VII SA/Wa 489/12

VII SA/Wa 489/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Paweł Groński /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Sygn. powiązane
II OSK 2218/12 - Wyrok NSA z 2014-02-28
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Inwalidów [...] w K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala
Uzasadnienie
Spółdzielnia Inwalidów "[...]" w K. (dalej: "skarżąca") pismem z dnia 18 października 2011 r. zwróciła się do Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego jako organu założycielskiego Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego im. [...] w W., z wnioskiem o wyrażenie zgody na dokonanie cesji wierzytelności przyszłych wynikających z umowy zawartej pomiędzy Spółdzielnią a Samodzielnym Publicznym Szpitalem Klinicznym im. [...] w W. z dnia 16 maja 2011r. Nr [...]
w przedmiocie utrzymania czystości i prawidłowego stanu sanitarnego, celem zabezpieczenia kredytu. W piśmie zaznaczono, iż wysokość wierzytelności nie jest znana, nadto na podstawie umowy przelewu wierzytelności [...] Bank Spółdzielczy i Gospodarczy Bank [...] w P. staną się wierzycielami Szpitala.
Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego w W. pismem z dnia 2 listopada 2011r. odpowiadając Spółdzielni Inwalidów "[...]" w K., powołało się na treść art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011r. Nr 112, poz. 654) i nie wyraziło zgody na przeniesienie na podmiot trzeci wierzytelności przysługującej Spółdzielni Inwalidów "[...]"
w Krakowie od Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego im [...].
W dniu 21 listopada 2011r. Spółdzielnia Inwalidów "[...]" w K., działając na podstawie art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), wniosła odwołanie od decyzji wydanej przez dyrektora Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego w W. w dniu [...] listopada 2011r.,
w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności. Skarżąca zaskarżając decyzję w całości, zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Ponadto zarzuty dotyczyły art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie odwołującemu czynnego udziału
w postepowaniu, a w szczególności poprzez nieudostępnienie opinii dyrektora Szpitala Klinicznego w W.. Również wskazano zarzuty naruszenia art. 8
i 107 § 3 k.p.a. w zakresie braku uzasadnienia decyzji, a także art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011r. Nr 112, poz. 654), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia przywołując treść art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej, podniosła, iż wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją administracyjną jest bowiem każde pismo organu administracji publicznej skierowane na zewnątrz, w sposób władczy rozstrzygające o prawach i obowiązkach
w indywidualnej sprawie. Zdaniem skarżącej decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności została wydana przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie i rozstrzyga o prawie Spółdzielni do przeniesienia przysługującej jej wierzytelności. Odmowa zgody na cesję wierzytelności nie dotyczy wierzytelności przysługujących bezpośrednio od Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego i dlatego nie może być uznana za czynność podejmowaną
w ramach stosunków cywilnoprawnych. Według skarżącego Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego nie występuje w niniejszej sprawie jako podmiot cywilnoprawny ale realizuje zadania z zakresu administracji publicznej. Art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej nie wskazuje explite, iż organ założycielski samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej wyraża zgodę (odmawia) wyrażenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności w formie decyzji administracyjnej. Jednakże w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki ma zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Skarżący podniósł, iż ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną, przy czym norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotu "zezwala" czy "wyraża zgodę", jak ma to miejsce w treści art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654). Ponadto skarżąca podniosła, że dyrektor Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego nie uzasadnił swojej decyzji w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności i nie wskazał przesłanek jakimi się kierował wydając swoją decyzję
w oparciu o wskazany przepis. W ocenie skarżącej niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji
w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postepowania administracyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] Minister Zdrowia działając w oparciu o przepis art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Minister Zdrowia (dalej "organ odwoławczy") wskazał, iż w sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia. Powołując się na przepis art. 127 k.p.a., wskazał iż odwołanie przysługuje stronie jedynie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, zaś w przypadku gdy decyzja nie została wydana odwołanie nie przysługuje. Ponadto według organu odwoławczego dokonanie przelewu wierzytelności jest czynnością cywilnoprawną, natomiast istotą tej czynności jest przeniesienie na nabywcę wierzytelności przysługującej wobec dłużnika. Zgodnie z kodeksem cywilnym (k.c.) przeniesienie wierzytelności na osobę trzecią dokonywane jest bez zgody dłużnika, z zasady bowiem, jak przewiduje art. 509 k.c. dopuszczalne są odstępstwa w tym zakresie i tym odstępstwem jest ograniczenie swobody poprzez stosowne przepisy ustawy. Zdaniem organu ograniczenie swobody dokonania przelewu wierzytelności w przypadku gdy dłużnikiem jest samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wynika wprost z art. 54 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem "czynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, może nastąpić po wyrażeniu zgody przez podmiot tworzący". Organ odwoławczy podkreślił, iż ograniczenie swobody cesji wierzytelności w przypadku samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej ma stanowić ochronę dłużnika w celu umożliwienia mu niezakłóconej realizacji zadań do których został on powołany, tj. udzielania świadczeń zdrowotnych. W ocenie organu odwoławczego wyrażenie zgody przez podmiot tworzący nie ma charakteru decyzji administracyjnej i czynność dokonana przez Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego nie jest wbrew twierdzeniom odwołującego czynnością administracyjną, ale czynnością cywilnoprawną.
Skargę na powyższe postanowienie Ministra Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożyła Spółdzielnia Inwalidów "[...]" w K., podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego art. 8, 9, 104, 134 k.p.a., i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podtrzymała wywody i argumenty przedstawione uprzednio w odwołaniu, nadto odniosła się do stwierdzenia organu, wskazując, że odmowa zgody na dokonanie cesji wierzytelności nie stanowi czynności z zakresu stosunków cywilnoprawnych
i w tym zakresie Minister Zdrowia nie ma racji.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W postępowaniu administracyjnym prawo do procesu polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. O tym czy dana sprawa jest sprawą indywidualną załatwianą w formie decyzji administracyjnej decydują przepisy prawa materialnego administracyjnego, które mogą przyznawać jednostce określone uprawnienia lub nakładać na nią obowiązki o charakterze publicznoprawnym.
W doktrynie wyrażane jest stanowisko, że prawo do procesu na drodze administracyjnej ma jednostka tylko wtedy, gdy w obowiązującym porządku prawnym zawarta jest norma prawa materialnego dająca podstawę do jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki w formie administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego. Prawo Administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, str. 93).
Przepis art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654) przyznaje jednostce uprawnienie do żądania wyrażenia zgody przez podmiot tworzący na dokonanie czynności prawnej mającej na celu zmianę wierzyciela. W związku z powyższym wyjaśnienia wymaga kwestia czy wyrażenie zgody jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej.
W myśl art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r., organy władzy publicznej działają na podstawie przepisów i granicach prawa. W oparciu o tą zasadę orzecznictwo wypracowało definicję decyzji administracyjnej. Zgodnie
z poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000r., sygn. akt I CKN 582/98 (LEX nr 50843), jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, o charakterze władczym
i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, indywidualnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest aktem władczym, wydanym przez organ do tego upoważniony, który stanowi ingerencję w prawa, bądź obowiązki wskazanego w niej podmiotu, skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż skoro decyzja stanowi konkretyzację prawa materialnego, w odniesieniu do indywidualnej osoby,
w konkretnie oznaczonej sprawie, to podstawę jej wydania należy wyprowadzić
z obowiązujących przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, aby można na dany podmiot nałożyć obowiązki, bądź przyznać, cofnąć lub odebrać przyznane uprawnienia istotnym jest, po pierwsze : żeby obowiązywał przepis prawa materialnego, pozwalający na taką ingerencję w prawa obywatela i po drugie : żeby istniał właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii, w drodze indywidualnych aktów (decyzji). Podstawą prawną decyzji administracyjnej jest zatem przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej, załatwienie sprawy w tej formie. Nie jest natomiast istotne,
w jakim akcie, w jakiej dziedzinie prawa, dana norma prawa materialnego została przez ustawodawcę umieszczona. Ponadto aby wydać decyzje administracyjną organ musi dysponować wyraźną podstawą prawną, która powinna niewątpliwie wynikać bezpośrednio z ustawy, a nie być wyinterpretowana w drodze wykładni. Powyższe stanowisko znalazło wyraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006r., sygn. akt I OSK 361/05 (LEX nr 196288), oraz
w postanowieniu tego Sądu z dnia 27 lutego 1991r., sygn. akt II SA 84/91 (ONSA 1992, nr 3-4, poz. 56 ).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, stwierdzić należy, iż według skarżącej decyzję administracyjną należy wydać wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia w tej sprawie, mając na względzie ochronę interesów strony.
W ocenie Sądu wskazany przepis art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( Dz. U. Nr 112, poz. 654), nie wskazuje by wyrażenie zgody na dokonanie cesji wierzytelności miało nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Cytowany przepis był jedyną podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i nie zawiera on normy prawa materialnego dającego podstawę do wydania decyzji. Z przepisu tego wynika, iż skarżący powinien być poinformowany na piśmie o pozytywnym lub negatywnym rozpatrzeniu wniosku, a więc o "wydaniu zgody" bądź "odmowie jej wydania".
Nie ulega wątpliwości, iż skarżącą wiąże z Samodzielnym Publicznym Szpitalem Klinicznym im. [...] w W. umowa cywilnoprawna w zakresie utrzymania czystości i prawidłowego stanu sanitarnego. Spółdzielnia wystąpiła w trybie art. 54 ust.5 powołanej ustawy o wyrażenie zgody na cesję wierzytelności wynikającej z tej umowy. Wyrażenie zgody umożliwiłoby skarżącej zawarcie umowy kredytowej, której zabezpieczeniem miałyby być przyszłe wierzytelności. Wobec powyższego postępowanie prowadzące do zmiany zawartej umowy nie może być uznane za postępowanie administracyjne, a tym samym pismo Centrum Kształcenia Podyplomowego skierowane do skarżącej w ramach tego postepowania nie stanowi decyzji administracyjnej. Wskazany przez skarżącą przepis nie rozstrzyga bowiem o prawach czy obowiązkach skarżącej. Umieszczony jest w ustawie o działalności leczniczej określającej zasady wykonywania działalności leczniczej, zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących działalność leczniczą, niebędących przedsiębiorcami, zasady prowadzenia rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, normy czasu pracy pracowników podmiotów leczniczych, zasady sprawowania nadzoru nad wykonywaniem działalności leczniczej oraz podmiotami wykonującymi działalność leczniczą. Ustawa nie określa uprawnień ani obowiązków wierzycieli samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w zakresie objętym wnioskiem skarżącej. Wobec tego skarżąca nie ma podstaw prawnych w domaganiu się zgody na cesję wierzytelności przyszłych
w formie decyzji administracyjnej.
W oparciu o przytoczony uprzednio przepis art. 54 ust.5 powołanej ustawy, dyrektor Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego pismem poinformował skarżącą, że złożony przez nią wniosek o wyrażenie zgody na cesję wierzytelności wynikającą z umowy został rozpatrzony negatywnie. W ocenie Sądu przedmiotowe pismo nie może być uznane za decyzję administracyjną. Wbrew stanowisku skarżącej, zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny, zarówno z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak i zasady ogólnej działania przez organy administracji publicznej "na podstawie przepisów prawa" ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., gdyż podstawę do jej wydania należy wyprowadzić
z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego ( zob. : B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 6, Warszawa 2004, s.455). W warunkach niniejszej sprawy, brak jest natomiast przepisów prawa, które dawałyby podstawę do wyprowadzenia tezy o konieczności rozstrzygania w sprawie nie wyrażenia zgody na przeniesienie na podmiot trzeci wierzytelności przysługującej Spółdzielni w formie decyzji administracyjnej.
Wniosek o wyrażenie zgody na cesję wierzytelności wynikającej z umowy cywilnoprawnej nie stanowi bowiem sprawy administracyjnej.
Niedopuszczalność odwołania stwierdzona w postanowieniu Ministra Zdrowia wynika z tzw. przyczyn przedmiotowych. W doktrynie i orzecznictwie bowiem przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mająca do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (patrz : B. Adamiak, J. Borkowski, "Polskie postepowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wyd. 8 str. 243).
Reasumując stwierdzenie wynikające z art. 104 § 1 1 k.p.a., iż załatwienie sprawy następuje w drodze decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Jak wskazano wyżej przepis art. 54 ust.5 powołanej ustawy nie przewidywał działania Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego w formie decyzji administracyjnej
Z powyższych względów skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.