VII SA/Wa 469/23

VII SA/Wa 469/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Ścieszka
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "S. Sp. z o.o." z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2022 r. nr 1312/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją Nr 1312/22 z 12 grudnia 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania [...]sp. z o.o. reprezentowanej przez radcę prawnego radcę prawnego K. K. (dalej: "Spółka") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] października 2022 r. - utrzymał w mocy ww. decyzję.
Uzasadniając decyzję MWINB wyjaśnił, że Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2020 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia dokonanego przez inwestora BP [...] dotyczącego zamiaru instalowania tablic reklamowych na istniejących obiektach stacji paliw [...], na działce nr ew. [...], z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 25 lutego 2020 r. przedstawiciel organ powiatowego przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że na w/w działce występuje m. in. nośnik reklamowy całkowitej wysokości 7,50m, w postaci podświetlanej od góry lampami na wysięgnikach tablicy reklamowej o wymiarach 3,00 x 6,00m i nr ident. 8554758, mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie. W piśmie z 15 kwietnia 2020 r. Urząd [...] Wydział Architektury i Budownictwa [...] wskazał, że w archiwum odnaleziono zgłoszenie [...] z [...] lutego 2007 r., które zostało złożone w Delegaturze w Dzielnicy [...] Biura Naczelnego Architekta Miasta przez [...]. W/w zgłoszenie dotyczyło zamiaru zainstalowania tablicy informacyjnej "BP" o wymiarach 6x3m na terenie działki nr [...] oraz zostało przyjęte bez sprzeciwu. Ponadto wskazano, że z załączonego do w/w zgłoszenia projektu konstrukcyjno-budowlanego, w którym załączono mapę położenia w/w tablicy wynika, że obecnie istniejący na w/w działce nośnik reklamowy firmy Spółki jest usytuowany w innym miejscu na tej samej działce podając również, że nie odnaleziono w archiwum dokumentów świadczących o legalności tegoż nośnika.
Zawiadomieniem z 25 września 2020 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie i 23 października 2020 r. przeprowadził kolejne oględziny, podczas których ustalił, że na w/w działce usytuowany jest nośnik reklamowy firmy Spółki nr identyfikacyjny 8554758, który posiada tablicę reklamową o wymiarach 3,00 x 6,00m mocowaną do słupa stalowego (rura 0406,4 mm) utwierdzonego w bloku fundamentowym 2,5 x 2,4 m i wysokości 1,0 m zagłębionym w gruncie. Ponadto ustalono, że obecna lokalizacja nośnika reklamowego nie odpowiada lokalizacji wskazanej w dokumentacji zgłoszeniowej. W/w nośnik usytuowany jest na terenie zielonym w odległości od ogrodzenia działki -11,0 m , a od krawędzi jezdni ul. [...] - 27,0 m.
Wobec powyższego organ I instancji decyzją Nr [...]z [...] stycznia 2021 r., nakazał Spółce rozbiórkę w/w wolnostojącego nośnika reklamowego. MWINB po rozpatrzeniu jej odwołania decyzją Nr [...] z [...] marca 2021 r. uchylił decyzję PINB Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że organ powiatowy wadliwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed 19 września 2020 r.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ powiatowy postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2021 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wolnostojącego ww. nośnika reklamowego, na działce nr ew. [...]przy ul. G. [...], a także poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. 13 kwietnia 2021 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek inwestora o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Wobec powyższego, PINB postanowieniem nr [...]., nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia dokumentów określonych w art. 48b Prawa budowlanego celem legalizacji spornego nośnika reklamowego. Po upływie terminu przewidzianego w postanowieniu nr [...] organ powiatowy decyzją Nr [...] z [...] października 2022 r., nakazał Spółce rozbiórkę ww. wolnostojącego nośnika reklamowego.
Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego K. K., złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.
W ocenie organu II instancji PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, a w szczególności nie naruszył art. 7, 10 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Zarzuty odwołania dotyczące niekompletności zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego w sprawie są zaś bezpodstawne.
Przedmiotem postępowania jest sprawa wolnostojącego nośnika reklamowego, całkowitej wysokości 7,50 m, w postaci podświetlanej od góry lampami na wysięgnikach tablicy reklamowej o wymiarach 3,00 x 6,00m, mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie, wybudowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania, jakoby organ I instancji błędnie przyjął, że reklama ta stanowi obiekt budowlany, MWINB wyjaśnił, że zważywszy na wymiary i ciężar przedmiotowego urządzenia reklamowego, jego ustawienie w określonym miejscu stanowi roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. W wyniku tych prac budowlanych powstał "od podstaw" w określonym miejscu obiekt budowlany trwale związany z gruntem, który powinien spełniać wymagania zawarte w art. 5 ustawy Prawo budowlane, dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego.
W ocenie MWINB przedmiotowy nośnik reklamowy, w skład którego wchodzi znacznych rozmiarów i znacznego ciężaru konstrukcja wsporcza, stanowiąca wraz z zainstalowaną do tej konstrukcji tablicą techniczno-użytkową całość nie może zostać zaliczony do kategorii urządzeń reklamowych, o jakich jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Przedmiotowy nośnik reklamowy posiada solidną konstrukcję stalową, fundament i skutecznie opiera się sile wiatru. Głębokość posadowienia w gruncie pozostaje bez znaczenia dla stwierdzenia trwałego związania nośnika z gruntem, bowiem w orzecznictwie sądowo - administracyjnym występuje pogląd, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem, nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach. Cytowane w odwołaniu wyroki nie prezentują aktualnie dominującej linii orzeczniczej w tym zakresie.
Obiekt ten został zrealizowany i posadowiony na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stąd też w ocenie organu odwoławczego PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego nośnika reklamowego uznając, że doszło do wykonania obiektu wolnostojącego i trwale związanego z gruntem, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja spornego nośnika reklamowego nie stanowi również instalacji. Jakkolwiek ustawodawca nie zawarł w ustawie Prawo budowlane definicji pojęcia "instalowanie", jednakże brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających rozszerzenie pojęcia instalowania do instalowania na gruncie. Takie stanowisko potwierdzone zostało orzecznictwem sądów administracyjnych. Zarówno definicje słownikowe pojęcia instalowanie, jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo instalowanie jakiegoś przedmiotu, urządzenia na innym istniejącym obiekcie, niespotykane jest zaś użycie zakładające instalowanie na gruncie. Za takim rozumieniem pojęcia "instalowania" przemawia również jego wykładnia systemowa w ramach ustawy Prawo budowlane.
Podsumowując zasadnie PINB [...]uznał, że realizacja nośnika reklamowego usytuowanego na działce przy ul. [...] wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor nie dysponuje pozwoleniem i tym samym zastosowanie w sprawie znajduje tryb postępowania przewidziany w art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Obecnie - od 19 września 2020 r. - obowiązuje brzmienie nadane ustawą o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z 13 lutego 2020 r. Stosownie do treści art. 48. ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu aktualnie obowiązującym, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej i postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 3 i 5 Pr. bud.). W przypadku złożenia w/w wniosku organ na podstawie art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nakłada obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji.
Art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. Czyniąc zadość powołanym uregulowaniom, PINB postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2021 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. [...] oraz poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Następnie wobec przedłożenia przez inwestora wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, PINB postanowieniem nr [...]z [...] lipca 2021 r., nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia dokumentów określonych w art. 48b Prawa budowlanego celem legalizacji spornego nośnika reklamowego. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia [...] przez Spółkę zostało ono jej doręczone 4 sierpnia 2021 r. Tym samym termin do przedłożenia dokumentów wymienionych w tym postanowieniu upłynął 4 października 2021 r. (następny dzień po ustawowo wolnym).
Inwestor dotychczas nie przedłożył dokumentów wymaganych postanowieniem nr [...]. Mając powyższe na uwadze, orzeczenie o nakazie rozbiórki było prawidłowe. Z przepisu art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego wprost bowiem wynika, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. PINB był zatem nie tylko uprawniony, ale przede wszystkim zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu.
Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swej pełnomocnik datowanym na 27 stycznia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik skarżącej zarzuciła organowi:
"1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- przepisu art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki mimo braku podstaw faktycznych i prawnych;
- przepisu art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 i art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego poprzez niezasadne uznanie, że w zakresie urządzenia reklamowego Skarżącej wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę oraz błędne przyjęcie przez organ, że inwestycja ta dotyczy budowli, a nie instalacji nośnika reklamowego.
2. Naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- przepisów art. 7, 77 § 1 oraz przepisu art. 107 §3 oraz przepisu art. 11 Kodeksu postępowań-
administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie czy zachodzą przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji oraz nieprawidłowe uzasadnienie decyzji,
- przepisu art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. przepisem art. 101 § 1 w zw. z przepisem art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie wniosku Skarżącej o zawieszenie postępowania odwoławczego".
Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazała na błędną kwalifikację inwestycji przez organ, co skutkowało zastosowaniem niewłaściwego trybu legalizacyjnego. Organ I instancji, a za nim organ II instancji dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych prac, jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę.
W przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. Instalacja urządzeń reklamowych, w tym wolnostojących nośników reklamowych (takich jak objęte niniejszym postępowaniem) nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Konieczność uzyskania pozwolenia na budowę nie została bowiem uzależniona przez ustawodawcę od wielkości urządzenia reklamowego, ani od tego czy dane urządzenie jest wkopane w ziemię, czy też jest to urządzenie ustawione na konstrukcji ziemnej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie do zaakceptowania są twierdzenia organów administracyjnych, że budowa konstrukcji nośnika reklamowego do której zamontowana ma być tablica reklamowa wymaga pozwolenia na budowę ze względu na skalę i charakter. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do tak podzielonych części odmiennych przepisów ustawy.
Ponadto art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co niewątpliwie oznacza całość urządzenia reklamowego, a więc także elementów konstrukcyjnych koniecznych do montażu samej tablicy reklamowej. Jeżeli organy administracji uznając, że skala i wielkość robót budowlanych przy instalowaniu tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, na podstawie art. 30 ust. 7 mogły nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na roboty objęte zgłoszeniem. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy i wymaga uzasadnienia przez organ podstaw do zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy.
Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdza, że cytowane przez skarżącą w wyroku orzeczenia sądów administracyjnych nie odzwierciedlają aktualnie dominującej linii orzeczniczej, nie wykazując przy tym w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy obiekt jest związany z gruntem na tyle trwale, by zakwalifikować go jako trwale związany z gruntem, co jednocześnie narusza przepisy postępowania.
Postanowieniem z [...] lipca 2021 roku Nr [...] zobowiązał Spółkę do przedłożenia m.in. zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innymi aktami albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Przez badanie zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub uchwał należy rozumieć badanie zgodności istniejącego obiektu budowlanego (lub jego części) będącego przedmiotem wniosku o legalizację. Zważyć jednak należy; gdy istniejący obiekt budowlany lub jego część dopiero po wykonaniu określonych robót budowlanych mógłby osiągnąć zgodność z tymi aktami, zasadnym jest dokonanie oceny przez organ wydający zaświadczenie, czy zachodzi zgodność z nimi budowy rozumianej jako obiekt budowlany (lub jego część) wraz z rozwiązaniami, które mogą doprowadzić ten obiekt do stanu zgodności z prawem. Gdyby przyjąć, że zaświadczenie może odnosić się wyłącznie do stanu istniejącego, przy założeniu, że zaświadczenie jest warunkiem wydania decyzji o legalizacji, mogłoby się okazać, że nawet w przypadku niewielkiej niezgodności wykonanych robót z ww. aktami, postępowanie legalizacyjne musiałoby się zawsze kończyć decyzją o rozbiórce, wydaną na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego. A zatem w sytuacji, gdy możliwe jest dostosowanie obiektu budowlanego do zgodności z przepisami, decyzja o rozbiórce stanowiłaby nadmierną dolegliwość, nieproporcjonalną i nieuzasadnioną w demokratycznym państwie prawnym.
Nakaz rozbiórki jest najsurowszą sankcją, jaka może spotkać inwestora za realizację samowoli budowlanej, a obowiązkiem organu jest uprzednie sprawdzenie, czy możliwa jest legalizacja. Skarżąca w odwołaniu podniosła, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie organ zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów, ale nie podjął w sposób należyty czynności sprawdzających zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie.
Wnioskiem z 15 grudnia 2022 roku skarżąca wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podejmując tym samym działania zmierzające do legalizacji przedmiotowej inwestycji. Następnie, z uwagi na podjęte czynności zmierzające do legalizacji, niezwłocznie po złożeniu ww. wniosku Spółka pismem z 19 grudnia 2022 roku wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania moczącego się przed organem II instancji, który nie został rozpatrzony przez organ II instancji. Wprawdzie wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego datowany jest na 19 grudnia 2022 r., a skarżona decyzja została sporządzona 12 grudnia 2022 r. (doręczona Spółce w dniu 30 grudnia 2022 roku) i w chwili wydawania decyzji organ nie miał wiedzy, że skarżąca wystąpi z ww. wnioskiem, jednakże z uwagi na powyższe naruszenia organu II instancji, fakt że Spółka podjęła działania zmierzające do legalizacji a sam nakaz rozbiórki jest najsurowszą sankcją, zasadnym wydaje się również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a.
Takie działania (i zaniechania) organu stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego statuujących naczelne zasady postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, kwestionowana zaś decyzja nie spełnia wymogów formalnych wynikających z art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu.
Jak wynika z treści art. 7, 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany był w sposób wyczerpujący, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na tej podstawie ocenić, czy nastąpiło naruszenie prawa niedające się usunąć i wykonane roboty budowlane nie mogą być w żaden sposób doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, (art. 80 k.p.a.). Jednakże, wskazywane przez skarżącą wątpliwości oznaczają, że organ II instancji nie sprostał powyższym obowiązkom, gdyż przyjął ustalenia organu I instancji w zasadzie bez większej (lub żadnej) refleksji. Organ naruszył nadto naczelną zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie praw, która to opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne. Powyższe oznacza, że w dziedzinie prawodawczej działalności państwa, zasada zaufania do państwa i prawa, oraz zasada pewności i bezpieczeństwa prawnego wywodzące się z zasady demokratycznego państwa prawa - stwarzają po pierwsze obowiązek kształtowania prawa przejrzystego i jednoznacznego, tak aby jednostka miała pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych wynikających dla niej z wydanych na gruncie obowiązującego w danym momencie prawa, a po drugie, rodzą po stronie organów administracji oraz sądów, które w zakresie swego władztwa odnośnie kształtowania w drodze orzeczeń praw i obowiązków jednostki, obowiązek szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego.
Skutkuje to także uznaniem, że zaskarżona decyzja nie spełnia warunku przekonywania z art. 11 k.p.a., który to warunek realizuje prawidłowo sporządzone uzasadnienie, odpowiadające normie z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, uzasadnienie prawne decyzji musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że trafnie wskazuje organ odwoławczy, że decyzja z art. 49e pkt 3 Pr. bud. ma charakter związany. Jeżeli bowiem inwestor, któremu nielegalna budowa została wstrzymana postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., w którym organ prawidłowo poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 Pr. bud.), a inwestor albo nie złożył ww. wniosku o legalizację lub nie przedłożył, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych – wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części.
Wyłączne i wystarczające prawnie przesłanki ustawowe wydania ww. decyzji rozbiórkowej zostały enumeratywnie wymienione w art. 49e Pr. bud. i dotyczą:
1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie;
2) wycofania wniosku o legalizację;
3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;
4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;
5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;
6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.
W wypadku wystąpienia którejkolwiek z ww. przesłanek organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać decyzję o rozbiórce samowolnie budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części.
Postępowanie dotyczące wystąpienia przesłanek obligatoryjnego orzeczenia rozbiórki i ich skutków nie obejmuje już – wbrew przekonaniu skarżącej - kwestii legalności budowy. Ten bowiem etap w sposób dla strony i organu wiążący zakończył się w momencie wydawania postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48 ust. 1 Pr. bud.). Wskazać bowiem należy, że na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4 Pr. bud.), w którym strona może kwestionować zasadność uznania prze organ budowy za nielegalną (a więc bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia). Uzyskanie przez takie postanowienia przymiotu ostateczności powoduje utratę przez stronę możliwości kwestionowania przesłanek wstrzymania budowy w postepowaniu zwykłym, a tym bardziej w postępowaniu będącym skutkiem tylko i wyłącznie niewykonania nałożonego obowiązku dokumentacyjnego.
Skoro więc w sprawie nie było spornym, że Spółka nie przedłożyła dokumentów określonych w wydanym na podstawie art. 48b ust. 1 Pr. bud. postanowieniu PINB nr [...], to jedyną prawnie dopuszczalną konsekwencją takiego zaniechania było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego, całkowitej wysokości 7,50 m, w postaci podświetlanej od góry lampami na wysięgnikach tablicy reklamowej o wymiarach 3,00 x 6,00m, mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie, wybudowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], o której mowa w art. 49e Pr. bud. z przyczyn określonych w pkt 3 tego artykułu.
Z powyższych przyczyn jedyną kwestią badaną w tej sprawie przez organ w ramach obowiązku z art. 7, 77 § 1 i ocenianą w ramach art. 80 k.p.a. jest zaistnienie przesłanek z art. 49e Pr. bud., nie zaś kwestie podnoszone przez pełnomocnik skarżącej w skardze. Do takiego też stanu prawnego i faktycznego (a więc ww. przesłanek z art. 49e Pr. bud.) odnosić się powinno uzasadnienie decyzji rozbiórkowej z uwagi na treść art. 107 § 3 k.p.a. – i takie właśnie jest uzasadnienie decyzji organów obu instancji.
Stąd też zarzuty pełnomocnik skarżącej – jako nieodnoszące się do istoty postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją – były niezasadne.
Odnośnie zarzutu naruszenia "art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. przepisem art. 101 § 1 w zw. z przepisem art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie wniosku Skarżącej o zawieszenie postępowania odwoławczego" stwierdzić należy, że jest on zupełnie niezrozumiały prawnie., Po pierwsze, sama pełnomocnik skarżącej przyznaje w skardze, że "wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego datowany jest na 19 grudnia 2022 roku, a skarżona decyzja została sporządzona w dniu 12 grudnia 2022 roku (doręczona Spółce w dniu 30 grudnia 2022 roku) i w chwili wydawania decyzji organ nie miał wiedzy, iż Skarżąca wystąpi z ww. wnioskiem". Po drugie, uzasadnienie owego wniosku o zawieszenie postępowania nie pozwala na uznanie, że w sprawie, której przedmiotem jest wydanie decyzji w trybie art. 49e mogłyby być uznane za prejudykat inne kwestie, niż wymienione w pkt. 1 – 6 tego przepisu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.