VII SA/WA 486/20

VII SA/Wa 486/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 596/21 - Wyrok NSA z 2023-07-06
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 3 pkt 15 art. 9 ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2020 r. sprawy ze skargi [...]S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...]od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]lipca 2019 r. nr [...] wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]budynek koszarowy dawnych [...]położony w [...]przy ul. [...] (działka nr ew. [...]z obrębu [...]) wraz ze strefą otoczenia obejmującą część działki nr ew. [...] oraz część działki nr ew. [...] z obrębu [...] – w zakresie dotyczącym wpisania do rejestru zabytków strefy otoczenia ww. budynku położonego na części działki nr ew. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a. oraz art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) wyjaśnił, że pismem z [...]października 2018 r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: [...]WKZ) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku znajdującego się na terenie dawnych [...] położonego w [...]przy ul. [...] (działka nr ew. [...]z obrębu [...]) wraz ze strefą otoczenia obejmującą części działek nr ew. [...]i [...]oraz poinformował strony postępowania o oględzinach obiektu. Oględziny nieruchomości odbyły się [...] listopada 2018 r., w których udział wzięli ustanowieni przedstawiciele [...] S.A. będącej użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...]. [...]WKZ postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...] uwzględnił wniosek ww. spółki, dopuszczając dowód z przedłożonej opinii zespołu pod kierownictwem prof. dr hab. inż. arch. K. G. z [...] lutego 2019 r. ("Opinia dotycząca realizacji przestrzennych urbanistyczno-architektoniczno-konserwatorskich między budynkiem na terenie [...] przy ul. [...] włączonym do ewidencji zabytków pod numerem [...], [...]pod nazwą [...]na działce ewidencyjnej nr [...], a działką nr ewidencyjny [...] (obie działki obręb [...]) oraz ewentualnych innych, wybranych elementów otoczenia urbanistycznego ul. [...]związanych z ochroną historycznego miasta [...]"), abstraktu tego opracowania sporządzonego w styczniu 2019 r., jak też decyzji Prezydenta [...] z [...]września 2006 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla realizacji budynków wielorodzinnych z usługami na działce nr ew. [...], obręb [...].
[...]WKZ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego decyzją z [...] lipca 2019 r. na podstawie art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynek koszarowy dawnych [...] położony w [...]przy ul. [...] (działka nr ew. [...] z obrębu [...]) wraz ze strefą otoczenia obejmującą część działki nr ew. [...] oraz część działki nr ew. [...]z obrębu [...]. Zakres ochrony konserwatorskiej został oznaczony na załączniku graficznym stanowiącym integralną część ww. decyzji: kolorem czerwonym - budynek koszarowy jako dzieło architektury i budownictwa oraz kolorem zielonym - granice strefy otoczenia ww. zabytku. W uzasadnieniu podjętej decyzji [...]WKZ wskazał, że nieruchomość przy ul. [...] figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W pierwszych latach XX w. w rejonie [...] rozpoczęto realizację kilku inwestycji wojskowych. Budynek znajdujący się na działce nr ew. [...] został wzniesiony najpóźniej przed 1915 r. Nosi on cechy charakterystyczne dla architektury koszarowej wznoszonej na terenie [...]na potrzeby wojsk [...]. Dotyczy to m.in. zróżnicowania detalu w obrębie kondygnacji i ścian umożliwiającego zaakcentowanie elewacji frontowych, pięter oraz głównego wejścia. Detal ten odróżnia [...] architekturę wojskową od analogicznych obiektów wznoszonych przez wojska [...]i [...]. Tym samym o wartości artystycznej przedmiotowego budynku świadczy przede wszystkim bogaty ceglany detal architektoniczny, w tym reprezentacyjny charakter elewacji frontowej. Ponadto, organ konserwatorski zwrócił uwagę na połączenie opracowania elewacji i wnętrz z pełnioną funkcją. Organ podkreślił, że przyjęte rozwiązania, pomimo czerpania z form typowych, stanowią przykład indywidualnej i bogatej stylistycznie budowli wojskowej. Cechy te sprawiają, że budynek przy ul. [...] stanowi doskonały przykład [...] architektury wojskowej zaadoptowanej w okresie późniejszym na potrzeby wojska [...]. Opisane w decyzji zmiany użytkowania ww. obiektu wskazują natomiast na jego wartości historyczne i naukowe jako zachowanego w pierwotnej formie reliktu zabudowy koszarowej z przełomu XIX i XX w., świadectwa historycznego rozwoju budownictwa wojskowego oraz obecności szeregu formacji wojskowych na terenie [...]. W warstwie materialnej budynku nośnikiem jego wartości naukowych jest technologia wykonania, użyte materiały budowlane, zastosowany detal, jak również rozwiązania techniczne i funkcjonalne.
[...]WKZ wyjaśnił, że równocześnie podjął decyzję o wyznaczeniu strefy otoczenia budynku koszarowego dawnych [...]obejmującej część działki nr ew. [...]oraz część działki nr ew. [...]z obrębu [...], przyjmując, że ten obszar znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku ma zasadniczy wpływ na zachowanie jego wartości widokowych oraz gwarantuje jego ochronę przed negatywnym odziaływaniem czynników zewnętrznych. Granice strefy zostały wytyczone wzdłuż północnej granicy działki nr ew. [...], wzdłuż zachodniej granicy drogi wewnętrznej między budynkami przy ul. [...] i [...], od południa - wzdłuż granicy terenu zieleni, od strony zachodniej natomiast - wzdłuż ul. [...]. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, [...]WKZ wskazał, że teren dawnych [...]od momentu przeznaczenia ww. obszaru na cele wojskowe był wyraźnie wyodrębniony poprzez wytyczone trakty i sposób zagospodarowania. Granice te akcentowały dodatkowo fosy odwadniające oraz nasadzenia, a od końca lat 20. XX w. także metalowe ogrodzenie, którego pozostałości w postaci podmurówki w dalszym ciągu są czytelne w przestrzeni wizualnej południowej pierzei ul. [...] niemal na całej jej długości. Odsunięta od ulicy linia zabudowy wytyczona przed 1915 r. została zachowana i utrwalona w okresie dwudziestolecia międzywojennego (m.in. w linii zabudowy koszar wzniesiony został w 1931 r. budynek [...]). Po 1945 r. w związku ze zniszczeniem znacznej części budynków znajdujących się na terenie [...] teren został przeznaczony na cele mieszkaniowe, a zabudowę zagęszczono. Jednak przestrzeń, zarówno przed budynkiem [...], jak i [...], pozostawiono niezabudowaną. Zagospodarowanie niemal całej południowej pierzei ul. [...] zachowało ten charakterystyczny układ do dnia dzisiejszego. Znaczne przekształcenia przestrzenne dokonały się natomiast po południowej stronie zabudowy historycznej ulicy i w dużym stopniu zatarły historyczny sposób zagospodarowania tylnej części posesji. Podobne działania podjęto także po przeciwnej stronie ulicy, przez co spójna w założeniu koncepcja urbanistyczna ul. [...], istniejąca od początku XIX w. do połowy XX w., na co zwrócił uwagę [...]WKZ, obecnie czytelna jest jedynie w odniesieniu do fragmentów ulicy i otoczenia konkretnych obiektów historycznych. Jednym z nich, jak podkreślił [...]WKZ, jest budynek koszarowy znajdujący się na terenie dawnych [...] przy ul. [...], który został odsunięty od ulicy i poprzedzony niezabudowanym terenem, rozciągającym się na całej jego długości. Na podstawie zebranych map i planów wykazane zostało jednoznacznie, że teren przed budynkiem od schyłku XIX w. pozostawał niezabudowany, stanowiąc tym samym przestrzeń ekspozycji zabudowań koszarowych. Stan ten został utrwalony w okresie międzywojennym poprzez lokalizację nowej zabudowy w linii elewacji koszar oraz usankcjonowany w okresie powojennym poprzez rezygnację z nowych inwestycji w linii zabudowy ulicy. Bez względu na pierwotne intencje planistyczne i powiązania funkcjonalne, pas zieleni przed budynkiem przy ul. [...] ma wpływ na kompozycję ww. terenu. Pozwala bowiem na odczytanie elewacji frontowej, która z założenia przeznaczona była do oglądu od strony ul. [...]. Od strony północnej wzdłuż granicy działki nr ew. [...] znajdują się drzewa i wysokie krzewy, co nawiązuje do historycznego sposobu zagospodarowania ww. przestrzeni. Tworzą one harmonijną całość, w którą wpisane są relacje między obecną zabudową mieszkaniową a terenami zieleni. Ich odczytanie, na co zwrócił uwagę organ, umożliwiają m.in. widok ze skrzyżowania między ul. [...]i [...], z drogi wewnętrznej między budynkami nr [...]i [...], a także prześwity pomiędzy drzewami wzdłuż ul. [...]. Ww. ukształtowanie uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne i kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, a jednocześnie zapewnia utrzymanie wartości widokowych na zabytek, który jest nośnikiem wykazanych wyżej wartości artystycznych oraz historycznych i naukowych. Zdaniem [...]WKZ, wyznaczona strefa ochrony spełnia także warunek ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Zabudowa [...] powstała na dawnym terenie zalewowym, który wymagał regulacji poprzez wykonanie kanałów melioracyjnych. Ewentualna nowa zabudowa stałaby się istotną dominantą przestrzenną w historycznie ukształtowanej przestrzeni, a jej lokalizacja na tym terenie mogłaby powodować również istotne zmiany w zakresie właściwości gruntu. Z zabudową o znacznej kubaturze wiąże się organizacja placu budowy wymagająca, co podkreślił organ, wprowadzenia w otoczenie budynku ciężkiego sprzętu budowlanego, zarówno na etapie przygotowania wykopu, budowy fundamentów obiektu, jak też całej jego konstrukcji. Jego obecność, zdaniem organu, może stanowić realne zagrożenie dla trwałości konstrukcji budynku [...] o parametrach wytrzymałościowych odmiennych od współczesnych norm budowlanych. Według [...]WKZ, zabudowa już istniejąca po południowej stronie budynku [...] wznoszona była sukcesywnie, w układzie szczytowym oraz na znacznie obszerniejszej działce umożliwiającej odsunięcie budynków od zabytkowej zabudowy dawnych [...], a jej obecności nie można traktować jako pretekstu dla dalszych ingerencji w otoczenie budynku zabytkowego. Jakakolwiek zabudowa ww. terenu nosi znamiona "odziaływania szkodliwego" również w kontekście ochrony wartości widokowych zabytku, jako trwała i nieodwracalna ingerencja w ukształtowaną historycznie przestrzeń ekspozycji budynku. W tym kontekście dla przyjętej oceny ma znaczenie dopuszczona w postępowaniu jako dowód decyzja ustalająca warunki zabudowy z [...] września 2006 r., w której parametry zabudowy zostały przyjęte w oparciu o wyniki analizy obszaru nieuwzględniającej konieczności zachowania ukształtowanego historycznie układu przestrzennego. Świadczy o tym niezbicie zawarte w decyzji stwierdzenie, że projektowane na ww. działce budynki "wytworzą pierzeję ulicy o miejskim charakterze", co byłoby działaniem niweczącym ukształtowany historycznie charakter zabudowy ulicy oraz zacierającym linie zabudowy ukształtowaną i utrwaloną historycznie.
Pismem z [...]sierpnia 2019 r. [...]S.A. złożyła odwołanie od powyższej decyzji [...]WKZ, wskazując, że przedmiotem zaskarżenia spółka obejmuje zamieszczone w niej rozstrzygnięcie w zakresie wpisania do rejestru zabytków strefy otoczenia zabytkowego budynku koszarowego położonej na części działki nr ew. [...], obręb [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu odwołująca zarzuciła naruszenie: 1) art. 3 pkt 15 w zw. z art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez objęcie wpisem do rejestru zabytków jako otoczenia zabytku części dziatki nr ew. [...]z obrębu [...], która nie zapewnia ochrony wartości widokowych zabytku, albowiem zabytek zasłaniają rosnące na tej części działki drzewa, posadzone wzdłuż ul. [...]; 2) art. 3 pkt 15 w zw. z art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez brak wykazania spełnienia przesłanki szkodliwego oddziaływaniem czynników zewnętrznych na budynek zabytkowy w oparciu o dowody, a jedynie ograniczenie się do twierdzeń niewynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego; 3) art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez: a) dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że ochrona wartości widokowych budynku przy ul. [...] zostanie zapewniona poprzez wpisanie do rejestru zabytków jako otoczenia zabytku części działki nr ew. [...], podczas gdy zgromadzony materiał fotograficzny wskazuje, że ekspozycja zabytku na tej części działki od strony ul. [...] jest wyłączona przez istniejący szpaler drzew; b) niezgodne z prawdą ustalenie na s. 8 decyzji, że "ukształtowanie bryły, plastyka detalu architektonicznego, jak też proporcje budynku i jego relacje z otoczeniem widoczne są w pełni z perspektywy ulicy", podczas gdy widoczność ta jest zakłócona przez szpaler drzew od strony ul. [...], co dokumentuje zawarta w niniejszym odwołaniu dokumentacja fotograficzna oraz dokumentacja fotograficzna znajdująca się już w aktach sprawy; c) zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku wykazania przesłanki szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych na budynek przy ul. [...] i ograniczenie się do niepopartych dowodami twierdzeń o: zmianach właściwości gruntów, zagrożeniu dla konstrukcji budynku stwarzanym przez obecność ciężkiego sprzętu budowlanego; 4) art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez: a) wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia dotyczącego przesłanki szkodliwego oddziaływaniem czynników zewnętrznych na budynek zabytkowy: na s. 8 decyzji "w ocenie [...]WKZ jakakolwiek zabudowa ww. terenu nosi znamiona oddziaływania szkodliwego", a na s. 9 decyzji "(...) na tym etapie [...]WKZ nie przesądza o sposobie i możliwości zagospodarowania części działki ew. nr [...]"; b) brak wykazania dowodów, na których się oparł się organ stwierdzając zagrożenie polegające na zmianach właściwości gruntów, zagrożeniu dla konstrukcji budynku stwarzanym przez obecność ciężkiego sprzętu budowlanego; c) brak wyjaśnienia, dlaczego organ ustanawiając ochronę otoczenia budynku przy ul. [...] ustalił granicę części chronionej działki nr ew. [...] wzdłuż zachodniej granicy drogi wewnętrznej między budynkami przy ul. [...] i [...], a nie innej części, która w związku z brakiem zieleni pozwala na dobrą ekspozycję budynku od strony ul. [...]; 5) art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 15 oraz art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ od własnej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawym polegające na wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] strefy otoczenia budynku dawnych [...]na działce nr ew [...], podczas gdy wpis otoczenia zabytku do ww. rejestru ma charakter wyjątku od ogólnej zasady procedowania, o czym świadczy okoliczność, iż w wykazie zabytków ujętych w rejestrze zabytków nieruchomych zlokalizowanych na terenie [...] znajdują się jedynie cztery nieruchomości objęte ochroną konserwatorską wraz z ich otoczeniem (stan na dzień [...]sierpnia 2019 r.); 6) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez przekroczenie kompetencji i zajęcie stanowiska w sprawie dopuszczalności wykonywania robót budowlanych w otoczeniu zabytku (s. 7-9 uzasadnienia decyzji), co powinno mieć miejsce w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z., a tym samym naruszenie art. 7 k.p.a. i antycypowanie swojego kolejnego rozstrzygnięcia. [...]S.A. na podstawie art. 96a i art. 96b § 1 k.p.a. wniosła o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego celem jest wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych oraz przyjęcia przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego, o uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Pismem z [...] października 2019 r. spółka została powiadomiona o nieuwzględnieniu wniosku o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego z uwagi na charakter sprawy.
Pismem z [...]listopada 2018 r. [...]S.A. przedłożyła opracowaną przez prof. dr. hab. inż. arch. R. B. opinię z [...] listopada 2019 r., wskazując, że jej stanowisko uznaje za własne i wnosi o jej uwzględnienie ("Opinia dotycząca zasadności podjęcia przez [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ([...]WKZ) Decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku o wpisie do rejestru zabytków budynku [...] dawnych [...] w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]wraz z częścią działki [...], obręb [...])"). W swoje opinii jej autor, nie podważając wartości zabytkowej budynku [...], stwierdził, że decyzja zawiera istotne uchybienia i błędy merytoryczne czyniące zakres przedmiotu ochrony wątpliwym w części dotyczącej zakresu terytorialnego dotyczącego działki nr ew. [...]. Odnoszą się one do niestarannego i niekonsekwentnego przygotowania merytorycznego podłoża decyzji, w szczególności niewystarczającego wykorzystania opracowania z [...] lutego 2019 r., sprzeczności ustaleń istotnych dla podjętej decyzji mijających się z historyczną prawdą w odniesieniu do działki nr ew. [...], wadliwego przypisania atrybutu zabytkowości otoczeniu zabytku, w tym działce nr ew. [...], jak też nierzetelności ustaleń dotyczących zastosowanych przez organ przesłanek podjęcia spornej decyzji.
We wskazanej decyzji z [...] stycznia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] lipca 2019 r. w zakresie wpisania do rejestru zabytków strefy otoczenia budynku dawnych [...] położonego na części działki nr ew. [...], MKiDN odwołując się do treści art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z., wyjaśnił, że przepisy ustawy nie określają okoliczności, w jakich należy wpisać otoczenie zabytku do rejestru zabytków. Jedynym wyznacznikiem tej formy ochrony jest jej rola, określona w art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. Oznacza to, że można wpisać do rejestru zabytków otoczenie zabytku nieruchomego, niejako przewidując zagrożenia dla wartości tego zabytku. Odnośnie do pierwszej z wymienionych w tym przepisie przesłanek MKiDN wskazał, że nie ulega jego wątpliwości, iż niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zabytku ma negatywny wpływ na jego ekspozycję, tym samym przyczyniając się do obniżenia wartości zabytku. Na wartość zabytku składa się bowiem także walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy lub urbanistyczny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, czyli sposób, w jaki można go oglądać. Związek między oglądanym obiektem a miejscem, z którego może być oglądany, ma zatem bardzo istotne znaczenie dla percepcji zabytku. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, jak wyjaśnił MKiDN, nie budzi wątpliwości, że budynek [...]dawnych [...] przy ul. [...] został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych w związku z ustaleniem, że posiada on wartości artystyczne, historyczne i naukowe. [...]WKZ w swojej decyzji wyjaśnił, jakie cechy i walory ww. obiektu świadczą o posiadanych ww. wartościach zabytkowych, a rozstrzygnięcie organu podjęte w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Obiekt posiada oryginalny wyraz architektoniczny identyfikujący go z architekturą realizowaną dla wojsk [...], a także dokumentuje zachowaną od 1915 r. - wycofaną względem ul. [...]- linię zabudowy. Jednym z najcenniejszym jego elementów jest bogata, ceglana dekoracja fasady, którą obiekt jest zwrócony w kierunku ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego, jednym z najcenniejszych elementów przedmiotowego budynku jest opracowanie architektoniczne elewacji, a w szczególności fasady frontowej, identyfikujące i datujące ww. obiekt, a także wiążące obiekt z wydarzeniami w okresie dziejów [...] zawiązanymi m.in. ze stacjonowaniem wojsk [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że obiekt ten wymaga ochrony walorów widokowych. Ochrona ta powinna być realizowana w układzie dokumentującym jego dawną funkcję oraz lokalizację w historycznym układzie przestrzennym. O słuszności wprowadzenia ochrony widokowej omawianego zabytku, jak podkreślił MKiDN, dowodzi materiał zgromadzony w aktach, w tym także analizy urbanistyczne przeprowadzone na potrzeby opracowania przygotowanego przez zespół pod kierownictwem prof. dr hab. inż. arch. K. G.. W kontekście ww. analiz należy, zdaniem organu, zauważyć, że omawiany budynek zwrócony fasadą w kierunku ul. [...], oryginalnie poprzedzony był terenem pozbawionym zabudowy, a stan ten jest utrzymany do dziś. Fasada ww. budynku zawsze była widoczna w całej swojej szerokości z ww. terenu tj. obecnie części działki nr ew. [...]. Jak wynika z analizy akt sprawy oraz ww. analiz, likwidacja substandardowego pawilonu znajdującego się na działce nr ew. [...], poprawiła warunki dla ochrony widoku na przedmiotowy budynek od strony ul. [...]. MKiDN podkreślił, że [...]WKZ wyznaczając strefę otoczenia zabytku, ograniczył ją do części nieruchomości gruntowych przy samym budynku. Nietrafnym jest zatem argument o przesłonięciu widoku na zabytek przez rosnące drzewa w granicy działki nr ew. [...], a tym samym granicy strefy otoczenia. Widok na zabytek możliwy jest także spoza granicy strefy otoczenia tj. z ulicy [...], albowiem drzewa i krzewy z gatunków liściastych, które rosną wzdłuż granicy działki nr ew. [...], powodują jedynie okresowo utrudnienia wglądu na omawiany budynek, co ściśle związane jest z rytmem wegetacji roślin. Ze wskazanych wyżej przyczyn, zdaniem organu, opinia prof. R. B., której kluczowym argumentem jest brak wglądu na zabytek z ul. [...], nie może być traktowana jako dowód o decydującym wpływie na sposób rozstrzygnięcia sprawy. MKiDN stwierdził, że druga przesłanka wymieniona w definicji ustawowej strefy otoczenia zabytku, przy ocenie zasadności wpisania danego terenu do rejestru zabytków, sprowadza się do przewidywania przez organ konserwatorski znaczącego, szkodliwego oddziaływania danego przedsięwzięcia na zmianę stanu lub funkcji chronionego zabytku, a zatem oddziaływania spowodowanego bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. W przedmiotowej sprawie konkretne parametry inwestycji proponowane w decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] czerwca 2016 r. nie mają, zdaniem MKiDN, decydującego znaczenia, niemniej jednak samo dopuszczenie zabudowy działki nr ew. [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego budynku, jak wyjaśnił organ odwoławczy, powoduje bezpośrednio zagrożenie wystąpienia szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych. Jednym z takich czynników jest obniżenie wartości dokumentacyjnej (historycznej i naukowej) zabytku poprzez zmianę układu przestrzennego w bezpośrednim jego otoczeniu. Ponadto, obniżenie wartości widokowych, w tym czytelności kompozycji fasady w pełnej szerokości (wartości artystyczne), albowiem punkty obserwacji znajdujące się poza granicami wyznaczonej wpisem części działki nr ew. [...] powodują skrócenie perspektywy widoku na fasadę ww. zabytku. Jednocześnie, jak zauważył MKiDN, przy realizacji jakiejkolwiek inwestycji dopuszczonej na omawianym terenie mogą wystąpić inne, obecnie nieprzewidywalne okoliczności bezpośrednio wpływające na pogorszenie warunków ochrony prawnej zabytkowego budynku przy ul. [...]. Rozstrzyganie co do skutków ich wystąpienia już w momencie wpisu do rejestru zabytków jest przedwczesne. Oznacza to, że działanie organów ochrony zabytków w tej sprawie w tych okolicznościach ma charakter prewencyjny, a także wynika z konieczności zapewnienia warunków prawnych dla tych organów pozwalających na współdecydowanie w kwestiach bezpośrednio dotyczących ochrony walorów widokowych oraz wartości zabytkowych przedmiotowego budynku. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ, jak wyjaśnił MKiDN, wynika wprost z art. 4 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. Wpisując bowiem otoczenie ww. zabytku do rejestru zabytków, [...]WKZ stworzył sobie jako organowi ochrony zabytków wypełniającemu w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej konstytucyjny obowiązek strzeżenia dziedzictwa narodowego (art. 5 Konstytucji) - warunki prawne umożliwiające decydowanie w sprawach mających znaczenie dla trwałego zachowania wartości zabytkowych budynku przy ul. [...] w [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MKiDN z [...] stycznia 2020 r. r. złożyła [...] S.A. (spółka występująca poprzednio pod firmą [...]), zaskarżając ją w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji [...]WKZ w zakresie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] strefy otoczenia budynku dawnych [...] obejmującej część działki nr ew. [...] z obrębu [...] i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...]WKZ.
Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 15 oraz art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, którą objęto wpisem do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku część działki nr ew. [...] z obrębu [...], podczas gdy ekspozycja zabytku na tej części działki od strony ul. [...]jest wyłączona przez istniejący szpaler drzew zasłaniający budynek [...]przez niemalże cały rok kalendarzowy;
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 15 i art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo braku wykazania spełnienia przesłanki szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych na budynek zabytkowy, a jedynie ograniczenie się do twierdzeń niemających poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i hipotetycznym ryzyku związanym z możliwością zrealizowania w dalekiej przyszłości inwestycji mieszkaniowej na działce nr ew. [...], stanowiącej potencjalny plac budowy oddalony co najmniej o 8-10 m od ściany zabytku;
3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy została ona wydana z przekroczeniem kompetencji i przy zajęciu stanowiska przez [...]WKZ w sprawie dopuszczalności wykonywania robót budowlanych w otoczeniu zabytku, co powinno mieć miejsce w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z., a tym samym stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. i antycypowanie przez organ swojego kolejnego rozstrzygnięcia;
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie niepełnej i dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego polegające na uznaniu, w ślad za organem I instancji, że ochrona wartości widokowych budynku przy ul. [...] zostanie zapewniona poprzez wpisanie do rejestru zabytków jako otoczenia zabytku części działki nr ew. [...] z obrębu [...], podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że ekspozycja zabytku na tej części działki od strony ul. [...] jest wyłączona przez istniejący szpaler drzew i umiejscowiony tam przystanek autobusowy, a także zaniechanie przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego w kierunku wykazania przesłanki szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych na budynek przy ul. [...] i ograniczenie się do niepopartych dowodami ogólnych spekulacji;
5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych i wewnętrznie sprzecznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy polegających na uznaniu, iż zabytek oryginalnie poprzedzony był terenem pozbawionym zabudowy przy jednoczesnym wskazaniu, że likwidacja substandardowego pawilonu (sklepu spożywczego [...]), funkcjonującego co najmniej do 1999 r., znajdującego się na działce nr ew. [...]z obrębu [...]poprawiła warunki dla ochrony widoku przedmiotowego budynku, a nadto przy pominięciu istnienia przez lata przy kompleksie koszarowym wysokiego ogrodzenia (muru) wraz z bramą od strony ul. [...] celowo ograniczającego widoczność budynków zespołu [...] od strony tej ulicy;
6) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy polegających na uznaniu, iż ochrona wartości artystycznych zabytku w postaci m.in. ceglanego detalu architektonicznego wymaga wpisu do rejestru zabytków otoczenia ww. obiektu, podczas gdy wskazane detale nie są widoczne z punktów widokowych zlokalizowanych na działce nr ew. [...]z obrębu [...] tj. z odległości ponad 30 metrów w linii prostej od bryły budynku;
7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy polegających na bezpodstawnym uznaniu, że elewacja frontowa budynku [...] znajduję się od strony działki nr ew. [...]z obrębu [...]tj. od strony północnej, podczas gdy za front obiektu należy uznać jego południową część, co doprowadziło do mylnego przekonania, iż ochronie konserwatorskiej powinna podlegać ekspozycja północna;
8) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w postaci opinii dotyczącej realizacji przestrzennych urbanistyczno-architektoniczno-konserwatorskich między budynkiem na terenie [...]przy ul. [...]a działką nr ew. [...] autorstwa zespołu pod nadzorem prof. dr hab. inż. arch. K. G. z [...] lutego 2019 r., polegające na wywiedzeniu z ww. opracowania tez, które w nim nie występują, bez jednoczesnego oparcia stanowiska organu na samodzielnie zgromadzonym materiale dowodowym;
9) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wybiórcze i dowolne rozpatrzenie i ocenę materiału dowodowego polegające na pominięciu znacznej części argumentacji przedstawionej w opinii prof. dr. hab. inż. arch. R. B. z [...] listopada 2019 r. wykazującej brak przesłanek do wpisania otoczenia budynku [...] do rejestru zabytków;
10) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przedstawienie motywów oraz toku rozumowania organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób niespójny, nielogiczny i niewyczerpujący, a także pominięcie omówienia części zarzutów podniesionych przez spółkę w odwołaniu.
Powyższe zarzuty skarżąca spółka rozwinęła w obszernym uzasadnieniu skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie przeprowadzonej 16 października 2020 r. uwzględnił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek dowodowy strony skarżącej – [...] S.A. (po zmianie firmy pod jaką działa spółka) o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – "Opinia dotycząca decyzji podjętej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) w dniu [...]stycznia 2020 r., nr [...] polegającej na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nr [...]z dnia [...]lipca 2019 r. [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ([...]WKZ) wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]budynek koszarowy dawnych [...] położony w [...]przy ul. [...] (działka nr ewid. [...] oraz część działki nr ewid. [...]z obrębu [...]w zakresie dotyczącym wpisania do rejestru zabytków otoczenia ww. budynku położonego na części działki nr ewid. [...]" autorstwa prof. dr. hab. inż. arch. S. R. z [...]lutego 2020 r. na okoliczność braku spełniania przez działkę nr ew. [...]z obrębu [...] przesłanek wynikających z art. 3 ust. 15 u.o.z.o.z., przyjmując zgodnie z wyjaśnieniem strony, że powyższa opinia stanowi dowód z dokumentu prywatnego uszczegóławiający zarzuty stawiane przez nią zaskarżonej decyzji MKiDN.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MKiDN nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...]WKZ z [...]lipca 2019 r. w zakresie, w jakim na mocy tego rozstrzygnięcia została wpisana do rejestru zabytków, poza budynkiem [...]dawnych [...] położonym przy ul. [...]w [...], również strefa jego otoczenia obejmująca część działki nr ew. [...]z obrębu [...] określona w załączniku graficznym do decyzji. Jakkolwiek kontrola sprawowana przez organ odwoławczy w toku instancji sprowadza się do ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej decyzją organu I instancji i nie ma na nią zasadniczo wpływu wola strony (odwołującego) zgłaszającej zastrzeżenia względem tylko części wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, to, zdaniem Sądu, w kontrolowanym postępowaniu MKiDN był upoważniony do zawężenia przedmiotu rozpatrywanej przez siebie sprawy jedynie do kwestii prawidłowości wyznaczenia przez [...]WKZ strefy otoczenia zabytku z uwagi na jej materialnoprawną odrębność w stosunku do zagadnienia łączącego się z wpisem do rejestru samego zabytku, prowadzącą do możliwości jej procesowej konkretyzacji w sposób samodzielny. Art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. stanowi, że w trybie właściwym dla wpisu zabytku nieruchomego do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Przepis ten wiąże dopuszczalność objęcia ochroną otoczenia zabytku z uprzednio dokonanym już wpisem do rejestru zabytków określonej nieruchomości albo z przypadkiem, gdy wpis zabytku nieruchomego wraz z otoczeniem jest dokonywany na podstawie jednej decyzji. W sytuacji takiej, jaka wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, gdy strona postępowania zakończonego decyzją rozstrzygającą łącznie o wpisie do rejestru zabytku i jego otoczenia zakwestionowała wyłącznie podstawę wpisu do rejestru tego ostatniego elementu ochrony konserwatorskiej, skuteczne, w ocenie Sądu, było procesowe zawężenie przez stronę przedmiotu odwołania, skutkujące objęciem ponownym rozpatrzeniem przez organ odwoławczy wyłącznie sprawy, o której mowa w art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z., uwzględniając, że jednoznaczne określenie zakresu zaskarżenia decyzji przez skarżącą spółkę czyniło niezaskarżoną część wydanej decyzji (wpis do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]budynku [...]dawnych [...]) ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a.
W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa. Z przepisów u.o.z.o.z. równocześnie wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków, do którego może być wpisany nie tylko zabytek nieruchomy, ale także jego otoczenie, o czym przesądza powołany wyżej art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. Należy zauważyć, że wprowadzona do u.o.z.o.z. regulacja prawna umożliwiająca objęcie na mocy wpisu samodzielną ochroną terenu wokół lub przy zabytku stanowi rozwinięcie mechanizmu wprowadzonego przez ustawodawcę do poprzedniej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150), dalej: u.o.d.k., która zapewniała tylko połowiczną ochronę otoczeniu zabytku nieruchomego. Opierała się na ogólnym zakazie wynikającym z art. 27 ust. 1 u.o.d.k., zgodnie z którym bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian, uzupełnionym o postanowienie, że zasadę tę "stosuje się również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek" (art. 27 ust. 3 u.o.d.k.). Oznacza to, że granice otoczenia zabytku nie podlegały na gruncie u.o.d.k. odrębnemu wyznaczeniu, przez co ich określenie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków następowało w każdej sprawie oddzielnie i wynikało z charakteru oraz zakresu planowanych robót rozważanych pod kątem ich wpływu na prawidłową ekspozycję zabytku.
Nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przyznana organowi konserwatorskiemu kompetencja, na mocy której do rejestru "może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru" oznacza, iż podejmowana na podstawie art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. decyzja administracyjna jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie to pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, niemniej zakres tej kontroli jest inaczej ukształtowany, albowiem kontrola sądowa decyzji w takim przypadku zmierza do ustalenia, czy w świetle przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, aby uznać, że przyjęta przez organ ocena konkretyzująca zakres uprawnień lub obowiązków adresata aktu nie jest dowolna ani arbitralna (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 905/19; wyrok NSA z 15 października 2019 r. sygn. II OSK 2837/17; wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 954/17). Wymaga równocześnie podkreślenia, że przedmiotem uznania nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, ale wyłącznie określenie skutku prawnego (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63).
Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie tego rodzaju wadliwości, poddając ocenie zawartą w decyzji MKiDN z [...] stycznia 2020 r. argumentację prawną, zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, na który składały się m.in. przedłożone przez spółkę opracowania (opinia sporządzona przez zespół kierowany przez prof. dr hab. inż. arch. K. G. z [...] lutego 2019 r. i opinia prof. dr. hab. inż. arch. R. B. z [...]listopada 2019 r.), jak też samo znaczenie normatywne przepisu umożliwiającego organowi objęcie ochroną nie tylko samego zabytku, ale też jego otoczenia. Ta ostatnia ocena wypływa z uznania przez Sąd, że w swojej decyzji MKiDN przekonująco wykazał zaistnienie w sprawie przesłanki do objęcia ochroną części działki nr ew. [...], odwołując się do art. 3 pkt 15 w zw. z art. 4 pkt 1-2 i art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z., którym to przepisom nadał w sprawie prawidłowe znaczenie.
Wprowadzając do treści u.o.z.o.z. definicję legalną otoczenia zabytku, ustawodawca przyjął, że należy tym pojęciem objąć "teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych" (art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z.). Sąd podziela pogląd, że wyłącznie koniunkcja obu warunków uzasadnia wpisanie terenu wokół lub przy zabytku do rejestru i ten wymóg w sprawie został niewątpliwie spełniony, albowiem MKiDN swoje rozważania w treści zaskarżonej decyzji prawidłowo odniósł do potrzeby zapewnienia wartości widokowych budynku [...] dawnych [...], czemu towarzyszyło równoczesne wykazanie, że objęcie części działki nr ew. [...] strefą otoczenia zabytku powinno być traktowane jako konieczne do ochrony budynku przy ul. [...] przed negatywnym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Za niesporne należy jednocześnie traktować ustalenie, że działka nr ew. [...] w granicach objętych wpisem spełnia warunek pozostawania "terenem wokół lub przy zabytku". Wprawdzie ochronie może być poddawany nie tylko obszar bezpośrednio przyległy do zabytku, to w sprawie zastrzeżenie to nie ma istotnego znaczenia, uwzględniając, że otoczenie zabytku wyraźnie oznaczone w decyzji, które pokrywa się z terenem części działki nr ew. [...], bezpośrednio graniczy z obszarem, na którym jest położony budynek [...] (działka nr ew. [...]) i jest z nim funkcjonalnie powiązane tak, jeżeli weźmie się pod uwagę stosowane powszechnie ogólne kryteria wyodrębniania granic układów przestrzennych, jak i konkretne uwarunkowania istniejące na spornym obszarze znajdujące swoje źródło w pierwotnym wygrodzeniu całego terenu znajdującego się pomiędzy budynkiem koszarowym a ul. [...] (ul. [...]) jako przestrzeni przeznaczonej i użytkowanej przez kadrę [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd MKiDN odnośnie do tego, że budynek [...]dawnych [...]wycofany względem ul. [...]wymaga objęcia jego otoczenia ochroną uzupełniającą w zakresie, w jakim dotyczy ona znajdującego się od strony elewacji północnej budynku terenu obejmującego część działki nr ew. [...]i [...]ograniczonego ul. [...]. Tylko ochrona widokowa, jak trafnie uznał organ, będzie bowiem sprawiać, że budynek będzie eksponowany w granicach strefy otoczenia oraz poza nią w sposób umożliwiający niedoprowadzenie do obniżenia jego wartości zabytkowej, w szczególności ukazujący posiadaną przez niego wartość artystyczną opisaną w treści decyzji [...]WKZ z [...]lipca 2019 r. Ten wniosek nie uchybia powołanym w skardze przepisom k.p.a. i u.o.z.o.z.
W złożonej skardze spółka wskazała, że wpis otoczenia jest możliwy wyłącznie "unikatowymi" wartościami widokowymi zabytku niespotykanymi na danym obszarze, jednakże Sąd takiego wniosku nie podziela, albowiem nie znajduje on potwierdzenia w treści u.o.z.o.z., jak też w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowanym na gruncie tego aktu, w którym zasadność wpisu otoczenia zabytku do rejestru łączy się z wykazaniem, że działanie takie pokrywa się z celami określonymi w art. 3 pkt 15 w zw. z art. 4 pkt 1-5 u.o.z.o.z., przy braku formułowania w tym zakresie jakichkolwiek szczególnych wymagań (por. wyrok NSA z 4 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2174/17; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. II OSK 629/13; wyrok NSA z 20 października 2009 r. sygn. II OSK 1637/08). Oczywiście, ograniczenie praw właściciela nieruchomości nie powinno nastąpić, jeżeli organ konserwatorski chciałby powołać się na błahą i marginalną wartość ekspozycyjną konkretnego zabytku, niemniej badany przypadek do tej kategorii nie należy. Z niezaskarżonej części rozstrzygnięcia podjętego przez [...]WKZ wynika niezakwestionowany w toku przeprowadzonego postępowania wniosek uznający budynek dawnych [...]za bogatą stylistycznie budowlę wojskową pozostającą reprezentatywnym przykładem [...] architektury koszarowej, której walory współkształtuje kontekst przestrzenny. Organ miał zatem wszelkie powody, by przyjąć, że pominięcie tego kontekstu będzie prowadziło do uszczerbku w celach przypisywanych ochronie dziedzictwa historycznego sprawowanej nad terenem koszar [...] i tej oceny opartej na swobodnej ocenie dowodów (art. 80 k.p.a.) nie unieważniał zamieszczony w opinii zespołu kierowanego przez prof. dr hab. inż. arch. K. G. pogląd nawiązujący do braku celowości ochrony przestrzeni przedpola zabytku, która "w tych rozmiarach", zdaniem opiniujących, musi być traktowana wyłącznie jako "niepotrzebne rozrzedzenie struktury przekształconej już skutecznie za pomocą innych obiektów" i "nieuzasadnioną desaturację pojęć i sensu wprowadzania ochrony" (s. 38 opinii), jeżeli znacząco tenże wniosek osłabiała już "konkluzja pomocnicza" wskazująca na zasadność ograniczonej ekspozycji spornego budynku (s. 41 opinii). Powtarzająca się w opracowaniach teza, zgodnie z którą ranga obiektu nie jest znaczna tak, jak i charakter kształtowanych przez niego relacji przestrzennych pozostaje, zdaniem Sądu, w sprawie niesporna o tyle, że nie stanowiło przedmiotu sporu twierdzenie, iż budynek [...] dawnych [...] nigdy nie pełnił istotnej roli w zabudowie koszarowej i nie konkurował z obiektami [...]. Przekształcenia, którym podlegał tenże teren i likwidacja dawnej zabudowy koszarowej tym niemniej sprawiają, że charakter zabytkowego budynku koszarowego, który przetrwał w niezmienionej postaci jako relikt budownictwa wojskowego, predestynuje do objęcia go ochroną i wyznaczenia właściwych ram jego ekspozycji, a przewidziana w art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. forma ochrona nie może być traktowana jako przykład ekstremalnej, czy też rozległej "restrykcyjności", jak wywodzą w przedłożonych przez stronę opracowaniach ich autorzy, skoro wpis do rejestru otoczenia zabytku pozostaje formą sprawowanego przez organ konserwatorski jedynie nadzoru nad prawnymi ramami funkcjonowania tej przestrzeni wokół lub przy zabytku, określonymi trafnie przez prof. dr. hab. inż. arch. S. R. jako "pozycja sprawowania kontroli nad parametrami otoczenia" (s. 3 opinii), a nie zakazem jej zabudowy odczytywanej jako nakaz pozostawienia jej w postaci niezmienionej. Z tego punktu widzenia nie zasługuje na uwzględnienie sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez wydaną decyzję art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Za niezasadny Sąd uznaje również zarzut naruszenia w sprawie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. Wadliwość tę skarżąca łączy z wykazywaniem, że organ I instancji w kontrolowanym postępowaniu przekroczył swoje kompetencje, ponieważ w sprawie dotyczącej wpisania do rejestru otoczenia zabytku wypowiedział się w treści decyzji odnośnie do dopuszczalności wykonywania robót budowalnych przez inwestora na tym terenie, antycypując swoje rozstrzygnięcie, pomimo że mogło być ono sformułowane wyłącznie w odrębnym postępowaniu w sytuacji wystąpienia do organu konserwatorskiego przez wnioskodawcę z odpowiednim wnioskiem, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. Jakkolwiek powyższe uwagi strony w sposób prawidłowy dokonują interpretacji relacji zachodzącej pomiędzy wskazanymi postępowaniami, to ocena zarzutu nie może nie uwzględniać rzeczywistego sensu wypowiedzi zamieszczonej w decyzji z [...]lipca 2019 r. Ta zaś, jak odbiera ją Sąd, nie potwierdza, by [...]WKZ przesądził możliwy sposób zagospodarowania działki nr ew. [...], wykraczając w sprawie poza dyspozycję art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. Nie potwierdzają tego poglądu przywołane na s. 8 skargi fragmenty uzasadnienia decyzji. Odwołanie się do wskazania przez organ, że "jakakolwiek zabudowa" działki nosi znamiona oddziaływania szkodliwego, nie bierze pod uwagę, że wskazanie to dotyczy wykazania podstawy ustawowej objęcia ochroną otoczenia zabytku, a więc mieściło się w kompetencjach organu przyznanych mu w rozpatrywanej sprawie i w takich granicach ocena ta powinna być odczytywana. Stanowisko, zgodnie z którym "strefę otoczenia obiektu rozciągnięto [...] w celu ochrony ostatnich fragmentów niezabudowanej przestrzeni w jego bliskości oraz w celu powstrzymania bezpośrednich odziaływań w kontekście prowadzonych prac budowalnych i eksploatacyjnych" jednoznacznie odnosiło się natomiast do terenu działki nr ew. [...], a nie [...]. [...]WKZ zawarł w decyzji wypowiedź, że "na tym etapie" organ ten "nie przesądza o sposobie i możliwości zagospodarowania" części działki nr ew. [...], jest jednakże zdania, iż "prowadzone na niej inwestycje muszą uwzględniać walory zabytkowe dawnego budynku koszarowego oraz ukształtowany historycznie kontekst przestrzenny" (s. 9 decyzji), co jest stwierdzeniem, jak uznaje Sąd, mieszczącym się przedmiotowo w granicach rozpatrywanej sprawy i służy uwypukleniu celu, który organ konserwatorski chciał osiągnąć, konkretyzując przedmiot ochrony w sposób wynikający z wydanego rozstrzygnięcia.
Analizując założenia przyświecające wpisowi budynku koszarowego do rejestru zabytków, mieć na uwadze trzeba, że czytelność wartości artystycznych budynku [...]dawnych [...] jest w dużej mierze możliwa jedynie przy obserwacji budynku w całej szerokości. Sąd ten wniosek MKiDN w pełni podziela. Co istotne, ochrona zagospodarowania otoczenia zabytku nastawiona na zapewnienie ekspozycji fasady od strony ul. [...] ma stanowić podtrzymanie stanu zagospodarowania terenu działki nr [...], która była oryginalnie pozbawiona zabudowy. Fakt czasowego zajęcia terenu pod pawilon handlowy funkcjonujący, jak zauważyła strona w skardze, do około 1999 r. jest pozbawiony znaczenia z punktu widzenia warunku określonego w art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. i celów przyznawanej ochrony sferze otoczenia zabytku. Zniekształceń, którym podlegały założenia koszarowe spornego terenu, w toku postępowania organy bowiem w żaden sposób nie kwestionowały, nie nadawały im natomiast istotnego znaczenia, albowiem nie prowadziły one do zatarcia pierwotnego kształtu założeń i intencji przestrzennych.
Analogiczną ocenę należy wyrazić względem twierdzenia, że realizacja celu ochrony wartości widokowych zabytku powinna brać pod uwagę istniejące przez lata przy kompleksie koszarowym ogrodzenie celowo ograniczające widoczność budynków dawnych [...]od strony ul. [...], ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie upoważnia do twierdzenia, iż budowa ogrodzenia wygradzającego funkcję koszarową terenu była nakierowana na deprecjację ekspozycji budynku i zamierzone ograniczenie widoku jego bryły oraz kostiumu architektonicznego. W przedłożonej opinii zespołu kierowanego przez prof. dr hab. inż. arch. K. G. wskazuje się, że elementy ogrodzenia będącego pełnym murem stwarzają przeszkodę, by mówić o dostępności tego terenu i jego ogólnej reprezentacyjności (s. 39 opinii), a nie o postaci jego relacji z budynkiem [...], przy czym zgromadzona dokumentacja, na co zwraca uwagę Sąd, upoważnia do przyjęcia, że wygrodzenie terenu od ul. [...]miało formę metalowych przęseł zamocowanych na zachowanej do dziś podmurówce, a nie, jak błędnie przyjmuje strona skarżąca, "wysokiego ogrodzenia (muru)". Co istotne, o ile południowa strona budynku, z czym trzeba się zgodzić, może być postrzegana jako posiadająca wyłącznie "suplementarne znaczenie", o tyle to od ul. [...] została zaprojektowana bogata stylistycznie elewacja frontowa przeznaczona do oglądu przez mieszkańców [...]. Wywodzenie w skardze przez stronę, że wskazywana elewacja (północna) nie powinna być traktowana jako elewacja frontowa pozostaje tu bez znaczenia. Ochrona ekspozycji północnej zabytku była rezultatem przypisywanej fasadzie niespornej wartości architektonicznej łączącej się z potrzebą zabezpieczenia jej niezakłóconej percepcji, wobec czego ten element ustaleń nie ma istotnego znaczenia i nie mógł doprowadzić do mylnego przekonania organu odwoławczego odnośnie do koniecznego zakresu wyznaczanej ochrony zabytku.
MKiDN odniósł się do argumentacji odwołania wskazującej na wyłączenie ekspozycji zabytku przez szpaler drzew. Co przy tym kluczowe, ustalenie, na którym oparł się w analizowanych zakresie organ, jest – zdaniem Sądu - w pełni trafne, jeżeli się zważy, że do przesłonięcia zabytku przed drzewa nie dochodzi w granicach strefy otoczenia, ale wyłącznie, gdy ocena stopnia ekspozycji zabytku opiera się na widoku na budynek spoza niej (z ul. [...]), a poza tym przesłonięcie to ma charakter częściowy i okresowy, co wyklucza nadawanie tej okoliczności znaczenia prawnokształtującego wydane rozstrzygnięcie. W skardze został podniesiony argument braku dokonania wizji lokalnej, jak też został sformułowany pogląd, że gęstość zadrzewienia uniemożliwia "rozpoznanie zabytku o każdej porze roku" (s. 6 skargi), względnie "przez niemalże cały rok kalendarzowy" (s. 2 skargi) i sezonowość zakwitu drzew liściastych, do której odwołał się organ odwoławczy, nic w tej mierze nie zmienia, co jednakże jest stanowiskiem nieuprawnionym zważywszy, że na zgromadzony w aktach materiał dowodowy składa się dokumentacja zdjęciowa, w świetle której w okresie późnojesiennym i zimowym (miesiące grudzień-luty) bez trudu jest możliwe dokonanie oglądu budynku i jego atrybutów zabytkowych (płyta CD, znak: [...]). Zarzuty sformułowane w opinii prof. dr. hab. inż. arch. S. R. z [...] lutego 2020 r., która stanowiła przedmiot przeprowadzonego na wniosek strony dowodu w postępowaniu sądowym, nie mogły doprowadzić do podważenia prawidłowości przyjętych przez MKiDN wniosków, ponieważ Sąd nie podziela twierdzenia, że odległość z przestrzeni ul. [...] jest zbyt duża, by elementy kostiumu budynku były wystarczająco dostrzegalne, tym bardziej, że ochrona wynikająca z wpisania otoczenia zabytku, co kluczowe, nie miała na celu doprowadzenia, by ogląd budynku był możliwy wyłącznie z odległości wyznaczonej ulicą [...], a więc ze znacznego dystansu. Te zastosowane w budynku ceglane detale architektoniczne, na które zwrócił uwagę organ (cokoły, fryzy, gzymsy, pilastry, obramienia okienne i drzwiowe), mogą podlegać wystarczającemu oglądowi i w tym, jak należy przyjąć, wyrażał się zasadniczy cel ochrony wartości widokowych zabytku, którym kierował się [...]WKZ wyznaczając granice strefy otoczenia budynku [...]dawnych [...], uznającą za jej nieodzowny element część działki nr ew. [...]. Przedmiotowa ocena, znajdując swoją podstawę w wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym, wbrew zarzutom skargi, została dokonana, jak uznaje Wojewódzki Sąd Administracyjny, z poszanowaniem reguł postępowania wyjaśniającego kształtowanych kodeksowymi zasadami ogólnymi, do których nawiązała strona i przepisami rozdziału 4 działu II k.p.a.
W ocenie Sądu, także druga przesłanka wpisania do rejestru otoczenia zabytku nieruchomego została w sprawie spełniona, albowiem MKiDN trafnie zwrócił uwagę na konieczność zabezpieczenia budynku [...]dawnych [...] przez szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Te czynniki organ powiązał z dopuszczeniem w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego obiektu powstania nowej zabudowy, której cechy w przypadku niesprawowania przez organ konserwatorski kontroli nad ustaleniem jej dopuszczalnych parametrów, mogłyby prowadzić do obniżenia wartości historycznej zabytku chociażby przez zmianę, jak wskazał organ odwoławczy – dotychczas zachowanego układu przestrzennego. W tym zakresie MKiDN nie powiązał szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych z samymi walorami widokowymi, jak też z inwestycją budowlaną objętą ustaleniami wydanej w 2006 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy, trafnie dostrzegając, że zagrożenia, do których nawiązuje art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z., nie wyczerpują się w następstwach wynikających z powstania konkretnej zabudowy dopuszczonej tą decyzją i w procesie inwestycyjnym prowadzącym do jej zrealizowania na działce nr ew. [...]. MKiDN miał na uwadze zastrzeżenia zgłoszone w odwołaniu wskazującym, że okoliczności powołane przez [...]WKZ dotyczące właściwości gruntu, czy też użycia ciężkiego sprzętu nie zostały udowodnione. Takie podejście dowodziło, że istotnym elementem procesu kontroli załatwienia sprawy przez organ I instancji była merytoryczna analiza stanowiska zajmowanego przez skarżącą spółkę rozważona przez organ odwoławczy w oparciu o dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 15 k.p.a. Z tego punktu widzenia sformułowany w skardze zarzut, że w zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do "niepopartych dowodami spekulacji – powielonych w ślad za organem I instancji" (s. 10 skargi) pozostaje oczywiście nieuprawniona. Uwzględnienie zgłoszonych przez stronę zarzutów nie skutkowało odebraniem organowi odwoławczemu uprawnienia do samodzielnego określenia w wydanej decyzji prawidłowej podstawy faktycznej potwierdzającej zaistnienie przesłanki polegającej na zabezpieczeniu budynku przed możliwym negatywnym oddziaływaniem na niego czynników zewnętrznych. Sformułowana przez ustawodawcę w art. 3 pkt 15 in fine u.o.z.o.z. druga z podstaw zastosowania ochrony wokół zabytku ma niewątpliwie cel prewencyjny i stanowisko organu, którego założenia Sąd wyżej przytoczył, niewątpliwie do tego celu bezpośrednio nawiązuje. Prof. dr. hab. inż. arch. S. R. w swojej opinii z [...] lutego 2020 r. sporządzonej na okoliczność braku spełniania przez działkę nr ew. [...] przesłanek wynikających z art. 3 ust. 15 u.o.z.o.z., określił stanowisko MKiDN mianem "argumentacji eksploracyjnej" zorientowanej raczej na domysły, niemniej Sąd tak krytycznej oceny względem uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 2020 r. nie jest w stanie podzielić, gdyż uznaje je za spójne i rzeczowe, a argumenty, na których się oparł organ, za wyczerpująco wyjaśniające zasadność przesłanek, którymi organ postanowił się kierować w ramach obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. Ocena ta musi być traktowana jako równoważna stwierdzeniu, że zarzucane MKiDN zarzuty nie prowadzą do wykazania naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego mającego wpływ na wynik niniejszej sprawy.
Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.