VII SA/Wa 467/19

VII SA/Wa 467/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jadwiga Smołucha
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
II OSK 755/20 - Wyrok NSA z 2023-07-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. H. i M. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.H. i M.D. ("skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego w następującym stanie sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], wobec stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...], nałożył na skarżących oraz na J.K. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) obowiązek wykonania następujących prac:
1. naprawy skorodowanego poszycia dachu,
2. wymiany skorodowanych i uszkodzonych obróbek blacharskich,
3. naprawy opaski wokół budynku,
4. naprawy spękanego i miejscowo odparzonego tynku na ścianie garażu,
5. naprawy izolacji balkonu na I piętrze przedmiotowego budynku,
6. naprawy izolacji tarasu na parterze budynku oraz uszkodzonych schodów tego tarasu,
7. naprawy murków przy garażu,
8. naprawy zjazdu do garażu.
Prace należało wykonać w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego wskazując, że w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do skorzystania z dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Decyzja ta nie została zaskarżona, nie została także wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności (v. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r. znak: [...], wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1468/18).
Ponieważ zobowiązani (w tym skarżący) w wyznaczonym terminie nie wykonali ww. obowiązku, PINB skierował do nich upomnienia (które doręczono skarżącym 19 grudnia 2017 r.) wzywające do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją, a następnie [...] lutego 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono skarżącym 13 lutego 2018 r.
Następnie, postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] na podstawie art. 33 § 1 i art. 34 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., "u.p.e.a."), uznał zarzuty zgłoszone przez skarżących do ww. tytułu wykonawczego za bezzasadne. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołane postanowienie z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy.
Dalej, postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] PINB, na podstawie art. 127 i art. 128 u.p.e.a., skierował obowiązek objęty ww. tytułem wykonawczym do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych, tj. skarżących oraz J.K.
W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., określony ww. decyzją, stał się wymagalny 9 sierpnia 2017 r. i winien zostać przez zobowiązanych bezwzględnie wykonany w całości. Dodał, że decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, a to oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego z zachowaniem odpowiedniego trybu postępowania. Podał również, że z uwagi na zaistniałą wymagalność obowiązku oraz stwierdzone jego niewykonanie w całości, należało wszcząć postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanych, co nastąpiło z zachowaniem zasad postępowania egzekucyjnego. Organ stwierdził też, że zobowiązani uchylają się od wykonania obowiązku, a biorąc pod uwagę przebieg postępowania, okoliczności sprawy, uznał, że to wykonanie zastępcze jest tym środkiem egzekucyjnym, który gwarantuje najszybsze i skuteczne wykonanie obowiązku. Powołał się przy tym na art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. Powołując się zaś na art. 128 § 1a u.p.e.a. poinformował, że przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego została określona na kwotę 50.000 zł.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, domagając się umorzenia postępowania. Wskazała, że wobec toczącego się postępowania w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją GINB o znaku: [...] (wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB utrzymującej w mocy decyzję PINB nakładającą obowiązek), organy niższego stopnia nie powinny wydawać w sprawie żadnych władczych rozstrzygnięć.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej [...]WINB wydał opisane na wstępie postanowienie z [...] grudnia 2018 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, po czym stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy PINB zasadnie i zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał postanowienie w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego egzekwowanego obowiązku.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu wskazał, że jedynie całkowite wykonanie przez zobowiązanych obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] listopada 2016 r. może skutkować odstąpieniem od czynności egzekucyjnych.
[...]WINB w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny, jak również organ II instancji, nie mają prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja, tak długo organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania.
Organ podkreślił, że decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Tak więc jest ona ważna i powinna być wykonywana. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania, czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków.
Organ zwrócił uwagę, iż nałożenie jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nie przyczyniłoby się do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB, zatem organ powiatowy był zobligowany do podjęcia innych środków egzekucyjnych przewidzianych prawem celem wyegzekwowania od zobowiązanych wykonania ostatecznej decyzji.
[...]WINB podkreślił, że kwestia prowadzenia przez GINB postępowania wznowieniowego odnośnie decyzji GINB z [...] maja 2018 r.. znak: [...] pozostaje bez wpływu na postępowanie egzekucyjne. Ponadto podał, że w aktach sprawy nie ma ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych ani sądowych wydanych w przedmiocie wstrzymania procedury egzekucyjnej. Wobec powyższego obowiązek objęty prowadzonym postępowaniem podlega wykonaniu w całości, natomiast zobowiązani uchylają się od jego wykonania.
Skargę na postanowienie [...]WINB z [...] grudnia 2018 r. złożyli M.H., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, oraz M.D., reprezentowany przez skarżącą, wnosząc o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili:
- nieadekwatność zastosowanego nakazu do aktualnego stanu obiektu budowlanego, którego nakaz dotyczy,
- działanie na szkodę właścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego poprzez ściąganie z ich kont kwot, których użycie na wykonanie tego rodzaju remontu zastępczego jest aktualnie nieuzasadnione,
- wydanie nakazu w trybie artykułu 66 Prawa budowlanego w odniesieniu do odparzonego tynku, murków przy garażu, izolacji balkonu na I piętrze przy niedostrzeżeniu, że są dwa takie balkony, opaski wokół budynku i pozostałych prac w zakresie wskazanym w pkt 2-8 zaskarżanej decyzji oraz niedostrzeżeniu, iż dach nie jest skorodowany, lecz wymaga innych prac w postaci ocieplenia jego powierzchni, nie odpowiada zasadom stosowania tego artykułu, odnoszącego się do awarii budowlanych,
- wydanie nakazu przy niedostrzeżeniu, że objęty nakazem budynek znajduje się na terenie obszaru wpisanego do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny [...], co winno skutkować zastosowaniem art. 39 ustawy Prawo budowlane i uzyskaniem zezwolenia na prowadzenie robót od właściwego organu zajmującego się konserwacją zabytków, gdyż prace te mają charakter działań remontowych w obrębie architektury zewnętrznej budynku.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zmierzają do wykonania generalnego remontu budynku, któremu na drodze stoi jedynie brak zgody J.K. (trzeciej współwłaścicielki budynku).
Na dowód zaawansowania procesu remontowego pełnomocnik skarżącej przy piśmie z [...] marca 2019 r. nadesłał dokumenty dotyczące pozwolenia konserwatorskiego oraz wniosku o pozwolenie na remont i modernizację przedmiotowego budynku.
[...]WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]grudnia 2018 r., wydane w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego. Zdaniem Sądu orzeczenie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie wykazały tego rodzaju nieprawidłowości, które uzasadniałyby co najmniej jego uchylenie.
I tak, rozwijając tę ocenę, Sąd przede wszystkim zauważa, że PINB decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] nałożył na skarżących oraz uczestniczkę postępowania J. K. obowiązek wykonania określonych prac w związku ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w W. Decyzja ta jest – wobec utrzymania jej w mocy przez [...]WINB decyzją z [...]lutego 2017 r. – ostateczna i korzysta z domniemania legalności; jako taka podlega wykonaniu przez osoby zobowiązane. Z uwagi na termin w niej określony, obowiązek nią nałożony stał się wymagalny 9 sierpnia 2017 r.
Zobowiązani nie wykonali w wyznaczonym terminie obowiązku, a to skutkowało wszczęciem wobec nich postępowania egzekucyjnego, co nastąpiło tytułem wykonawczym z [...] lutego 2018 r. o nr [...].
Warto przy tym dostrzec, że na skutek zarzutów do ww. tytułu wykonawczego zgłoszonych przez skarżących, PINB postanowieniem z [...] marca 2018 r. uznał te zarzuty za niezasadne, a stanowisko to podtrzymał organ II instancji w postanowieniu z [...] maja 2018 r. Warto też zaznaczyć, że pomimo uruchomienia przez skarżących trybu nadzwyczajnego w stosunku do decyzji ostatecznej, nie została ona (dotychczas) wyeliminowana z obrotu prawnego i nadal obowiązuje. W tej sytuacji i wobec dalszego uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku (v. protokół oględzin z [...] sierpnia 2018 r.), zachodziła podstawa do kontynuacji postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka egzekucyjnego.
Zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy PINB, będący w tym przypadku zarówno organem egzekucyjnym jak i wierzycielem, zobligowany był do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego. Stosownie bowiem do art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W doktrynie i w orzecznictwie wywodzi się, że zasada uregulowana w przytoczonym przepisie polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek (W. Piątek/A. Skoczylas w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 58, nb 2). Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie nie tylko nie naruszało zasady wskazanej w art. 6 § 1 u.p.e.a., ale też stanowiło jej należyte wypełnienie.
Stosując środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego organy uwzględniły charakter obowiązku (obowiązek niepieniężny z zakresu prawa budowlanego, polegający na wykonaniu robót budowlanych) i okoliczności sprawy, w tym fakt braku porozumienia pomiędzy trojgiem zobowiązanych (będących zarazem współwłaścicielami budynku objętego nakazem). Uwzględniły również zasadę uregulowaną w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W konsekwencji prawidłowo przyjęły, że w okolicznościach niniejszej sprawy najskuteczniejsze będzie skierowanie obowiązku do wykonania zastępczego, i logicznie wytłumaczyły swój wybór. Organy słusznie bowiem oceniły, że alternatywa w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie przysłużyłaby się egzekucji, a uszczupliłaby środki finansowe, które mogłyby zostać spożytkowane na wykonanie decyzji poprzez wykonanie zastępcze. Sąd dostrzega przy tym, że przy egzekucji obowiązku wykonania robót budowlanych zasadniczo w pierwszej kolejności należałoby zastosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) może mieć jednak miejsce, a to wówczas, gdy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Zdaniem Sądu taka też, niejako wyjątkowa sytuacja miała miejsce w tym przypadku - dotyczącym obowiązku z zakresu prawa budowlanego nałożonego na troje zobowiązanych (współwłaścicieli budynku), którzy na skutek braku porozumienia nie podejmują w obiekcie wymaganych prac (i nie są też w stanie porozumieć się co do realizacji nałożonego obowiązku, v. pismo J. K. z [...] lutego 2018 r.). Zastosowanie w takiej sytuacji grzywny w celu przymuszenia, nie doprowadziłoby do celu egzekucji. Wobec tego w pełni uprawnione było "sięgnięcie" przez organy po wykonanie zastępcze, który to środek stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt, a jako taki może mieć zastosowanie do obowiązku z zakresu Prawa budowlanego.
Z tych też przyczyn Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa, (w tym art. 127 i nast. u.p.e.a.). Zapadło w postępowaniu egzekucyjnym uruchomionym prawidłowo wystawionym tytułem wykonawczym, zawierającym wszystkie elementy, a przy tym poprzedzonym doręczeniem każdemu z zobowiązanych upomnienia.
Postanowienie PINB kierujące do wykonania zastępczego zawiera właściwe uzasadnienie, adekwatne do okoliczności, a także obowiązkowy element w postaci oszacowania kosztów wykonania zastępczego (art. 128 § 1a u.p.e.a.). Postanowienie [...]WINB również zawiera prawidłową analizę i właściwe uzasadnienie. W obu tych orzeczeniach, z uwagi na stanowisko skarżących, prawidłowo przede wszystkim zaakcentowano domniemanie legalności decyzji określającej obowiązek, wobec jej niezakwestionowania (dotychczas) w żadnym z trybów postępowania administracyjnego; a Sąd jedynie dodatkowo (i w związku z zarzutami skargi) zaznacza, że na etapie postępowania egzekucyjnego organy egzekucyjne ani sąd nie mają kompetencji do weryfikacji zakresu obowiązku, gdyż ten jest określony ostateczną decyzją nakładającą obowiązek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 2081/97). Całkowicie chybione są więc te zarzuty sformułowane w skardze, które wskazują na nieadekwatność zastosowanego nakazu, czy wadliwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wobec zakresu nałożonego obowiązku odnoszącego się do jednego (bliżej nieokreślonego) balkonu, w sytuacji, gdy w budynku znajdują się dwa. Tak też Sąd ocenił zarzut skargi wskazujący na wadliwe nałożenie obowiązku z uwagi na niedostrzeżenie, że budynek, którego ten obowiązek dotyczy znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "Saska Kępa" wpisanej do rejestru zabytków. Żaden z tych zarzutów, w istocie dotyczących prawidłowości decyzji nakładającej obowiązek, z tej też przyczyny w niniejszym postępowaniu nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi i podważeniem prawidłowości zastosowania środka egzekucyjnego.
Odnosząc się zaś do zarzutu "działania na szkodę właścicieli budynku" poprzez "ściąganie" z ich kont kwot niezbędnych na pokrycie kosztów wykonania obowiązku Sąd stwierdza natomiast, że zarzut tak sformułowany wykracza poza granice niniejszej sprawy, dotyczącej prawidłowości zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, a nie czynności (zapewne) podejmowanych na późniejszym etapie postępowania egzekucyjnego, choć mogących stanowić jego konsekwencję.
I w końcu, mając na uwadze pismo procesowe skarżącej z [...] marca 2019 r. (zawierające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu) i okoliczności faktyczne w nim podane mające wskazywać na przystąpienie skarżących do wykonania obowiązku, Sąd stwierdza, że również te okoliczności nie mogły stanowić podstawy uchylenia kontrolowanego postanowienia. Owszem, z ww. podania i jego załączników wynika, że skarżący planują generalny remont budynku mający objąć także prace nakazane decyzją ostateczną. Wskazuje na to m.in. uzyskana przez nich decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2018 r. nr [...] zezwalająca im na remont, rozbudowę, przebudowę i modernizację budynku przy ul. [...] w W., na podstawie projektu budowlanego autorstwa mgr inż. arch. R.W. z listopada 2018 r., z terminem ważności do 31 grudnia 2022 r. Niemniej powyższa inwestycja "nadal" znajduje się jedynie w sferze planów skarżących; postępowanie z ich wniosku o pozwolenie na remont i modernizację budynku postanowieniem organu architektonicznego - Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] zostało zawieszone na ich żądanie, do czasu uzyskania zgody trzeciego współwłaściciela budynku na wykonanie objętych wnioskiem robót, i nie wynika z pism stron postępowania, aby stan ten kształtował się inaczej/uległ zmianie. W takich zaś okolicznościach nie sposób uznać, że brak było podstaw do kontynuowania postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie i zastosowania środka egzekucyjnego. Wskazane czynności choć mogłyby prowadzić do wykonania nałożonego obowiązku, to jednak do tego nie doprowadziły, a powodem tego jest (być może w szczególności) istniejący konflikt pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości (co też znalazło swoje odzwierciedlenie w zażaleniu uczestniczki postępowania od postanowienia tut. Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu). Sąd zauważa przy tym (za Naczelnym Sądem Administracyjnym, v. wyrok z 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1988/17), że "za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny. Adresat decyzji nie jest uprawniony do dzielenia obowiązków na te obowiązki, które wykona oraz te, których wykona w późniejszym terminie." W tym przypadku można wskazać jedynie na podjęcie pewnych starań przez skarżących celem wykonania obowiązku, ale to za "mało", aby uznać egzekucję tego obowiązku za zbędną.
W tej sytuacji i z ww. przyczyn Sąd przyjął, że wbrew stanowisku skarżących w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego.
Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.