VII SA/WA 472/06

VII SA/Wa 472/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Mirosława Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 1923/06 - Wyrok NSA z 2008-01-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko -Własnościowej [...] w W. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko –Własnościowej "[...]" w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku, Nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę wieży strunobetonowej o wysokości 30 m npt., dwóch kontenerów technologicznych, 6 anten typu rozsiewacze K [...] na wysokości 25 m, 5 anten typu radiolinii o średnicy 0,6 m i 5 anten radioliniowych o średnicy 0,3 m na nieruchomości położonej przy ul. J. w W.
Pismem z dnia [...] maja 2005 roku Spółdzielnia Mieszkaniowa
– Lokatorsko – Własnościowa [...] wystąpiła z wnioskiem
o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia
[...] grudnia 2004 roku.
W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia podniosła, iż wieża antenowa
o wysokości 30 m znajduje się odległości zaledwie kilkudziesięciu metrów od dziesięciopiętrowych budynków mieszkalnych należących
do Spółdzielni. Tak bliskie położenie źródła fal elektromagnetycznych wysokiej częstotliwości od budynków mieszkalnych może mieć negatywny wpływ na środowisko i sytuację zdrowotną mieszkańców. Nadto naruszona została estetyka otoczenia terenu Spółdzielni co powoduje obniżenie atrakcyjności rynkowej mieszkań, a w konsekwencji naruszenie dóbr lokatorów Spółdzielni. Decyzję wydano również bez powiadamiania zainteresowanych stron, to jest mieszkańców bloków położonych bezpośrednio w sąsiedztwie inwestycji. O zamierzeniach inwestora zainteresowani dowiedzieli się dopiero po rozpoczęciu przez niego prac budowlanych co uniemożliwiło im wzięcie czynnego udziału
w postępowaniu. Nadto materiały do budowy i ciężki sprzęt były dowożone przez nielegalnie rozebrane ogrodzenie i trawnik przy budynku Spółdzielni.
Pismem z dnia [...] czerwca 2005 roku z wnioskiem
o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia
[...] grudnia 2004 roku wystąpiła również Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko Własnościowa "[...]".
W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia podniosła, że nie została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę co uniemożliwiło jej wzięcie udziału
w takim postępowaniu w charakterze strony postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało podane w sposób umożliwiający
na aktywne uczestnictwo w postępowaniu. Funkcjonowanie instalacji telekomunikacyjnej zdaniem Spółdzielni wywrze niewątpliwie szkodliwy wpływ na środowisko naturalne oraz mieszkańców prowadząc
do nieuchronnego i w wielu przypadkach nieodwracalnego negatywnego wpływu na zdrowie i życie. Pozwolenie na użytkowanie instalacji spowoduje istotny spadek wartości nieruchomości umiejscowionych
w okolicach instalacji. Na negatywny wpływ instalacji narażone zostaną również przedszkola i szkoły znajdujące się w jej pobliżu. Nienaruszalnym prawem konstytucyjnym każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej jest wymaganie od władz publicznych prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnym i przyszłym pokoleniom.
Decyzją z dnia [...] września 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...]odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, iż zgodnie z treścią art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.) stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się
w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art.3 pkt.20 Prawa budowlanego określa, iż przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.
Przepisami wprowadzającymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu obiektu budowlanego w niniejszej sprawie zdaniem Wojewody jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska , Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2001 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych
z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz.1490) oraz Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 roku w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. Nr 107, poz.676) obowiązujące do dnia
30 czerwca 2003 roku, a wydane na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 1994 roku, Nr 49, poz.196, z późn. zm.), a także wydane na podstawie cytowanej ustawy Prawo ochrony środowiska, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, które weszło w życie w dniu 29 listopada 2003 roku.
Z akt sprawy wynika, że na działce o nr ew[...]. przewidziano wykonanie następujących obiektów:
1. ustawienie 30 metrowej strunobetonowej wieży antenowej,
na wierzchołku której znajduje się zainstalowany system antenowy,
2. ustawienie dwóch kontenerów technologicznych,
3. budowę ogrodzenia,
4. budowę przyłącza energetycznego,
Dojazd do projektowanej stacji odbywał się będzie z drogi asfaltowej stanowiącej ulicę S. J. i dalej (około 160 m po terenie
działki nr [...].
Podstawowym zagrożeniem wynikającym z działalności projektowanej stacji bazowej telefonii cyfrowej będzie promieniowanie elektromagnetyczne. Zgodnie z opracowanym raportem oddziaływania
na środowisko projektowanej budowy obszary, na których może występować poziom elektromagnetycznego promieniowania wyższy
od dopuszczalnego występować będą na wysokości powyżej 21 m nad poziomem ziemi w promieniu do 30 m od miejsca zamontowania anten,
to jest na stan obecny w miejscach niedostępnych dla ludzi. Obszar ten będzie obejmować swym zasięgiem działkę budowlaną nr [...], której właścicielem jest A. W. – ., działkę nr [...], której właścicielem jest Gmina Miejska [...] i działkę nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest Polski Związek Działkowców z siedzibą w W.
Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko – Własnościowa [...] jest natomiast użytkownikiem wieczystym następujących działek:
a) nr [...] na której zlokalizowany jest dziesięciopiętrowy budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. znajdujący się w odległości ponad 90 m
w linii prostej w rzucie poziomym od miejsca zawieszenia anten, a tym samym w odległości ponad 60 metrów
od występowania wyższego od dopuszczalnego poziomu elektromagnetycznego promieniowania obecnego na wysokości powyżej 21 m od poziomu terenu,
b) nr [...], na której to działce zlokalizowany jest niski budynek, znajdujący się w odległości około 88 i więcej metrów
od miejsca zawieszenia anten, a tym samym w odległości ponad 58 metrów od występowania wyższego
od dopuszczalnego poziomu elektromagnetycznego promieniowania, obecnego na wysokości powyżej 21 m
od poziomu terenu;
c) nr [...], na której zlokalizowane są jednokondygnacyjne garaże, do ściany szczytowej których przylega garaż położony na działce nr [...] – drodze, będącej w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Komunikacji w W.; garaż na działce
nr [...] znajduje się w odległości około 73 m od miejsca zawieszenia anten, a tym samym w odległości ponad
43 metrów od występowania wyższego od dopuszczalnego poziomu elektromagnetycznego promieniowania, obecnego
na wysokości powyżej 21 m od poziomu terenu,
d) nr [...], działka niezabudowana, przeznaczona pod drogę
– obecnie jezdnia betonowa; najbardziej zbliżony do miejsca zawieszenia anten fragment granicy tej działki znajduje się
w odległości prawie 80 m.
Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko – Własnościowa "[...]" jest użytkownikiem wieczystym następujących działek:
a) nr [...] na której zlokalizowany jest miedzy innymi czteropiętrowy budynek mieszkalny przy ul. S. J. w W. znajdujący się w odległości około 194 m w linii prostej w rzucie poziomym od miejsca zawieszenia anten, a tym samym w odległości 164 m od występowania wyższego od dopuszczalnego poziomu elektromagnetycznego promieniowania, obecnego na wysokości 21 m od poziomu terenu,
b) nr [...] w kształcie klina, nie będąca działką budowlaną, usytuowana wzdłuż działki o nr ew[...]., to jest drogi będącej
w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Komunikacji
w W., której najbardziej zbliżony do miejsca zawieszenia anten fragment granicy tej działki znajduje się
w odległości prawie 175 m.
Wobec powyższego zdaniem Wojewody, uznać należy,
że Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko – Własnościowa "[...]" nie są stronami postępowania, gdyż ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.
W konsekwencji należało odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa [...].
W odwołaniu Spółdzielnia podniosła, iż stacja telefonii komórkowej została umiejscowiona w zabudowanym centrum i jest otoczona z trzech stron przez budynki mieszkalne. W odległości nieprzekraczającej 200 m znajdują się osiedla mieszkaniowe, a dziesięciokondygnacyjne budynki mieszkalne przy ul. D. w których mieszka 450 osób położone
są zaledwie kilkadziesiąt metrów od wieży. Wyrażenie zgody na taką lokalizację obiektu uznać należy za działanie szkodliwe dla bezpieczeństwa i ochrony zdrowia około 1,5 tysiąca mieszkańców pobliskich osiedli.
Na podstawie pac naukowych, artykułów, literatury tematu, licznych materiałów faktograficznych, opinii lekarzy oraz znanych z autopsji przykładów wiadomym jest, że u mieszkańców okolic stacji bazowych narażonych w sposób ciągły na działanie pól elektromagnetycznych emitowanych przez te stacje występują różnego rodzaju dolegliwości
ze strony układu krążenia, zawroty i bóle głowy, zaburzenia snu, uczucie dyskomfortu, depresje. Przy długotrwałej ekspozycji znacząco wzrasta ryzyko zachorowania na choroby nowotworowe. Dolegliwości te określane są mianem niespecyficznych symptomów zdrowotnych. Na podstawie badań przeprowadzonych we Francji badań stwierdzono, że minimalna odległość miejsc stałego pobytu ludzi od stacji bazowej telefonii komórkowej nie powinna być mniejsza niż 300 m. Norma 0,1 W/m2 nie jest wystarczającym kryterium oceny skutków zdrowotnych, ponieważ uwzględnia jedynie efekt termiczny wywołany krótkotrwałym działaniem pola elektromagnetycznego na organizm człowieka. Nie uwzględnia natomiast efektów biologicznego oddziaływania pozatermicznego, które występują przy dużo niższych poziomach pól. Oddziaływania biologiczne stwierdzono już przy wartości pola pół miliona mniejszej niż norma.
Decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Na etapie wydawania decyzji nastąpiło przekroczenie prawa polegające na nadinterpretacji przepisów o systemie telekomunikacji. Plan zagospodarowania z 1988 roku nie mógł zawierać informacji o telefonii komórkowej.
Mieszkańcy Spółdzielni oraz Spółdzielni sąsiednich dowiedzieli się
o inwestycji dopiero w momencie rozpoczęcia budowy co uniemożliwiło
im aktywny udział w postępowaniach administracyjnych dotyczących tej stacji i miało bezpośredni wpływ na proces decyzyjny.
Odwołanie złożyła również Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko
– Własnościowa "[...]".
W odwołaniu Spółdzielnia podniosła zarzut, iż inwestycja w postaci wieży telefonii komórkowej należy do inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Lokalizacja inwestycji w odległości 200 m
od budynków mieszkalnych spowoduje drastyczny wzrost poziomu pola elektromagnetycznego. Promieniowanie falowe będzie wnikało
do mieszkań wbrew woli mieszkańców naruszając w ten sposób granice ich własności. Obiekt narusza też w drastyczny sposób estetykę otoczenia, gdyż został wybudowany w środku ogródków działkowych i zarówno jego konstrukcja jak i fakt negatywnego oddziaływania na środowisko stanowi wyraźny "zgrzyt" w krajobrazie i przeznaczeniu tego terenu o czym mowa w art.1 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zagospodarowania terenu jest zdaniem Spółdzielni niezgodna z planem zagospodarowana terenu. Kategoria obiektu jest sprzeczna z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Naruszono przepisy o udziale społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym. Raport oddziaływania na środowisko nie spełnia wymogów określonych
w prawie ochrony środowiska. Decyzja zawiera też uchybienia formalne, gdyż nie ma w niej wzmianki na temat wykonania analizy porealizacyjnej. Nie został też wyznaczony obszar ograniczonego użytkowania dla projektowanej inwestycji.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku, Nr [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 roku podzielając zawarte w niej stanowisko.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa [...] podnosząc następujące zarzuty:
1. dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji w postaci stacji telefonii komórkowej poprzez uznanie, że nieruchomości należące do strony skarżącej znajdują się poza obszarem oddziaływania tego obiektu, czego konsekwencją było niezastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że strona skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego
i wydaniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
2. rażącego naruszenia art. 107 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez brak ustosunkowania się organu administracji
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentów i dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą oraz brak wyjaśnienia, dlaczego organ administracji omówił dowodom przedstawionym przez stronę wiarygodności i mocy dowodowej,
3. rażącego naruszenia art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń
do prawidłowości raportu oddziaływania na środowisko przedstawionego przez inwestora przedmiotowej stacji.
W dalszej części skargi skarżąca Spółdzielnia podniosła, iż jest użytkownikiem wieczystym czterech nieruchomości, które znajdują się
w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której postawione zostały ww. budowle i urządzenia. Wśród tych nieruchomości znajduje się dziesięciopiętrowy budynek mieszkalny położony przy ul. D. Tym samym już tylko sama wysokość tego budynku, znacznie przekraczająca poziom 21 m, powoduje, że niedopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego będzie obejmował znaczną część tego budynku. Nie ulega więc zdaniem skarżącej Spółdzielni wątpliwości, że inwestycja budowlana w postaci stacji telefonii komórkowej zlokalizowana jest w samym centrum miasta i w samym centrum gęsto zabudowanego osiedla. Osiedle zamieszkałe jest w dużej części przez dzieci, których organizmy są znacznie mniej odporne niż organizmy osób dorosłych, oraz osoby w podeszłym wieku, w tym osoby z rozrusznikami serca, dla których narażenie na pola elektromagnetyczne
o częstotliwościach mikrofalowych są szczególnie niebezpieczne. Ponadto strona skarżąca w postępowaniach przed oboma organami administracji przedstawiała dowody na poparcie okoliczności, że negatywne konsekwencje promieniowania elektromagnetycznego odczuwane
są w promieniu 300-400 od stacji telefonii komórkowej. Przejawiają się one m.in. we wzroście ryzyka zachorowania na choroby nowotworowe
i choroby układu nerwowego oraz w nasileniu się dolegliwości określanych mianem niespecyficznych symptomów zdrowotnych, takich jak bóle
i zawroty głowy, zaburzenia snu, problemy z pamięcią, uczucie dyskomfortu, drażliwość, depresje itd. Organy obu instancji w ogóle nie ustosunkowały się do argumentów i dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą. Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również to, z jakich powodów organ administracji nie uznał dowodów wskazanych przez stronę za przekonujące. Takie działanie organu administracji stanowi rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiające ponadto stronie skuteczną obronę przedstawianych przez siebie twierdzeń. Skoro bowiem organ administracji odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę i nie wyjaśnił, jakie były przyczyny takiego jego zachowania, strona skarżąca nie jest w stanie skutecznie bronić tych dowodów, ponieważ nie wie, na jakie argumenty powinna odpowiadać.
Ponadto organy administracji w niniejszej sprawie utożsamiają oddziaływanie pola elektromagnetycznego o wartości poniżej 0,1 W/m2
z brakiem oddziaływania, co jest sprzeczne z aktualnym stanem wiedzy. Przedstawiane przez stronę skarżącą dowody wskazują na to,
że negatywne skutki oddziaływań biologicznych promieniowania elektromagnetycznego niejonizującego występują przy poziomach dużo niższych niż 0,1 W/m2. Tymczasem organy administracji powtarzają taką właśnie błędną interpretację pojęcia obszaru oddziaływania na środowisko zawartą w raporcie oddziaływania na środowisko przedstawionym przez inwestora przedmiotowego obiektu.
Zdaniem skarżącej Spółdzielni raport oddziaływania na środowisko przygotowany jest wadliwie i nie uwzględnia kwestii dotyczących oddziaływań średnio i długoterminowych, oddziaływań skumulowanych
i pośrednich na zdrowie ludzi.
Nadto organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji dopuścił się rażącego naruszenia art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji zobowiązany jest prowadzić postępowanie dowodowe z urzędu tak, aby faktycznie doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, w której strona skarżąca kwestionowała prawidłowość ustaleń i wniosków zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko, złożonym przez inwestora, przedstawiając w tym zakresie stosowne informacje, opinie naukowe oraz wyniki badań, organ administracji powinien był z urzędu dokonać sprawdzenia prawidłowości przedmiotowego raportu. Organy administracji zaniechały jednak tego obowiązku i oparły swoje rozstrzygnięcia wyłącznie na treści raportu inwestora.
Powyższe argumenty zdaniem Spółdzielni wskazują na fakt,
że skarżąca Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym Spółdzielnia Mieszkaniowa posiada interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym posiada przymiot strony w tym postępowaniu.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła również Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko – Własnościowa "[...]" podnosząc następujące zarzuty:
1. dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji w postaci stacji telefonii komórkowej poprzez uznanie, iż nieruchomości Spółdzielni znajdują się poza obszarem oddziaływania obiektu,
2. rażące naruszenie art.107 § 3 kpa poprzez brak ustosunkowania się organu administracji do argumentów
i dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą oraz brak wyjaśnienia dlaczego organ administracji odmówił dowodom przedstawionym przez stronę wiarygodności i mocy dowodowej,
3. rażące naruszenie art.77 w zw. z art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności,
a w szczególności niewyjaśnienie zgłoszonych zastrzeżeń
do prawidłowości raportu oddziaływania na środowisko przedstawionego przez inwestora stacji.
Zdaniem skarżącej Spółdzielni jest ona użytkownikiem wieczystym nieruchomości, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której zlokalizowana została inwestycja. Funkcjonowanie tej inwestycji niewątpliwie wywrze niekorzystny wpływ
na środowisko naturalne oraz mieszkańców prowadząc do nieuchronnego i w wielu wypadkach nieodwracalnego negatywnego wpływu na zdrowie
i życie. Negatywne konsekwencje promieniowania elektromagnetycznego odczuwalne są w promieniu 300 – 400 m od stacji telefonii komórkowej. Przejawia się to w nasileniu dolegliwości określonych mianem niespecyficznych symptomów zdrowotnych takich jak bóle i zawroty głowy, zaburzenia snu, problemy z pamięcią, uczucie dyskomfortu, drażliwość, depresje itp.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł
o oddalenie skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu nie narusza prawa.
Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym
i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte
z urzędu lub na wniosek strony. Niedopuszczalnym jest wszczęcie postępowania nieważnościowego na podstawie wniosku złożonego przez podmiot, któremu nie przysługuje status strony postępowania. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2002 roku, sygn. akt
II SA 966/01 (Lex nr 157881) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził,
że "Wszczynanie postępowania na wniosek podmiotu, który nie jest stroną, czyni to postępowanie niezgodnym z prawem, a wydana w wyniku tak wszczętego postępowania decyzja jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)".
Zgodnie z treścią art.28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W wyroku z dnia 27 września 1999 roku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych
z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 kpa).
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII kpa)".
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane również zawiera definicję strony postępowania. Określa ona jakie podmioty mogą uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.
Zgodnie z treścią art.28 ust.2 wymienionej ustawy stronami postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę
są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z treścią art.3 pkt.20 tejże ustawy przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ administracji musi więc ustalić czy wniosek o pozwolenie
na budowę złożył właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Musi też ustalić czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia
w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku
z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.
Na przykład w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych określone zostały odległości w jakich mogą być usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przykładowo obiekt budowlany w terenie zabudowy może być usytuowany w odległości minimum 6 m od krawędzi jezdni stanowiącej drogę gminną. W wypadku budowy drogi gminnej właściciel działki sąsiadującej z przyszłą drogą gminną miałby interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę takiej drogi. Wybudowanie drogi gminnej ograniczałoby bowiem możliwość zagospodarowania jego działki.
W odległości 6 m od drogi gminnej nie mógłby bowiem na swojej działce wybudować żadnego obiektu.
Kolejnym przykładem takiego przepisu jest z § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie. Wynika z niego, że wyznacza się strefy ochronne dla każdej strzelnicy garnizonowej. Zgodnie zaś z §22 ust.1 wymienionego rozporządzenia w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki
i ich usytuowanie. Właściciel nieruchomości, zarządca lub jej użytkownik wieczysty nieruchomości znajdującej się w takiej strefie byłby niewątpliwie stroną postępowania, gdyż wydanie pozwolenia na budowę strzelnicy powodowałoby, że na swojej działce nie mógłby zrealizować budynku mieszkalnego. Uprawnienia takiej osoby związane z możliwością zagospodarowania własnej działki byłyby ograniczone.
Kolejnym przykładem przepisu prawa, który może być podstawą
do ustalenia, iż danej osobie przysługuje status strony postępowania jest rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 roku
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy
i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Z § 156 tego rozporządzenia wynika, iż dla rurociągów ustala się strefy bezpieczeństwa. Z kolei z § 157 wynika, że strefa bezpieczeństwa może być użytkowana według pierwotnego przeznaczenia, lecz wewnątrz tej strefy nie dopuszcza się wznoszenia budowli oraz składowania materiałów palnych. Właściciel, zarządca lub jej użytkownik wieczysty nieruchomości, która znalazłaby się w strefie bezpieczeństwa rurociągu byłby ograniczony prawach
do zagospodarowania swojej działki, gdyż nie mógłby zrealizować na niej jakiejkolwiek budowli.
Przykładem przepisu prawa, który może być podstawą uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest również art.135 ustawy
z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 roku Nr 62, poz.627 ze zm.), który przewiduje możliwość ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania w związku z realizacja inwestycji. Ustanowienie takiego obszaru skutkuje wprowadzeniem ograniczenia
w zakresie przeznaczenia terenu. Podmiot, który jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, która znalazłaby się w takim obszarze byłby stroną postępowania, którego przedmiotem byłoby wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w związku
z którą utworzono taki obszar.
Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające
z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa
w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny.
Pojęcie strony postępowania w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę ma zastosowanie także w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
W niniejszej sprawie skarżące Spółdzielnie nie spełniają wymogów uznania ich za stronę postępowania. Jak trafnie stwierdził Wojewoda [...] oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, których użytkownikami wieczystymi są skarżące Spółdzielnie, w związku
z realizacją inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę. Podnoszone przez Spółdzielnie argumenty wskazują jedynie na istnienie po ich stronie interesu faktycznego w związku z realizacją stacji telefonii komórkowej.
Zarzut, iż projektowana stacja bazowa narusza estetykę otoczenia nie może być podstawą uznania za stronę postępowania. Przepisy prawa nie dają bowiem skarżącym uprawnienia do żądania od inwestora,
by realizowany obiekt nie naruszał estetyki otoczenia. Wydanie pozwolenia na budowę nie jest również uwarunkowane tym, by na skutek realizacji inwestycji nie spadła wartość sąsiednich nieruchomości. Nawet gdyby wartość nieruchomości należących do skarżących Spółdzielni spadła,
to okoliczność ta nie stanowi podstawy do uznania tychże Spółdzielni
za stronę postępowania. Żaden przepis nie daje bowiem skarżącym uprawnienia do domagania się od inwestora, by w związku z realizacją inwestycji wartość nieruchomości skarżących nie uległa pomniejszeniu.
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także nie mogą być podstawą uznania za stronę postępowania, którego przedmiotem jest stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu
na budowę. Przepisy tej ustawy mogą stanowić podstawę do uznania skarżących za stronę postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka została w niniejszej sprawie wydana i może być kwestionowana w odrębnym trybie.
Okoliczność, iż część działki należącej do Spółdzielni Spółdzielnia Mieszkaniowo – Lokatorsko – Własnościowej [...] została wykorzystana przez inwestora do dowożenia materiałów budowlanych nie może być podstawą do uznania Spółdzielni za stronę postępowania. Jest
to bowiem naruszenie prawa użytkowania wieczystego rodzące skutki
o charakterze cywilnym. Roszczenia z tym związane mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym.
Zarzut braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego może być wyłącznie podstawą wznowienia postępowania, w którym zapadła określona decyzja, a nie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zauważyć jednak należy, iż niepowiadomienie Spółdzielni o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia
na budowę wynikało z faktu, iż nie przysługuje im status strony w tym postępowaniu.
W związku z inwestycją, której dotyczy pozwolenie na budowę sporządzony został raport oddziaływania na środowisko. Raport sporządzony został przez osobę posiadającą wiedzę i doświadczenie niezbędne do jego opracowania. Zawarte w nim wnioski logicznie wypływają z przeprowadzonych analiz. Podstawą sporządzenia raportu były obowiązujące przepisy prawa określające współczynniki i parametry jakie musi spełniać inwestycja w postaci stacji bazowej, która emituje promieniowanie elektromagnetyczne. W ocenie Sądu brak jest podstaw
do kwestionowania rzetelności tego raportu i może on być dowodem
na podstawie którego organy administracji mogą czynić ustalenia faktyczne. Z raportu tego wynika, iż w związku z realizacją inwestycji nie jest konieczne tworzenie strefy ograniczonego użytkowania. Niewyznacznie strefy ograniczonego użytkowania nie może być podstawą kwestionowania rzetelności raportu, gdyż przeprowadzone analizy nie wskazują, że nie istnieje konieczność tworzenia takiej strefy. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji dokonał oceny przydatności raportu oddziaływania na środowisko. Dokonał również oceny przydatności opinii sporządzonej przez M. K. Załączona do akt opinia opracowana przez M. K. zdaniem Sądu nie podważa wiarygodności raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego w związku z wydanym pozwoleniem na budowę. Analiza treści tej opinii wskazuje, iż jej autor opracował ją pod z góry założoną tezę,iż promieniowanie elektromagnetyczne w jakiejkolwiek dawce jest niebezpieczne. Powoływanie się we wstępie opinii na poglądy na temat mikrofal prezentowanych w pracy Ks. Prof. Włodzimierza Sedlaka pod tytułem "Teologia światła czyli sięganie Nieskończoności" jest zdaniem Sądu nieporozumieniem. Dokonywanie racjonalnej oceny przydatności tych w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy jest niemożliwe. Nie kwestionując przydatności nauki teologii stwierdzić należy, że pola badań teologii i nauk technicznych są odmienne. Sporządzający opinię przy formułowaniu wniosków opiera się na przyjętych prze siebie współczynnikach dopuszczalnych poziomów emisji do środowiska pól elektromagnetycznych, które jego zdaniem są prawidłowe uznając jednocześnie, że współczynniki przyjęte przez ustawodawcę
są nieprawidłowe nie mają racji bytu. Na poparcie swojego stanowiska autor opinii przytacza też pogląd prof. H. M., który stwierdza, że najlepiej byłoby, gdyby w środowisku człowieka działały tylko naturalne pola elektromagnetyczne i nie było w ogóle pól elektromagnetycznych ze źródeł sztucznych. Idąc tym tokiem rozumowania należałoby zakazać używania telewizorów i komputerów, gdyż są one, aczkolwiek w minimalnych ilościach, źródłem promieniowania elektromagnetycznego. Twierdzenie, iż aktualne prawo zapewnia większą ochronę inwestorom niż społeczeństwu zaś ludność żyje w strachu
i poddawana jest masowemu eksperymentowi jest demagogią. Obowiązujące prawo jest stanowione przez władze wybrane
w demokratycznych wyborach. Nic nie stoi na przeszkodzie by wybrane zostały takie władze, które to prawo zmienią jeśli zajdzie taka potrzeba. Również stwierdzenie, że obecne przepisy prawa nie zapewniają ochrony zdrowia ludności przed polami elektromagnetycznymi, gdyż dopuszczają emisje tych pól do drastycznie wysokich poziomów dla siedzib ludzkich jest argumentem demagogicznym. Nie sposób racjonalnie odnieść się do przedstawianych przez autora argumentów w sytuacji, gdy przy opracowywaniu opinii i ocenie raportu kwestionuje on obowiązujące przepisy prawa. Opinia M. K. zdaniem Sądu jest wyrazem jego własnych, skrajnych poglądów nie mających oparcia
w aktualnym stanie wiedzy na temat skutków promieniowania elektromagnetycznego na środowisko. Słusznie więc zadaniem Sądu organy administracji nie poczyniły na jej podstawie ustaleń faktycznych
w sprawie. Słusznie też opinia ta nie stała się podstawą
do zakwestionowania raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Tym samym za bezzasadne uznać należy argumenty skarżących
o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na środowisko przedstawione
w skargach do Sądu w tym twierdzenie, iż konsekwencje promieniowania elektromagnetycznego odczuwalne będą w promieniu 300 – 400 m
od stacji telefonii komórkowej. Ze sporządzonego w sprawie raportu oddziaływania na środowisko nie wynika, by skutki promieniowania były odczuwalne na takich odległościach.
Nie znajduje w ocenie Sądu uzasadnienia zarzut, iż organy administracji niewyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Jak wynika z treści decyzji wydanej przez Wojewodę dokonał on oceny prawidłowości raportu oddziaływania na środowisko jak również odniósł się do opinii sporządzonej przez M. K.. Wskazał tez powody dla który uznał, że nieruchomości należące do skarżących Spółdzielni nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Podkreślić należy, iż zasadniczą kwestią, którą rozstrzyga zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca jest, to czy skarżącym przysługuje przymiot strony. Rozstrzygniecie to ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Słusznie więc organy administracji skoncentrowały się na przedstawieniu tych argumentów, które świadczą o tym, że skarżącym nie przysługuje status strony. Nie jest możliwe w tego typu decyzjach dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów dotyczących decyzji o pozwoleniu
na budowę. Byłoby to możliwe wówczas, gdyby zarzuty te podniesione zostały przez podmioty, którym przysługuje status strony postępowania.
Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji
na podstawie art. 157 § 3 kpa następuje z powodu jego niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Odmowa wszczęcia z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy
z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania. W sytuacji gdy w niniejszej sprawie z wnioskiem
o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpiły Spółdzielnie, którym nie przysługuje status strony za całkowicie uzasadnione uznać należy rozstrzygnięcie organów administracji polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.