezdni drogi publicznej, obsługujący istniejące w tym miejscu korty tenisowe i budynek gospodarczy. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika, że jest to dostęp legalny i realnie istniejący, uwagi sądu a quo wedle którego brak ma być "materiału potwierdzającego legalność urządzonego zjazdu" (s. 19 uzasadnienia wyroku) w żadnym razie nie dowodzą, że jest to zjazd nielegalny. (...) Te okoliczności wskazują, że spełniony jest - wbrew stanowisku prezentowanemu w zaskarżonym wyroku i zaskarżonej decyzji - warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp.
Decyzją nr [...] z dnia 21 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia 23 października 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest zarzut zgłoszony przez wnioskodawcę o przeprowadzeniu analizy urbanistycznej w części jej zakresu i wniosków w sposób odbiegający od przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także od ustalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Skoro, jak podnosi wnioskodawca w swoich pismach z 31 maja 2021 r. i 22 czerwca 2021 r., analiza została wykonana niezgodnie z tymi przepisami, to zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, decyzję opartą na takiej analizie należy uchylić w całości a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem sygn. akt VII SA/Wa 1738/21 z dnia 1 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił sprzeciw Miasta St. Warszawy od tej decyzji.
Decyzją nr [...] z dnia 13 września 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że według wniosku inwestora inwestycja miałaby polegać na budowie budynku biurowo-hotelowo-apartamentowego z usługami o wysokości od 7 do 14 kondygnacji nadziemnych, z 2-kondygnacyjnym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej oraz zagospodarowaniem terenu, planowanej na działce nr ew. 129 oraz części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. W. w Dzielnicy S. Parametry inwestycji wg złożonego wniosku: wysokości zabudowy - od 24,5 m-28 m do 44,5 m - 48 m, pow. zabudowy ca 60% powierzchni działki, pow. całkowita łącznie 41 000 m2, pow. użytkowa łącznie 31 800 m2, ilość miejsc postojowych 150. Teren planowanej inwestycji kubaturowej obejmuje działkę nr ew. [...]o pow. 5 836 m2 (Bi - inne tereny zabudowane) z obrębu [...]Zgodnie z danymi z ewidencji gruntów w/w działka jest własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych (J. M. i T.M.). Teren pod projektowane wjazdy i infrastrukturę techniczną obejmuje część działki nr ew. [...] (dr - pas drogowy) z obrębu [...] , która jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Teren inwestycji położony jest w pasie zieleni pomiędzy dwiema jezdniami ulicy W. (W. ), dzielącym nadbrzeże Wisły od zabudowy P., w rejonie wlotów/wylotów z tunelów W.. Od północy sąsiaduje z nasypem kolejowym linii średnicowej, od południa z działką gminną nr ew. [...] (Bz - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe) z obrębu [...] i następnie zjazdem ślimakowym Mostu P.. Dojazd do inwestycji, wg pisma wnioskodawcy z dn. 14 maja 2018 r. planowany jest od wschodniej jezdni ul. W. (na fragmencie działki nr ew. [...] będącej w trwałym zarządzie ZDM). Na terenie przewidzianym pod realizację w/w inwestycji znajdują się obecnie nieużytkowane, w złym stanie technicznym, korty tenisowe i budynek gospodarczy oraz zieleń wysoka i niska.
Organ, rozpatrując ponownie sprawę, ustalił, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Art. 4 ww. ustawy stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu w sprawie wydania niniejszej decyzji, w oparciu o art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ dokonał ponownie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której jest mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w skali 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem oraz nie mniejszej niż 50 m - zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Za front działki, zgodnie z 2 pkt 5 ww. rozporządzenia przyjęto szerokość działki od ul. W. (jezdnia wschodnia) wynoszącej 63 m, gdzie planowany jest główny wjazd. Obszar analizy, zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wyznaczono w odległości min. 189 m. Granice obszaru zostały poprowadzone, tak aby przebiegały wzdłuż granic działek zabudowanych lub kwartałów zabudowy, za wyjątkiem działek drogowych oraz działek, które nie są zagospodarowane w sposób, który kwalifikowałby je do analizy parametrów zagospodarowania, na potrzeby powyższej analizy obszarowej.
W zakresie kontynuacji funkcji, organ I instancji wywiódł z analizy, iż planowany budynek łączący kilka funkcji: biurową, hotelową, apartamentową i usługową, formalnie mógłby stanowić kontynuację występujących w całym obszarze analizy funkcji, zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., mając jednakże na względzie sąsiedztwo terenów rekreacyjnych Bulwarów, w ocenie organu funkcja mieszkaniowa byłaby w tym miejscu funkcją konfliktową społecznie. Dodatkowo, ze względu na ulokowanie budynku pomiędzy dwoma jezdniami W. oraz bliskie sąsiedztwo trasy kolejowej, ślimaka mostu Poniatowskiego, działka narażona jest na duży dzienny i nocny hałas komunikacyjny (65 - 75 dB i więcej w bezpośrednim sąsiedztwie ulic - zgodnie z mapą akustyczną dla Warszawy). Funkcja apartamentowa na terenie objętym wnioskiem byłaby poddana ponadnormatywnym uciążliwościom generowanym zarówno przez istniejący układ transportowy jak i użytkowników bulwarów, dlatego też w ocenie organu mimo jej formalnego występowania w obszarze analizy (w dalszej odległości zarówno od B. i W.) powinna zostać wykluczona z udziału w planowanej inwestycji. Z analizy wynika, że na terenie objętym wnioskiem wskazana jest wyłącznie funkcja usługowa, biurowa, hotelowa a także rekreacyjna. Powyższe jest zgodne z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia i nie jest zgodne z wnioskiem wnioskodawcy.
Organ wskazał, że - ze względu na szczególne położenie terenu inwestycji w pasie pomiędzy jezdniami ul. W., gdzie w najbliższym sąsiedztwie występują jedynie obiekty infrastruktury komunikacyjnej: na północ Most S. z terenami kolejowymi, na południe nasyp zjazdu ślimakowego Mostu P.- wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia tzn. tak, aby była ona przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących - nie jest możliwe. Z uwagi na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy na bazie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich organ uznał, że celowe będzie ustalenie innej linii zabudowy, która nawiązywać będzie do odległości od jezdni do zabudowy po przeciwnej stronie ulicy (od strony zachodniej), która zlokalizowana jest 17 metrów od krawędzi jezdni. W przypadku rezygnacji z funkcji mieszkaniowej w planowanej inwestycji z uwagi na fakt, że planowana zabudowa wielofunkcyjna (usługowa, biurowa, hotelowa, handlowa) jest mniej "wrażliwa" na hałas komunikacyjny niż sąsiadująca zabudowa mieszkaniowa, możliwe byłoby przesunięcie linii zabudowy o 2 m w kierunku jezdni i ostatecznie ustalenie jej na poziomie 15 metrów od krawędzi jezdni. Tak ukształtowana linia zabudowy umożliwiłaby zlokalizowanie ścieżki rowerowej, ścieżki pieszej, pasa zieleni oraz strefy wejściowej do budynku. Jednak w przypadku planowanej inwestycji funkcja mieszkaniowa została pozostawiona przez wnioskodawcę, co powoduje konieczność odsunięcia linii zabudowy o 17 m w głąb działki w nawiązaniu do zabudowy po przeciwnej stronie ulicy W.
Od strony wschodniej jezdni ul. W. , w obrębie obszaru analizy podobnie brak jest zabudowy istniejącej, mogącej stanowić podstawę wyznaczenia linii zabudowy. Z uwagi na konieczność wytworzenia strefy wejścia z zielenią i małą architekturą, powiązanej przestrzennie i komunikacyjnie z terenami bulwarów, a także z uwagi na celowość sytuowania zabudowy kubaturowej w dalszej odległości od jezdni ul. W. wskazane jest jak największe oddalenie (z uwzględnieniem powierzchni zabudowy działki) linii zabudowy od wschodniej jezdni W. . Ponadto, zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1984), cyt.: "Budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4.".
W związku z powyższym wskazane jest wyznaczenie następujących linii zabudowy: od strony wschodniej działki (od strony planowanego wjazdu) - w odległości min. 21 metrów od krawędzi jezdni (min. 13 metrów od granicy działki), od strony zachodniej działki (od zachodniej jezdni ulicy W. ) - w odległości min. 17 metrów od krawędzi jezdni (min. 12 metrów od granicy działki), od strony północnej - odległość od terenu kolejowego min. 10 metrów. W związku z powyższym linie zabudowy wnioskowanej inwestycji nie są zgodne z wynikami analizy w zakresie: odległości linii planowanej zabudowy od wschodniej i zachodniej jedni ulicy W. (wschodniej i zachodniej granicy działki) oraz linii planowanej zabudowy od terenu kolejowego. Powyższe jest zgodne z § 4 ust. 1 i § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, lecz nie jest zgodne z wnioskiem.
Odnośnie do wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ wskazał, że w obszarze analizowanym są one zróżnicowane w zależności od funkcji i charakteru zabudowy. Średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,53 dla wszystkich funkcji występujących w obszarze. Zaproponowany przez wnioskodawcę wskaźnik zabudowy jest wyższy niż średni wskaźnik z obszaru analizowanego, który wynosi 0,53, który należy uznać za maksymalny dopuszczalny wskaźnik zabudowy. W celu określenia minimalnego wskaźnika zabudowy należy przyjąć najniższy wskaźnik zabudowy występujący w obszarze analizowanym, czyli 0,44. Dla planowanej inwestycji dopuszcza się przyjęcie wskaźnika zabudowy w przedziale [...] Powyższe jest zgodne z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, lecz nie jest zgodne z wnioskiem.
Organ wskazał, że obszar analizowany jest bardzo zróżnicowany pod względem szerokości elewacji. Wynika to z tego, że w obszarze występują historyczne budynki mieszkalne posiadające bardzo zróżnicowane szerokości elewacji frontowych od 6 m do 82 m. Z analizy wynika, że wskazane jest ustalić szerokości elewacji frontowych w przedziale od 47 do 54 metrów, co jest zgodnie z wnioskiem.
W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ wskazał, że średnia wysokość w obszarze analizowanym wynosi około 18 metrów. Po zachodniej stronie ul. W., wzdłuż ukształtowanej pierzei budynki mają wysokości od 3 do 16 metrów (I-V kondygnacji). Budynek przy Al. [...], zlokalizowany wzdłuż ulicy W. posiada na części narożnikowej wysokość 28 metrów (VII kondygnacji). Planowana zabudowa zlokalizowana jest pomiędzy M., a Mostem S. W najbliższym sąsiedztwie w pasie terenu pomiędzy jezdniami W. brak jest zabudowy istniejącej. Według wniosku inwestor planuje budynek o zróżnicowanej wysokości: części niższej o wysokości 28 m (VIII kond.) z wycofaną ostatnią kondygnacją o 3 m (od południa i północy) i 6 m od wschodu i częścią wyższą w narożniku południowo-zachodnim o wysokości 48 m (XIV kond.) z wycofaną ostatnią kondygnacją o 6 m od wschodu i 8,5 m od północy. W pasie wzdłuż Wisły od Mostu S. do Mostu S. zabudowa nie występuje. Organ stwierdził, że przyjęta w koncepcji wysokość części wyższej odnosi się do wysokości najwyższych obiektów w obszarze analizy, będących jedynymi lokalnymi dominantami, w ocenie organu architektonicznego nieuzasadnionymi przestrzennie, leżącymi dodatkowo w obszarze o odmiennej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Budynki powstały w latach powojennych i już wówczas ich bryły tworzyły dysonanse przestrzenne. Planowana inwestycja znajduje się w korytarzu wymiany powietrza - korytarz Wisły. Wprowadzenie zabudowy o wysokościach podanych we wniosku, wprowadzi barierę przestrzenną dla ruchu powietrza, co może powodować występowanie podwyższonych norm jakości powietrza w tym rejonie.
Analizując pasmowy układ zabudowy nadwiślańskiej, w obszarze wyraźnie wyodrębniają się dwa typy zabudowy:
- w paśmie położonym w części zachodniej: zabudowa zwarta, pierzejowa o wysokości średniej ok. 16-18 m z kilkoma wyraźnie przewyższającymi budynkami o wysokościach 42 m, 45 m, 53 m.
- w paśmie położonym w części wschodniej, które swoją wysokością schodzi tarasowo w kierunku Wisły o zabudowie ekstensywnej, poprzeplatanej terenami rekreacyjnymi ogólnodostępnymi, zamknięte od północy obiektami Centrum Nauki K. o wysokości 16 m i od południa obiektami Warszawskiego Towarzystwa W. ok. 24 m, które ulokowane są w układzie podłużnym. Budynek Towarzystwa W. jest ostatnim obiektem położonym wzdłuż Wisły, za nim rozciągają się wyłącznie tereny rekreacyjne otwarte, na których sezonowo pojawiają się bary i ich ogródki.
Zaproponowana we wniosku zabudowa nie uwzględnia skali istniejącej zabudowy, która jest charakterystyczna dla tej części P. i tej części pasa nadwiślańskiego z którą relacje przestrzenne są najsilniejsze. Koncepcja nie uwzględnia również skali i kontekstu przestrzennego wpisanego do rejestru zabytków Mostu P. którego wieżyce mają ok. 20 m n.p.t. czyli są znacznie niższe od wysokości, sąsiadującej z nimi bezpośrednio, planowanej inwestycji. W ocenie organu zabytek ten jako charakterystyczny, historyczny obiekt tego rejonu P. nie powinien zostać zdominowany i przytłoczony przez nową zabudowę. Budynki o wysokości zbliżonej do wysokości określonej w złożonym wniosku (42m, 45m, 53 m) usytuowane są przy innych ulicach, w dalszej odległości od tarasu wschodniego albo w znacznej odległości od terenu inwestycji. Stwierdzić można także, że już w czasie po ich powstaniu stanowiły one obiekty dysharmonizujące otaczającą przestrzeń urbanistyczną (szczegóły w analizie poparte materiałem graficznym). Dlatego ich gabaryty nie powinny być powielane.
Przyjęta w koncepcji wysokość bryły głównej odnosi się do wysokości dwóch najwyższych obiektów w obszarze analizy, będących jedynymi lokalnymi dominantami przestrzennymi, leżącymi dodatkowo w obszarze o odmiennej strukturze przestrzennej i funkcji, podczas, gdy wysokość pobliskich pierzei ulicznych to ok. 14-17 m. Tym samym proponowana wg wniosku zabudowa nie uwzględnia skali istniejących obiektów, która jest charakterystyczna dla P. Realizacja inwestycji zgodnej z wnioskiem zaburzyłaby widok na historyczną panoramę miasta od strony mostu P. i punktu Canaletta po drugiej stronie Wisły, co zostało przedstawione w analizie krajobrazowo-wysokościowej wykonanej przez Miejską Pracownię Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju. Średnia arytmetyczna wysokość budynków w obszarze objętym analizą wyniosła 18 metrów. Po przeanalizowaniu materiałów wykonanych przez Miejską Pracownię Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju, uzyskanej opinii MKUA oraz na podstawie analizy obszarowej, organ dla przedmiotowej działki dopuścił wysokość 16 metrów z ewentualną możliwością usytuowania niewielkiej zwyżki o wysokości max 22 metrów równoległej do zachodniej jezdni ul. W. . W tych wysokościach powinny znaleźć się urządzenia techniczne. Powyższe jest zgodnie z § 7 ust 1 ww. rozporządzenia, lecz nie jest zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ nie znalazł podstaw do zastosowania § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia.
Dalej organ wskazał, że w obszarze analizowanym występują budynki historyczne (lub nawiązujące do historycznych) oraz budynki współczesne. Budynki współczesne posiadają: dachy płaskie lub dachy o niewielkim spadku, niedostrzegalnym z poziomu terenu. Natomiast budynki historyczne lub te nawiązujące do historycznych posiadają dachy spadziste, przeważnie dwuspadowe. W zakresie geometrii dachu należałoby wskazać następujące warunki: układ połaci dachowych: dach płaski, maksymalny kąt nachylenia połaci dachu: 12° (wg przepisów odrębnych dachy płaskie to dachy 12° wraz ze spadkami technicznymi), wysokości najwyższych krawędzi dachu nie może przekraczać ustalonych wysokości elewacji w poszczególnych strefach, jednocześnie należy przyjąć takie rozwiązania, aby woda deszczowa nie była odprowadzana na nieruchomości sąsiednie. Tak ustalone warunki dotyczące geometrii dachu są zgodne z wnioskiem inwestora.
Organ podkreślił ponadto, że w 2017 r. zorganizowany został przez miasto stołeczne Warszawa konkurs na "Koncepcję architektoniczno-urbanistyczną obiektów użyteczności publicznej oraz fragmentu bulwarów Wiślanych", czyli odcinek pomiędzy Centrum Nauki K., a Mostem S. a więc w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Zwycięska koncepcja wprowadza w zagospodarowaniu dwa równoległe pasma: jeden pas bliżej W., drugi bliżej zabudowań miejskich. W paśmie bliżej zabudowań miejskich zaproponowano nową zabudowę o różnych funkcjach użyteczności publicznej i wysokości ok. 16 m z linią zabudowy na osi obiektu Centrum Nauki K.. Drugi pas to teren otwarty bez zabudowy kubaturowej. Wnioski z konkursu są tożsame z wynikami niniejszej analizy, wskazując na najwłaściwszą zabudowę o wys. 16 metrów. Gabaryty w rzucie dominat wysokościowych w obszarze analizowanym: ul. P. 4 - 17 m x 22 m, wys. 53 m; ul. S. 6 - 15 m x 38 m, wys. 45 m; ul. W. 31/33 - 10 m x 24 m (zwyżki zabudowy), wys. 42 m. Gabaryt w rzucie ewentualnej zwyżki powinien mieć maksymalne wymiary 15 m x 30 m i powinna być zlokalizowana równolegle do zachodniej jezdni ulicy W.i w jej sąsiedztwie, akcentując równocześnie swoim umiejscowieniem przyszły rejon lokalizacji stacji kolei średnicowej. Pozostałe budynki wymienione wyżej znajdują się w dalszej odległości od Wisły. Wprowadzenie takich gabarytów w pasie wzdłuż Wisły byłoby nieuzasadnione przestrzennie, co wykazały przeprowadzone analizy wysokościowe. Analiza obszarowa wykazała, że brak jest przesłanek urbanistycznych do zastosowania w tym rejonie P. zabudowy o tak dużych gabarytach.
W odniesieniu do warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej ul. W., organ wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrywania wniosku wnioskodawca przy piśmie z dniu 22 kwietnia 2022 r. dołączył do akt wstępną pozytywną opinię Zarządu Dróg Miejskich z dnia 9 kwietnia 2020 r. koncepcji zasad obsługi komunikacyjnej działki nr [...]od strony wschodniej jezdni ul. W. wraz z załącznikiem graficznym. Organ w dniu 27 kwietnia 2022 r. skierował do wnioskodawcy pismo z prośbą o korektę wniosku w zakresie terenu objętego pod infrastrukturę komunikacyjną, który będzie tożsamy z terenem opiniowanym w stanowisku ZDM. Wnioskodawca dokonał tej korekty w dniu 28 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1834/20 wydanym w przedmiotowej sprawie przesądził, że teren planowanej inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Związanie wyrokiem Sądu oznacza, że odpadła przyczyna, dla której Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta nr [...] z dnia 23.10.2018 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Kolegium. W świetle powyższego działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej.
Organ wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się w zasięgu istniejących sieci infrastruktury technicznej. Teren ten obejmuje działkę oznaczoną w ewidencji gruntów symbolem Bi zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390), są to inne tereny zabudowane. Działka objęta wnioskiem pod infrastrukturę tj. część działek ewidencyjnych nr [...] oznaczona symbolem "dr" - drogi. Teren inwestycji nie wymaga zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Organ I instancji omówił również kwestię zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), wskazując m.in., że planowana inwestycja nie jest zaliczana do rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U.2019 r., poz. 1839 ze zm.) - wg wniosku inwestor planuje łącznie 150 miejsc parkingowych w garażu o powierzchni użytkowej, wraz z towarzyszącą infrastrukturą, poniżej 0,5 ha.
W zakresie ochrony konserwatorskiej, wskazano, że w piśmie z 8 czerwca 2020 r. Wojewódzki Mazowiecki Konserwator Zabytków poinformował, że "teren zlokalizowany jest na obszarze sąsiadującym z obszarem zabytku archeologicznego nr [...] objętego wpisem do rejestru zabytków pod nr [...] na mocy decyzji z dnia 18.03.1969 r. Obszar planowanej inwestycji koliduje prawdopodobnie z nierozpoznaną częścią zabytku archeologicznego nr [...] objętego wpisem do rejestru zabytków pod nr [...] Wykonanie robót ziemnych (wykopów) związanych z realizacją w/w inwestycji na terenie stanowiska może doprowadzić do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego". W związku z powyższym, w sytuacji przedmiotowej inwestycji występuje obowiązek uzgodnienia pozytywnego projektu decyzji z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Teren objęty wnioskiem (obiekty kubaturowe) nie jest położony w pasie drogowym zarezerwowanym w planach zagospodarowania przestrzennego ani w istniejącym pasie drogowym. Odległość planowanej zabudowy od zewnętrznej krawędzi ulic powinna być zgodna z art. 43 ww. ustawy.
Teren objęty wnioskiem położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru kolejowego oznaczonego jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...] ( stanowiącej teren zamknięty na podstawie Decyzji nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez która przebiegają linie kolejowe - Dz. Urz. Ml z 2020 r. poz. 38). Lokalizacja inwestycji w sąsiedztwie obszaru kolejowego wymaga zachowania warunków określonych w art. 53 ust. 2 i art.54 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tj. Dz.U. z 2021 poz. 1984 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1247). W związku z powyższym, w sytuacji przedmiotowej inwestycji występuje obowiązek uzgodnienia pozytywnego projektu decyzji z Prezes Urzędu Transportu Kolejowego.
Prezydent m.st. Warszawy wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie przeanalizowano ustalenia zawarte w:
- miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, który wygasł 1 stycznia 2004 r. z uwagi na art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w zakresie celów publicznych, oraz w celu koordynacji prac w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy:
- Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (Uchwała nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r.) - (strefa ZP1 z minimalnym udziałem powierzchni biologicznie czynnej 70% oraz w granicach korytarza wymiany powietrza "Wisła" z zakazem lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza),
- projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P. (teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze, dla którego w dniu 5 listopada 2009 r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P., a obecnie prace nad projektem mpzp są w końcowej fazie, w dniu 7 kwietnia 2022 r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany w/w uchwały).
Dla tego samego terenu została wydana decyzja nr [...] w dniu 25 stycznia 2022 r. ustalająca warunki zabudowy dla budowy budynku wielofunkcyjnego (funkcja usługowa, biurowa, hotelowa i handlowa) z parkingiem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą, planowanej na działce nr ew. [...] oraz części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. W. 2. W decyzji określono max. wysokość zabudowy 16 m ze zwyżką w północno-zachodniej części działki do 22 m o wymiarach rzutu 15x30 m, wskaźniku zabudowy 0,44-0,53.
Konkludując te rozważania, organ wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów ustawowych zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji form i gabarytów, kontynuacji funkcji (częściowo), linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych. Brak jest uzasadnienia urbanistycznego dla lokalizacji na wnioskowanej działce budynku o proponowanych gabarytach. Planowany obiekt znacząco naruszy przedpole ekspozycji panoramy miasta oraz niekorzystnie ograniczy wizualny obszar widzenia krajobrazu z ważnych punktów widokowych. Nowa zabudowa proponowana wg wniosku inwestora nie wpisuje się w otoczenie i nie uwzględnia kontekstu przestrzennego i funkcjonalnego. Teren objęty wnioskiem znajduje się w rejonie powiązań widokowych wzdłuż osi urbanistycznej Mostu P. Ochrona konserwatorska obejmuje wiadukt i Most P. oraz Most S. Ze względu na ponadlokalną skalę stref i obiektów podlegających ochronie oraz sąsiedztwo Skarpy W. i obszaru Pomnika Historii gabaryty obiektu lokalizowanego w tym rejonie należy uznać za czynnik mający decydujący wpływ na walory ekspozycyjne i krajobrazowe chronionych elementów przestrzennych. Planowany przez wnioskodawcę budynek nie wpisuje się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę. Zezwolenie na jego realizację godziłoby na szeroko pojętą zasadę dobrego sąsiedztwa i w konsekwencji naruszałoby ład przestrzenny, pojmowany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie jest możliwe określanie parametrów zabudowy (np. wysokości czy wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki) na analizowanym terenie bez uwzględniania walorów kompozycyjno-estetycznych, ze względu jedynie na występowanie takiego parametru w obszarze analizy. Takie podejście należy eliminować w celu wykluczenia braku dbałości o ład przestrzenny. Dla realizacji proponowanej według wniosku inwestycji brak jest uzasadnienia urbanistycznego, wynikającego z analizy istniejącego zagospodarowania obszaru. Przeprowadzone analizy wskazały na brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. M., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:
1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 503) poprzez jego błędną wykładnię w związku z art. 61 ust. 6 ustawy w związku 2 § 4 ust. 4 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588) (dalej: "rozporządzenie") poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że przeprowadzona analiza wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów ustawowych zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji form i gabarytów, kontynuacji funkcji (częściowo), linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, podczas, gdy
- analiza urbanistyczna sporządzona przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy (BAiPP) stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji zawiera szereg błędów merytorycznych, a uzasadnienie decyzji oparte jest na uznaniowych i nieuzasadnionych przesłankach, nie mających oparcia w wynikach samej analizy urbanistycznej sąsiedztwa, jak również w przepisach powszechnie obowiązujących;
2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że budynek łączący kilka funkcji: biurową, hotelową, apartamentową i usługową formalnie mógłby stanowić kontynuację występujących w całym obszarze analizy funkcji, mając jednakże na względzie sąsiedztwo terenów rekreacyjnych B., w ocenie organu funkcja mieszkaniowa byłaby w tym miejscu funkcją konfliktową społecznie, podczas, gdy:
- z analizy wprost wynika, iż funkcja planowanej inwestycji stanowi kontynuację występującej w obszarze funkcji biurowo-usługowej i mieszkalnej;
- w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy okoliczności wskazane przez organ nie mają jakiegokolwiek znaczenia;
- organ wydając decyzję o warunkach zabudowy ma obowiązek wyłącznie zbadać przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy;
- działka oznaczona jest w wypisie i wyrysie z rejestru gruntów symbolem Bi, tzn. sklasyfikowana została jako inne tereny zabudowane;
3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez jego błędną wykładnię w związku z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 4 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, że z uwagi na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy na bazie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich organ uznał, że celowe będzie ustalenie innej linii zabudowy, która nawiązywać będzie do odległości od jezdni do zabudowy po przeciwnej stronie ulicy (od strony zachodniej), która zlokalizowana jest 17 metrów od krawędzi jezdni, podczas, gdy jest to rozwiązanie:
- nieuzasadnione i nie mające logicznego uzasadnienia w analizie urbanistycznej;
- niemające oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach;
4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że zaproponowany przez wnioskodawcę wskaźnik zabudowy [0,59] jest wyższy niż średni wskaźnik obszaru analizowanego, podczas, gdy:
- obszar przyjęty przez Prezydenta m. st. Warszawy do wykonania analizy nie odzwierciedla zabudowy tej części P.;
- w sposób nieuzasadniony organ przyjął, że wskaźnik powierzchni zabudowy przy nie może być wyższy od wskaźnika średniego dla obszaru analizowanego, nie podając w tym zakresie żadnego uzasadnienia;
- planowana inwestycja stanowi kontynuację znajdujących się w sąsiedztwie budynków w zakresie: funkcji, wysokości, gabarytów, a także wskaźnika zabudowy, jak również nawiązuje do w w. budynków;
- planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącego zagospodarowania terenu;
- podstawowym celem § 5 rozporządzenia jest to, aby powierzchnia nowej zabudowy nie odbiegała drastycznie od wielkości powierzchni zabudowy na innych działkach (zabudowanych), znajdujących się w obszarze analizowanym;
- w obszarze analizy znajdują się kwartały zabudowy P., posiadające intensywniejszą zabudowę o charakterze pierzejowym, gdzie wskaźniki są znacznie wyższe, jednakże organ - bez podania przyczyn i podstaw - nie bierze ich pod uwagę;
- prawidłowa analiza istniejącego zagospodarowania terenu daje podstawę do zastosowania - jako podstawy - § 5 ust. 2 rozporządzenia, który zawiera normę dopuszczającą wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki;
5. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, że zabudowa nie uwzględnia skali istniejącej zabudowy, która jest charakterystyczna dla tej części P. i tej części pasa nadwiślańskiego, z którą relacje przestrzenne są najsilniejsze (...). Budynki o wysokości zbliżonej do wysokości określonej w złożonym wniosku (42m, 45m, 53m) usytuowane są przy innych ulicach, w dalszej odległości od tarasu wschodniego albo w znacznej odległości od terenu inwestycji, podczas, gdy:
- działki sąsiednie są niezabudowane, a w związku z tym należy wziąć pod uwagę wysokość budynków na całym analizowanym obszarze;
- organ miał obowiązek zastosowania przy rozpatrywaniu wniosku § 7 ust. 4 Rozporządzenia;
- kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każę rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora, tak by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy;
6. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że brak jest przesłanek urbanistycznych do zastosowania w tym rejonie P. zabudowy o tak dużych gabarytach, podczas, gdy:
- decyzja w sprawie wydania warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, iż organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wynikającym z prawa warunkom;
- organ nie ma podstaw do oceny czy istnieją przesłanki urbanistyczne do wzniesienia takiej czy innej zabudowy;
- nieruchomość, na której planowana jest inwestycja usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych;
7. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
- przyjęcie, że linia zabudowy planowanego budynku oddalona jest "9 metrów od granicy terenu kolejowego = od granicy działki", podczas, gdy planowany budynek będzie usytuowany w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego;
- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przejawiający się brakiem pełnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego;
- zaniechanie zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie tylko dowolnej i fragmentarycznej oceny jego części, bez wyjaśnienia w dostateczny i przekonujący sposób przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji i wbrew dyrektywie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co oddaje wadliwie sporządzone uzasadnienie;
- nie przeprowadzenie wnikliwej i kompleksowej analizy parametrów, cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w postaci linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gabarytów i form zabudowy, pomijając, że uzasadnione są odstępstwa od wyznaczenia ww. parametrów według ogólnych zasad określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1-2, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia;
- wydanie orzeczenia, które narusza zasady postępowania administracyjnego,
- dowolne ustalenia faktyczne, skutkujące błędnym założeniem ab initio, iż brak jest możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z wymogami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
Na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., odwołujący się wniósł o przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, poprzez przeprowadzenie nowej analizy zagospodarowania obszaru (analizy zagospodarowania terenu i warunków zabudowy inwestycji) oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uprawnionego urbanisty celem przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla tej inwestycji.
W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy, tj. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zaskarżoną decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta m. st. Warszawy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Odnosząc się do argumentu dotyczącego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, organ I instancji ustalił ten wskaźnik w oparciu o średnie wskaźniki z pięciu kwartałów ulic, na jakie podzielono obszar analizowany. Takie wyliczenie wskaźnika jest niezgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, że "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego". "1. Skoro z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika, że wskaźnik, o którym w nim mowa, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to chodzi tu o średni wskaźnik całego obszaru analizowanego, a nie średnią poszczególnych podobszarów. 2. Średni wskaźnik podobszarów może być liczbą całkowicie inną niż np. średni wskaźnik zabudowy poszczególnych działek. Inna będzie waga jednostkowa każdej z porównywanych nieruchomości od wagi średniego wskaźnika zabudowy poszczególnych terenów. 3. Dopiero właściwe ustalenie średniego wskaźnika zabudowy jest fundamentem do prowadzenia dalszych rozważań w kontekście złożonego przez stronę wniosku o ustalenie warunków zabudowy, również pod kątem ewentualnego zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Sz 866/16).
Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji, iż proponowana przez inwestora wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest niezgodna z ustaleniem organu I instancji o możliwości dopuszczenia zabudowy o wysokości 16 m z ewentualną możliwością usytuowania niewielkiej zwyżki o wysokości max 22 m równoległej do zachodniej jezdni ul. W., Kolegium stwierdziło, że argumentacja uzasadniająca odmowę ustalenia warunków zabudowy nie wynika z przepisów dotyczących tej kwestii. Jako podstawę wskazano, że budynki, do których inwestor nawiązał wysokość planowanej zabudowy (48 m) tworzą dysonanse przestrzenne, planowana inwestycja znajduje się w korytarzu wymiany powietrza, nie uwzględnia skali i kontekstu przestrzennego wpisanego do rejestru zabytków Mostu P., którego wieżyce mają ok. 20 m n.p.t., ten historyczny obiekt rejonu P. nie powinien zostać zdominowany i przytłoczony przez nową zabudowę, realizacja tej inwestycji zaburzyłaby widok na historyczną panoramę miasta od strony mostu P. i punktu Canaletta po drugiej stronie W. Argumenty dotyczące: dysonansu przestrzennego, położenia przedmiotowej nieruchomości w korytarzu wymiary powietrza nie znajdują oparcia ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zatem nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu lub odmowie ustalenia warunków zabudowy. Kwestia dotycząca nie uwzględnienia skali i kontekstu przestrzennego wpisanego do rejestru zabytków Mostu P., którego wieżyce mają ok. 20 m n.p.t. oraz nie możności zdominowania tego obiektu rejonu P. i przytłoczenia przez nową zabudowę, zaburzenia przez tę inwestycję widoku na historyczną panoramę miasta od strony mostu P. i punktu Canaletta po drugiej stronie W. powinna być oceniona przez organy ochrony zabytków. Most P. jest wpisany do rejestru zabytków. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie dokonał ustaleń czy działka objęta wnioskiem znajduje się w otoczenia zabytku, w rozumieniu art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840), który stanowi, że "Użyte w ustawie określenia oznaczają: (...) 15) otoczenie - teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych". "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina może, a nawet ma obowiązek, uwzględnić ochronę zabytków, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Ma też możliwość zapewnienia na niego tzw. widoku, poprzez ograniczenie, a nawet wyłączenie zabudowy w sąsiedztwie zabytku. Ochrona "widoku" wynika bowiem z obowiązku określenia zasad ochrony dóbr kultury współczesnej, mieszczącej się w ramach ochrony przewidzianej w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., a także można ją wywodzić z treści art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków, w ramach ochrony otoczenia zabytków" (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 590/15). Tej okoliczności organ I instancji nie wyjaśnił, a ma ona znaczenie dla ustalenia czy ten argument organu I instancji ma umocowanie w przepisach prawa.
Odnosząc się do argumentu dotyczącego gabarytu i formy architektury obiektów budowlanych, organ II instancji stwierdził, że odnoszenie się w decyzji o warunkach zabudowy do konkursu na "koncepcję architektoniczno-urbanistyczną obiektów użyteczności publicznej oraz fragmentu bulwarów wiślanych", czyli odcinek pomiędzy Centrum Nauki K., a Mostem S. nie ma żadnego uzasadnienia. Przede wszystkim nie obejmuje ona przedmiotowej działki, ponadto dotyczy obiektów użyteczności publicznej, do których planowany budynek zaliczone nie jest.
Odnosząc się do argumentów, że planowany obiekt znacząco naruszy przedpole ekspozycji panoramy miasta oraz niekorzystnie ograniczy wizualny obszar widzenia krajobrazu z ważnych punktów widokowych, nowa zabudowa proponowana wg wniosku inwestora nie wpisuje się w otoczenie i nie uwzględnia kontekstu przestrzennego i funkcjonalnego, teren objęty wnioskiem znajduje się w rejonie powiązań widokowych wzdłuż osi urbanistycznej Mostu P. Ochrona konserwatorska obejmuje wiadukt i Most Poniatowskiego oraz Most S, a ze względu na ponadlokalną skalę stref i obiektów podlegających ochronie oraz sąsiedztwo Skarpy Warszawskiej i obszaru Pomnika Historii gabaryty obiektu lokalizowanego w tym rejonie należy uznać za czynnik mający decydujący wpływ na walory ekspozycyjne i krajobrazowe chronionych elementów przestrzennych, Kolegium wskazało, że wyjaśnienie zawarte w ad. 2 ma zastosowanie również w tym zakresie. Brak ustalenia czy ochrona otoczenia zabytku została wpisana do decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku podważa możliwość powoływania się na tę okoliczność.
W odniesieniu do argumentu, że planowany przez wnioskodawcę budynek nie wpisuje się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę, a zezwolenie na jego realizację godziłoby na szeroko pojętą zasadę dobrego sąsiedztwa i w konsekwencji naruszałoby ład przestrzenny, pojmowany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), organ wskazał, że zawarte w decyzji uzasadnienie jest niewystarczające. W wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 marca 2021r., sygn.. akt II SA/Rz 1299/20 stwierdził, że "Ustawodawca po to określił reguły dotyczące zasad dopasowywania planowanej inwestycji do otoczenia, aby przestrzeń uporządkować, a nie "urozmaicać" przez budowę obiektów, które nie maja żadnego odnośnika na otaczającym je terenie". W niniejszej sprawie w obszarze zabudowanym występują trzy budynki o wysokości podobnej do planowanego budynku. Podobnie w wyroku z dnia 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "1. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego", 2. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego", 3. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działkach sąsiednich i to działce bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), 4. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężające, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy".
Odnosząc się do argumentu, że dla realizacji proponowanej według wniosku inwestycji brak jest uzasadnienia urbanistycznego, wynikającego z analizy istniejącego zagospodarowania obszaru, Kolegium stwierdziło, że jest on bardzo ogólny i nie wskazuje na konkretne przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, powoływanie się przez organ I instancji na niezasadność sytuowania w tym miejscu funkcji mieszkaniowej z uwagi na hałas generowany przez ruch samochodowy na ul. W. oraz możliwość występowania konfliktów społecznych nie jest kategorią podlegającą analizie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Konieczność dokonania takich ustaleń nie wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Kolegium podkreśliło ponadto, że organ I instancji nie jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy i wniosek ten nie może być interpretowany zbyt sztywno. Granicą związania wnioskiem inwestora, jak wskazuje orzecznictwo sądowe, winno być przeznaczenie i funkcja obiektów, jednakże gabaryty obiektów a więc wysokość, liczba kondygnacji czy linia architektoniczna mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora, bowiem dopiero po przeprowadzeniu analizy i warunków zagospodarowania, zgodnie z powołanymi powyżej przepisami możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, które będą podlegały konkretyzacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 602/06). Stosownie do brzmienia art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zgodnie z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy przepis ten ma zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy) do ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem istotne jest prawidłowe określenie przedmiotu postępowania - rodzaju planowanej inwestycji, bowiem ma to wpływ na późniejszy etap realizacji planowanej inwestycji, jakim jest sporządzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę.
Sprzeciw od tej decyzji złożył T. M., podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), poprzez przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że stwierdzono uchybienia skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I. instancji, podczas, gdy:
- w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty;
- nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy;
- zgromadzony został w całości materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy;
- organ II instancji, odnosząc się do argumentu dotyczącego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - stwierdził wprost, że wyliczenie organu I instancji jest niezgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.;
- organ II instancji, odnosząc się do proponowanej przez inwestora wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, która jest niezgodna z ustaleniami organu I instancji stwierdził jednoznacznie, że argumentacja organu I instancji uzasadniająca odmowę ustalenia warunków zabudowy nie wynika z przepisów dotyczących tej kwestii;
- z materiału dowodowego nie wynika, aby działka objęta wnioskiem znajdowała się w otoczeniu zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zaś organ II instancji domaga się ustalenia przez organ I instancji czy owa działka znajduje się w otoczeniu zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 ww. ustawy, co w przypadku wątpliwości organ II instancji winien ustalić samodzielnie;
- organ II instancji stwierdził wprost, że odnoszenie się w decyzji o warunkach zabudowy do konkursu na "koncepcję architektoniczno-urbanistyczną obiektów użyteczności publicznej oraz fragmentów bulwarów wiślanych" nie ma żadnego uzasadnienia, bowiem nie obejmuje przedmiotowej działki, ponadto dotyczy obiektów użyteczności publicznej, do których planowany budynek nie jest zaliczany;
- z materiału dowodowego nie wynika, aby planowana inwestycja mogła naruszyć wartości widokowe wzdłuż osi urbanistycznej mostu P., zaś organ II instancji domaga się od organu I instancji ustalenia czy ochrona wartości widokowych wzdłuż osi urbanistycznej mostu P. daje podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, co w przypadku wątpliwości organ II instancji winien ustalić samodzielnie;
- z materiału dowodowego wynika wprost, że planowana inwestycja wpisuje się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę, zaś organ II instancji domaga się od organu I instancji ustalenia czy inwestycja będzie się wpisywała w zastaną zabudowę, co w przypadku wątpliwości organ II instancji winien ustalić samodzielnie;
- organ II instancji, odnosząc się do argumentu organu I instancji, że dla realizacji planowanej inwestycji brak jest uzasadnienia urbanistycznego - uznał, że jest on bardzo ogólny i nie wskazuje na konkretne przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy, co jednoznacznie wskazuje, iż to organ II instancji winien samodzielnie dokonać oceny w przedmiotowym zakresie;
- organ II instancji, odnosząc się do powoływanego przez organ I instancji argumentu niezasadności sytuowania funkcji mieszkaniowej z uwagi na hałas generowany przez ruch samochodowy oraz możliwość występowania konfliktów społecznych - stwierdził wprost, że możliwość występowania konfliktów społecznych nie jest kategorią podlegającą ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy;
2. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 roku, poz. 503) w związku z § 4 ust. 4 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas, gdy:
- zgromadzone w aktach sprawy materiały potwierdzają, że funkcja planowanej inwestycji stanowi kontynuację występującej w obszarze funkcji biurowo- usługowej i mieszkalnej;
- planowana inwestycja stanowi kontynuację znajdujących się w sąsiedztwie budynków w zakresie: funkcji, wysokości, gabarytów, a także wskaźnika zabudowy, jak również nawiązuje do sąsiednich budynków;
- planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącego zagospodarowania terenu;
- działki sąsiednie są niezabudowane, a w związku z tym należy wziąć pod uwagę wysokość budynków na całym analizowanym obszarze;
- kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każę rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora, tak by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy;
- decyzja w sprawie wydania warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, iż organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wynikającym z prawa warunkom;
- nieruchomość, na której planowana jest inwestycja usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych;
3. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ II instancji - o co w odwołaniu wnioskował skarżący - uzupełniającego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, poprzez:
- przeprowadzenie nowej analizy zagospodarowania obszaru (analizy zagospodarowania terenu i warunków zabudowy inwestycji);
- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uprawnionego urbanisty celem przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki i zabudowy dla inwestycji,
4. naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przejawiający się brakiem pełnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, tj.: brak samodzielnego ustalenia czy działka objęta wnioskiem znajduje się w otoczeniu zabytku, brak samodzielnego ustalenia czy planowana inwestycja może naruszyć wartości widokowe wzdłuż osi urbanistycznej mostu P., brak samodzielnego ustalenia czy planowana inwestycja wpisuje się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę,
- dowolne ustalenia faktyczne, skutkujące brakiem odniesienia się w decyzji do ogólnej i nie wskazanej w decyzji organu I instancji przyczyny rzekomego braku uzasadnienia urbanistycznego.
W sprzeciwie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż powinien załatwić sprawę co do jej istoty, bowiem nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W sprawie zgromadzony został materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji, mającej charakter decyzji kasacyjnej, sprowadza się wyłącznie do: błędnego ustalenia przez organ I instancji wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wyjaśnienia przez organ I instancji, czy argumentacja uzasadniająca odmowę ustalenia warunków zabudowy wynika z przepisów dotyczących tej kwestii, bowiem organ I instancji nie dokonał ustaleń czy działka objęta wnioskiem znajduje się w otoczeniu zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustalenia przez organ I instancji czy ochrona wartości widokowych wzdłuż osi urbanistycznej mostu P. daje podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy inwestycja wpisuje się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę, czy planowana inwestycja ma uzasadnienie urbanistyczne. Zdaniem skarżącego, ustalenie wskazanych okoliczności należało do organu II instancji, który winien dokonać takowej oceny samodzielnie, a następnie wydać merytoryczną decyzję.
Skarżący wskazał, że terenie inwestycji ani w jej bezpośrednim sąsiedztwie nie zostały ustanowione żadne strefy ochronne. Organ II instancji winien samodzielnie ustalić, że Most P. jest wpisany do rejestru zabytków, zaś Most S. wraz z fragmentami wiaduktu do Gminnej Ewidencji Zabytków (ochroną objęte są wyłącznie obiekty inżynieryjne), jednak nie została ustanowiona żadna strefa ochronna, w obszarze której znajdowałaby się teren inwestycji. Granica obszaru Pomnika Historii oddalona jest od Nieruchomości o min. 350 m na zachód (obszar Pomnika Historii zaczyna się za ulicą K.), zaś projektowana zabudowa nie będzie w żaden sposób na ten obszar wpływać. Organ II. instancji mógł także samodzielnie ustalić, że obszarem UNESCO objęte jest Stare Miasto, natomiast ochrona widoków i ekspozycji Starego Miasta ustanowiona jest w strefie buforowej UNESCO, która oddalona jest od nieruchomości o min. 400 m na północ (strefa zaczyna się na północ od ulicy T.). W ocenie skarżącego, ochrona konserwatorska nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, co bez najmniejszych wątpliwości winien ustalić samodzielnie organ II instancji.
Skarżący podsumował, że z uzasadnienia decyzji w zasadzie nie wynikają powody, dla których organ II instancji odmawia wydania decyzji reformatoryjnej. Powyższe oznacza, iż wnioskodawca, z niewiadomych względów, nie może skorzystać z zasady tzw. dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ustawy. Z analizy wprost wynika, iż funkcja planowanej inwestycji formalnie stanowi kontynuację występującej w obszarze funkcji biurowo-usługowej i mieszkalnej. Z przeprowadzonej weryfikacji materiałów przygotowanych przez BAiPP niezbicie wynika, że analiza została przeprowadzona nieprawidłowo, bez wystarczającego uzasadnienia przyczyn odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji uporczywie i "na siłę" szuka argumentów dla odmowy wydania warunków zabudowy, nie mając do tego podstaw prawnych. Tym samym decyzja winna zostać wydana przez organ II instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu zawarto również obszerne rozważania dotyczące merytorycznych aspektów tej sprawy.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut sprzeciwu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydając decyzję kasacyjną, organ nie wykazał, że zaszły przesłanki do zastosowania tego przepisu, w szczególności nie wykazał, jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji (w uzasadnieniu decyzji nie powołano żadnych przepisów k.p.a., które zostały naruszone) oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy przez organ II instancji, zatem stosując ten przepis, organ ten powinien wykazać organowi I instancji oraz stronom postępowania, że zostały naruszone konkretne przepisy procedury administracyjnej, oraz – jeżeli w wyniku tych naruszeń nie wyjaśniono sprawy w sposób dostateczny -że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sprawie organ odwoławczy wskazał jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji nie dokonał ustaleń czy działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku - Mostu P. Jest to jednak ustalenie, którego mógł dokonać również organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a.
Pozostałe rozważania organu odwoławczego mają charakter oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji. Organ wskazał na niezgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyliczenie przez organ I instancji wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gdyż organ I instancji ustalił ten wskaźnik w oparciu o średnie wskaźniki z pięciu kwartałów ulic, na jakie podzielono obszar analizowany, a nie w oparciu o średni wskaźnik całego obszaru analizowanego. Organ II instancji nie zakwestionował jednak poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego, zatem mógł ewentualnie samodzielnie dokonać analizy wskaźników powierzchni zabudowy na tym obszarze.
Argumentacja organu odwoławczego kwestionująca odmowę przez organ I instancji ustalenia warunków zabudowy ze względu na planowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (organ I instancji dopuszcza zabudowę o wysokości 16 m z ewentualną możliwością usytuowania niewielkiej zwyżki o wysokości max 22 m równoległej do zachodniej jezdni ul. W.) również ma charakter oceny merytorycznej decyzji. Podobnej oceny organ II instancji dokonał w zakresie: odniesienia się przez organ I instancji w decyzji o warunkach zabudowy do konkursu na "koncepcję architektoniczno-urbanistyczną obiektów użyteczności publicznej oraz fragmentu bulwarów wiślanych", w zakresie argumentacji, że planowany obiekt znacząco naruszy przedpole ekspozycji panoramy miasta oraz niekorzystnie ograniczy wizualny obszar widzenia krajobrazu z ważnych punktów widokowych, w zakresie argumentu, że planowany przez wnioskodawcę budynek nie wpisuje się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę, a zezwolenie na jego realizację godziłoby na szeroko pojętą zasadę dobrego sąsiedztwa i w konsekwencji naruszałoby ład przestrzenny, w zakresie stwierdzenia, że sytuowanie w tym miejscu funkcji mieszkaniowej z uwagi na hałas generowany przez ruch samochodowy na ul. W.oraz możliwość występowania konfliktów społecznych nie jest kategorią podlegającą analizie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, kwestionując możliwość powołania się przez organ I instancji na tego rodzaju ogólne argumenty w decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podkreśliło ponadto, że organ nie jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora i wniosek ten nie może być interpretowany zbyt sztywno. Granicą związania wnioskiem inwestora, jak wskazuje orzecznictwo sądowe, winno być przeznaczenie i funkcja obiektów, jednakże gabaryty obiektów, a więc wysokość, liczba kondygnacji czy linia architektoniczna mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie wskazanych kwestii jest jednak elementem merytorycznego rozpoznania sprawy, do czego obowiązany jest również organ odwoławczy. Zasadą postępowania administracyjnego jest, iż organ II instancji ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w celu jej definitywnego zakończenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium skupiło się na nieprawidłowym zastosowaniu przez organ I instancji prawa materialnego i nie wyjaśniło powodów zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy uznaje, że prawo materialne zostało przez organ I instancji naruszone, to powinien wydać decyzję reformatoryjną, a nie kasacyjną. Rozbieżność stanowisk organów w tym zakresie nie stanowi podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, jeżeli przyjęta przez ten organ interpretacja prawa materialnego nie determinuje przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W tej sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, aby taka zależność wystąpiła. Uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie wskazuje konkretnie, jakich czynności wyjaśniających nie przeprowadził organ I instancji, których przeprowadzenie jest istotne dla rozstrzygnięcia i to w tak znacznym zakresie, że nie można tego dokonać w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Kolegium brak wskazań dla organu I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Podkreślenia wymaga, iż w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r., II OSK 2769/19 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodzić się jednak należy z kierunkiem orzeczniczym, w którym wskazuje się, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1–4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12). Jako dominujący należy uznać aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3106/20). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien albo wykazać podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na konkretne naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji i ich znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy albo dokonać oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy w celu wydania merytorycznej decyzji w sprawie, a w razie uznania, że postępowanie wyjaśniające wymaga w tej sprawie uzupełnienia, przeprowadzić ewentualnie uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. lub zlecić organowi I instancji przeprowadzenie takiego postępowania.
W odniesieniu do zarzutu sprzeciwu naruszenia przez organ II instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 4 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas, gdy zgromadzone w aktach sprawy materiały potwierdzają, m.in. że funkcja planowanej inwestycji stanowi kontynuację występującej w obszarze funkcji biurowo-usługowej i mieszkalnej, planowana inwestycja stanowi kontynuację znajdujących się w sąsiedztwie budynków w zakresie: funkcji, wysokości, gabarytów, a także wskaźnika zabudowy, jak również nawiązuje do sąsiednich budynków oraz uzupełnienie istniejącego zagospodarowania terenu, działki sąsiednie są niezabudowane, a w związku z tym należy wziąć pod uwagę wysokość budynków na całym analizowanym obszarze, wskazać należy, iż w postępowaniu ze sprzeciwu Sąd nie dokonuje merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyroki NSA z: 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19, 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19, 12 marca 2020 r., II OSK 570/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie art. 138 § 2 k.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis sądowy od sprzeciwu oraz koszty ustanowionego przez skarżącego profesjonalnego pełnomocnika.
Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.