VII SA/WA 484/23

VII SA/Wa 484/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu K. T. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 lutego 2023 r. nr 80/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Decyzją z 1 lutego 2023 r., nr 80/OPON/2022, Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania K. T. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej także: "organ I instancji") z 7 września 2021 r., nr 254/B/2021, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – uchylił ww. decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Do wydania decyzji Wojewody doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
Decyzją z 7 września 2021 r., nr 254/B/2021, Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. C. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części piwnicy na garaż, na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. W. W.
Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł K. T. (dalej: "skarżący").
W toku postępowania odwoławczego, Wojewoda wezwał inwestora - na podstawie art. 50 k.p.a. - do uzupełnienia dokumentacji projektowej.
Inwestor w pismach z 29 kwietnia 2022 r. i 31 maja 2022 r. uzupełnił dokumentację projektową i ustosunkował się do ww. wezwania.
Po rozpatrzeniu odwołania i analizie zgromadzonej dokumentacji, wspomnianą na wstępie decyzją z 1 lutego 2023 r., nr 80/OPON/2022, Wojewoda uchylił ww. rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda przywołał w pierwszej kolejności treść art. 28 ust. 1 Pr.bud., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie wskazał na brzmienie przepisów art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Pr.bud. określające dokumentację, jaka powinna być przedłożona wraz z wnioskiem o wydanie ww. pozwolenia oraz zakres sprawdzeń, których dokonuje przed wydaniem tej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr.bud., właściwy organ powinien wydać postanowienie zobowiązujące inwestora do usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości w określonym terminie. Wojewoda podkreślił, że możliwość wezwania inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym służy także organowi odwoławczemu, z czego też Wojewoda skorzystał w przedmiotowej sprawie, kierując do inwestora wezwanie z 3 marca 2022 r. W drodze korespondencji z 29 kwietnia 2022 r. i 31 maja 2022 r. inwestor uzupełnił dokumentację projektową.
Wojewoda wskazał następnie, że działając jako organ odwoławczy nie mógł ograniczać się do badania stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musiał uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Tymczasem, na terenie objętym planowaną inwestycją zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Sielc - część Ia przyjęty uchwałą Nr LVI/1753/2021 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 18 listopada 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 30 listopada 2021 r., poz. 10497, dalej: "Plan miejscowy" lub "MPZP"). Wojewoda wyjaśnił, powołując się w tym względzie na poglądy judykatury, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiają mocy obowiązującej wydane wcześniej decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek badać zgodność projektu budowlanego już z takim miejscowym planem, choćby dla tego terenu przyszłej inwestycji były ustalone warunki zabudowy decyzją niewygaszoną.
W konsekwencji powyższego Wojewoda uznał, że na skutek tak istotnej zmiany stanu prawnego konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym merytoryczny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a., mającego na celu dostosowanie projektu budowlanego do zgodności z Planem miejscowym oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego doprowadziłoby, zdaniem Wojewody, do zatwierdzenia projektu budowlanego innego niż zatwierdzony przez organ I instancji, co z kolei stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odmowa zaś zatwierdzenia projektu budowlanego ze względu na niezgodność z tym Planem pozbawiłaby inwestora możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed organem odwoławczym. Wojewoda podzielił zarazem stanowisko, że organ odwoławczy nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP).
Poza tym, Wojewoda odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy w swojej decyzji nałożył na inwestora dodatkowy warunek, zgodnie z którym: "w trakcie wykonania robót budowlanych należy monitorować zachowanie stanu technicznego ścian budynków nieruchomości przy ul. W. w W.". Zdaniem organu odwoławczego, powyższy element decyzji uzależnia jej rozstrzygnięcie od elementu niepewności, na którym decyzja o pozwoleniu na budowę nie może się opierać. Nie jest bowiem jasne i oczywiste, jakie skutki przyniesie niewykonanie powyższego obowiązku przez inwestora, jak ma być on egzekwowany i co w przypadku, gdyby nawet inwestor monitorował stan sąsiednich nieruchomości, a jego wyniki wskazywałyby, że wykonywane prace budowlane mają negatywny wpływ na stan tychże nieruchomości. Dodał ponadto, że przy wydaniu ww. decyzji organ I instancji nie wskazał nawet podstawy prawnej, z której wynikałoby monitorowanie stanu technicznego sąsiednich działek, położonych obok przedmiotowej inwestycji. Przypomniał natomiast, że zgodnie z art. 32 Pr.bud., postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę ma precyzyjnie wyznaczone granice faktyczne i prawne, a sama decyzja w tej sprawie nosi znamiona aktu związanego - organ jest obowiązany ją wydać, ilekroć stwierdzi spełnienie określonych wymagań.
Wojewoda ocenił również, że uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na jej zabezpieczenie nie gwarantuje wykonania tychże robót, bowiem może on w każdej chwili zgodę wycofać, jak również zabezpieczenie innej nieruchomości może wymagać wykonania prac budowlanych, które nie będą mogły być wykonane z innych przyczyn np. z uwagi na ochronę konserwatorską.
Organ odwoławczy stwierdził, że zakres i treść projektu budowlanego winny być dostosowane do stopnia skomplikowania robót budowlanych, z których powinno bezwzględnie wynikać, że został spełniony warunek art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. Konieczne jest zatem ustalenie, czy projektowany obiekt budowlany odpowiada przepisom technicznobudowlanym oraz czy projektowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków i uciążliwości dla otoczenia. Nie chodzi przy tym o każde uciążliwości czy utrudnienia, ponieważ realizacja nowych obiektów budowlanych, zwłaszcza na terenach intensywnej zabudowy, zawsze powoduje pewne uciążliwości faktyczne dla terenów sąsiednich, a jak w tym przypadku - realne uciążliwości i zagrożenia, co potwierdza załączona opinia techniczna dotycząca wpływu projektowanego budynku przy ul. W. w W. na sąsiednią zabudowę, związane ze wzniesieniem przedmiotowego obiektu budowlanego, sporządzona przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia.
Podsumowując, Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Prezydent m.st. Warszawy powinien przede wszystkim dokonać, w oparciu o uchwalony Plan miejscowy wyczerpujących sprawdzeń projektu budowlanego, o których mowa art. 35 ust. 1 Pr. bud. Następnie, w myśl art. 35 ust. 3 tej ustawy, powinien ewentualnie wezwać inwestora do usunięcia występujących w nim ewentualnych sprzeczności z MPZP oraz z obowiązującymi przepisami.
Z takim rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodził się K. T., który wniósł sprzeciw do tutejszego Sądu.
W sprzeciwie podniósł, że z uwagi na wejście w życie Planu miejscowego podczas trwania postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o warunki zabudowy winna była zostać przez Wojewodę uchylona, a postępowanie przed organem I instancji umorzone jako bezprzedmiotowe w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepis 138 § 2 k.p.a. wywiera podobny skutek, to jednak zobowiązuje organ I instancji do załatwienia sprawy zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, które w niniejszym przypadku - zdaniem skarżącego - istotnie naruszają jego interes jako strony.
Skarżący wskazał, że Wojewoda w toku prowadzonego postępowania wezwał inwestora do 12 punktowego uzupełnienia dokumentacji projektowej oraz zalecił mu sporządzenie ekspertyzy budowlanej budynku skarżącego przy ul. W. w zakresie jego połączenia konstrukcyjnego z budynkiem inwestora, czyli przy ul. W. Inwestor wypełnił zalecenia dotyczące projektu budowlanego jednak nie wykonał ekspertyzy, do jakiej zobowiązał go Wojewoda (inwestor nie podjął ze skarżącym jakiejkolwiek próby kontaktu w tej sprawie). Do tej pory nie wiadomo, jaki jest charakter zespolenia stropów nad przyległymi tarasami obu budynków, czy stropy są uciąglone, czy wolnopodparte, żadna ekspertyza na ten temat nie istnieje, a według skarżącego jest to problem fundamentalny dla bezpieczeństwa jego budynku, szczególnie w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud.
Skoro Wojewoda uznał za zasadny argument skarżącego, że zespolenie konstrukcyjne budynków W. i W. może powodować zagrożenie budowlane dla należącego do niego budynku i zalecił inwestorowi wykonanie ekspertyzy, to z niezrozumiałych względów uwalnia teraz organ I instancji od badania tego, centralnego dla skarżącego zagadnienia. Skarżący uważa również, że organ odwoławczy niezgodnie z prawdą twierdzi, że taka ekspertyza została wykonana i w dodatku, że jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia, czy interes osób trzecich został naruszony. Wskazuje w tym względzie na cytat z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego zamieszczony na stronie 6, przedostatni akapit.
Zdaniem autora sprzeciwu, zawarte w cytowanym fragmencie uzasadnienia decyzji Wojewody konkluzje oparte są na istotnych błędach:
1) Projektowana inwestycja stanowi przebudowę i rozbudowę, a nie "wzniesienie obiektu budowlanego". Różnica polega na tym, że budynki W. i W. są połączone w sposób gwarantujący transmisję obciążeń i naprężeń z budynku W. na budynek W. W budynku W. będą rozbierane ściany nośne, co grozi naruszeniem statyki obiektu, co pociągnie, na zasadzie domina przemieszczenia w budynku zbliźniaczonym, na sztywno połączonym przez konstrukcję przyległych tarasów. Budynki przed rozbudową winny zostać bezwzględnie rozdzielone;
2) Nie istnieje opinia techniczna dotycząca oddziaływania "budynku przy ul. W. w W. na sąsiednią zabudowę", w dodatku sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Wojewoda wprowadza organ I instancji w błąd, zobowiązując jednocześnie ten organ do przyjęcia takiego stanu rzeczy za ustalony;
3) Uzasadnione interesy osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. nie sprowadzają się do obaw o "uciążliwości", ale, przede wszystkim do zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcyjnego budynku skarżącego przy ul. W. Budynki przy ul. W. i W. przed rozbudową obiektu przy ul. W. powinny być rozdzielone w ramach osobnego pozwolenia na budowę;
4) Z akt sprawy wynika niezgodność zamierzenia budowlanego z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Projekt budowlany zakłada oddalenie prac budowlanych na ul. W. nr [...] o 3 m od ostrej granicy z W., natomiast projektant budynku, podówczas pełnomocnik inwestora twierdzi do akt, że prace w ostrej granicy będą wykonywane. Narusza to prawa skarżącego jako współwłaściciela części wspólnej i dyskwalifikuje twierdzenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na potrzeby prac budowlanych (w części wspólnej takiego samodzielnego prawa nie ma). Jedynym celem fikcji, że prace budowlane nie będą prowadzone w ostrej granicy jest próba uniknięcia udziału skarżącego w sprawie jako współwłaściciela części wspólnej. Projektant rozumie jednak, że transmisja obciążeń musi zostać wyeliminowana, chce to zrobić jednak "po cichu", bez udziału skarżącego, mimo, że sprawa go żywotnie dotyczy (kwestia ustabilizowania oddzielonej ściany i ochrony jej przed wilgocią), wymaga jego akceptacji, wpływu na wybór wykonawcy, przyjęte rozwiązania techniczne, itd.
Podnosząc powyższe skarżący stwierdza, że niewłaściwy tryb uchylenia przez Wojewodę decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę prowadzi do przekazania niewłaściwych zaleceń organowi I instancji. Zalecenia Wojewody dla organu I instancji istotnie naruszają interes skarżącego, ponieważ zobowiązują organ I instancji do przyjęcia założeń, co do których Wojewoda się myli (nie ma ekspertyzy technicznej budynku W.), bądź nie dostrzega istoty naruszenia interesu skarżącego.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z 1 lutego 2023 r., nr 80/OPON/2022, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżący wniósł sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 7 września 2022 r., nr 254/B/2021 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Wobec powyższego zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Zatem, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej co do zasady ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym.
Niemniej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Dokonując kontroli w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe, tj. nieuzasadnione jego zastosowanie.
Sąd zauważa, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu niższej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.
Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki wykazał, że postępowanie w kontrolowanej sprawie musi być przeprowadzone niejako od początku i w znacznym rozmiarze, albowiem w toku postępowania odwoławczego doszło do zasadniczej zmiany okoliczności prawnych, kształtujących zakres sprawdzeń, jakich dokonać należy przed wydaniem pozwolenia na budowę, a także warunkujących ocenę złożonego w tym przedmiocie wniosku.
Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy oparta została na art. 35 ust. 1 Pr.bud. budowlanego, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego, w tym dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt Ib,
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Jednocześnie przepis art. 35 ust. 3 Pr.bud. przewiduje, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.
W tak ukształtowanym stanie prawnym stwierdzić przyjdzie, że stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie, Wojewoda bez wątpienia słusznie uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr .bud. wniosek i dokumentacja projektowa przedłożona przez inwestora wymaga kontroli i oceny pod kątem zgodności z Planem miejscowym, który wszedł w życie w toku postępowania odwoławczego. Taka weryfikacja wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę nie została przeprowadzona przez organ I instancji, a Wojewoda nie mógł zastąpić tego organu w wykonaniu rzeczonego obowiązku, albowiem w sposób oczywisty naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Także zakres i charakter sprawdzeń, jakimi powinien być poddany ponownie projekt budowlany przez pryzmat uregulowań MPZP, które mogą znacznie różnić się od obowiązujących dotychczas dla terenu inwestycji, wymagał przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i nie mógł być sanowany w trybie art. 136 § 2 k.p.a.
W tym kontekście wskazać przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie inwestor występując do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzonego przedsięwzięcia, dysponował decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] określającą warunki zabudowy, przeniesioną na inwestora decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...].
Nieruchomość inwestycyjna stanowiąca działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] w Warszawie została jednak objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sielc – część Ia zatwierdzonego uchwałą nr LVI/1753/2021 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 listopada 2021 r., które zgodnie z treścią § 27 tej uchwały, weszły w życie z dniem 10 stycznia 2022 r.
Według zgodnych poglądów judykatury, decyzja o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowa, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p."). Z komentowanego przepisu wynika zatem pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji. Wyjątek stanowi sytuacja, w której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Wówczas pierwszeństwo ustawodawca przyznał decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych. Oczywiście pierwszeństwo decyzji o pozwoleniu na budowę zachodzi tylko wówczas, kiedy decyzja ta jest decyzją ostateczną, gdyż tylko taka skutkuje nabyciem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli ustalenia planu nie są inne niż w tej decyzji. Ustalenia nie będą "inne" wówczas, kiedy nie będą się różniły od ustaleń planu miejscowego, a więc będą identyczne (zob. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WKP 2018).
Wobec powyższego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące – stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Jak podkreśla NSA, nawet gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji (zob. np. wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09, LEX nr 737693).
Skutkiem wejścia w życie planu miejscowego, który zawiera odmienne uregulowania zasad zagospodarowania danego terenu, jest więc utrata mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy a oceny zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dokonywać na podstawie ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem podstaw do oceny przez organ architektoniczno-budowlany zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wygaszonej (nieobowiązującej już) decyzji, skoro zasadą jest, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko wobec jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 152/10, LEX nr 952961).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że podstawowym zadaniem organów administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora, z chwilą wejścia w życie postanowień MPZP, tj. z dniem 10 stycznia 2022 r., było odpowiednio do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pr.bud. dokonanie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami tego Planu miejscowego.
Kwestia ta, jako dotycząca zgodności projektu budowlanego z Planem miejscowym jest kluczowa z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i ma zasadnicze znaczenie dla jej wyniku. Nie jest natomiast rolą organu odwoławczego zastępowanie organu I instancji w poczynieniu fundamentalnych ustaleń mających decydujący wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Przede wszystkim w sprawie niezbędne było więc dokonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy analizy nowo obowiązujących postanowień MPZP i porównanie ich z zapisami decyzji o warunkach zabudowy uzyskanej przez inwestora. Następnie, w przypadku stwierdzenia odmienności ustaleń Planu miejscowego względem warunków zabudowy określonych w ww. decyzji, organ zobowiązany będzie skontrolować zgodność rozwiązań przyjętych w przedłożonym projekcie budowlanym z tymi postanowieniami MPZP. W sytuacji ustalenia niezgodności rozwiązań prawnych, organ powinien w dalszej kolejności prawidłowo zastosować tryb przewidziany w art. 35 ust. 3 Pr. bud. i wezwać inwestora do usunięcia występujących nieprawidłowości, wskazując na konkretne zapisy Planu miejscowego, z którymi złożona dokumentacja projektowa jest niezgodna.
Wynikiem niezastosowania się przez inwestora do postanowienia wystosowanego w oparciu o art. 35 ust. 3 Pr. bud. może być decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie pozostawienie wniosku inwestora bez rozpoznania. Celem tej normy prawnej jest bowiem umożliwienie inwestorowi doprowadzenie projektu budowanego do zgodności z konkretnymi ustaleniami Planu miejscowego i przepisami warunków techniczno-budowlanych. W razie bezskutecznego upływu wskazanego w takim postanowieniu terminu, organ wydaje merytoryczną decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz jest to konsekwencją stwierdzenia, że przedłożony projekt budowlany nie odpowiada warunkom MPZP, których to braków inwestor, pomimo wezwania, nie usunął. Organ nie może natomiast umorzyć postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę z tej tylko przyczyny, że zmieniły się uwarunkowania prawne, w oparciu o które pozwolenie to może być wydane.
Trafnie więc w tym zakresie zastrzeżenia podniósł Wojewoda Mazowiecki kwalifikując tę okoliczność jako powód wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dotyczy ona bowiem kwestii decydującej o możliwości wydania pozwolenia na budowę bądź odmowy jego udzielenia. Sąd pragnie przy tym zaznaczać, że odróżnić należy sytuację, w której organ I instancji dokonuje merytorycznej oceny sprawy i przedstawia w uzasadnieniu swojej decyzji interpretację postanowień planu miejscowego i zastosowania następnie wyniku tej wykładni do konkretnych rozwiązań projektu budowlanego, z którą to interpretacją i stosowaniem organ odwoławczy może się nie zgodzić – od sytuacji całkowitego braku wypowiedzi organu I instancji w istotnej kwestii i de facto przerzucenia całości oceny w tym zakresie na organ odwoławczy. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z drugą sytuacją. Organ I instancji nie miał bowiem możliwości weryfikacji wniosku inwestora pod kątem jego zgodności (i przedłożonego projektu budowlanego) z Planem miejscowym, gdyż ten został uchwalony już po wydaniu decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy.
Z uwagi na powyższe, nie ma także racji skarżący podnosząc, że z uwagi na wejście w życie przepisów Planu miejscowego, organ odwoławczy powinien był umorzyć postępowanie w sprawie. Postępowanie administracyjne – stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. – może być umorzone wyłącznie w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). Taka sytuacja niewątpliwie nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, albowiem inwestor, na wniosek którego postepowanie zostało wszczęte, nie zwrócił się do organu o jego umorzenie. Po drugie, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części (§ 1). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Są to przyczyny podmiotowe lub przedmiotowe. Do przyczyn podmiotowych zalicza się sytuację, w której brak jest strony postępowania, tj. np. strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a. (brak interesu prawnego), lub zmarła w toku postępowania, a dotyczy ono praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Wśród przyczyn przedmiotowych wymienia się zaś np. sytuację, w której okaże się, że sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej bądź też w ogóle nie miała lub utraciła charakter sprawy administracyjnej (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2023). Żaden z powyższych przypadków nie wystąpił w niniejszej sprawie.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego może prowadzić do umorzenia postępowania zasadniczo tylko wówczas, gdy wymaga tego wyraźny przepis ustawowy. Z taką sytuacją również nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, a przepisy wymagają jedynie, aby została ona rozpoznana ponownie w jej całokształcie z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących regulacji Planu miejscowego.
Sąd nie podzielił zatem argumentacji skarżącego, który zmierza do wykazania bezzasadności przekazania sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia.
Nie okazały się poza tym słuszne zarzuty sprzeciwu, jakoby organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji niejako "narzucił" Prezydentowi m.st. Warszawy sposób oceny uzupełnionej dokumentacji projektowej przedłożonej przez skarżącego na wezwanie Wojewody. Stanowisko to jest nieuprawnione z dwóch powodów. Po pierwsze należy zauważyć, że z przywołanego przez skarżącego fragmentu uzasadnienia decyzji Wojewody w żadnym razie nie wynika, aby dokonał on wiążącej oceny ekspertyzy technicznej przedłożonej w odpowiedzi na wezwanie tego organu, a jedynie wskazał na sposób rozumienia art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. (regulującego kwestię poszanowania interesów osób trzecich w procesie budowlanym). Po drugie, w istocie rzeczy w opozycji do wniosków wyprowadzonych przez skarżącego, pozostaje stwierdzenie Wojewody, który zwrócił uwagę właśnie na "realny charakter uciążliwości i zagrożeń", które może wywoływać inwestycja dla terenów sąsiednich, a co potwierdzać ma opinia techniczna złożona w sprawie.
Okoliczności powyższe powinien jednak – jak prawidłowo wskazał Wojewoda – ustalić i wykazać organ stopnia podstawowego administracji architektoniczno-budowlanej, w ramach ponownego sprawdzenia projektu budowlanego, już z uwzględnieniem przepisów obowiązującego na danym terenie Planu miejscowego. Wojewoda słusznie zarazem nie wykluczył, że takie badanie wniosku i złożonej przez inwestora dokumentacji projektowej może wymagać powtórnego wezwania inwestora do usunięcia wad i braków projektu budowlanego, przy czym wówczas konieczne będzie precyzyjne wskazanie, na czym konkretnie one polegają. Jak już wyjaśniono, organu I instancji w tym zadaniu nie może zastąpić organ odwoławczy, albowiem prowadziłoby to do oczywistego naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Nie można natomiast na obecnym etapie postepowania przesądzać, czy i w jakim kształcie sporna inwestycja może lub nie może zostać zatwierdzona, gdyż kwestia ta powinna być dopiero przedmiotem całościowej analizy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Poza powyższym wymaga zauważenia, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem, które może być wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. To zatem tylko do inwestora, jako dysponenta wniosku, należy decyzja, czy wobec uchwalenia MPZP, uznaje On za zasadne dalsze procedowanie przez organ w przedmiocie zatwierdzenia inwestycji w zamierzonym przez niego kształcie, czy też uważa, że powinien zmodyfikować bądź wycofać złożony wniosek.
Jak już wyjaśniono na wstępie, w rozpoznawanej sprawie kontrola Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny przesłanek istotnych z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia kasacyjnego. Sąd nie bada merytorycznych aspektów sprawy, w tym np. tego, czy organ odwoławczy zasadnie, czy też nie, wzywał inwestora do uzupełnienia wskazywanych braków w dokumentacji projektowej, jak i tego, czy inwestor wywiązał się z tych wezwań i braki te uzupełnił. Trzeba natomiast podkreślić, że wezwanie organu odwoławczego do uzupełnienia dokumentacji projektowej było wystosowane przez Wojewodę zanim jeszcze powziął informację o wejściu w życie postanowień Planu miejscowego, a zatem kiedy ocena przedłożonego projektu budowlanego była przezeń dokonywana przez pryzmat treści decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczności te pozostają już jednak irrelewantne w kontekście wejścia w życie w toku postępowania postanowień MPZP i treści orzeczenia wydanego przez organ odwoławczy.
Sąd stwierdził zatem, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. albowiem wskazane przez niego przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania okazały się prawidłowe, gdyż mają one istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z tych względów, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.