VII SA/Wa 460/22

VII SA/Wa 460/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Artur Kuś /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant st.sekr.sąd. Artur Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 710; dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 161 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 2000; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. Ł. (dalej: "skarżąca") oraz [...], o uchylenie (na podstawie art. 161 § 1 k.p.a.) decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: "WKZ", "organ I instancji") z 26 lutego 1980 r., wpisującej do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta [...] pod numerem [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej na działce ewid. nr [...],[...] - odmówił jego uchylenia.
Organ odwoławczy podniósł, że WKZ w [...], wpisując do rejestru zabytków ww. układ urbanistyczny miasta [...] w jego uzasadnieniu stwierdził: "Miasto powstałe w związku z rozwojem hutnictwa szkła. Rozwój jego i przekształcenie w miejscowość o charakterze turystycznym nastąpiło w 2 poł. XIX w. Zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX w. drewniana, łączona z kamieniem. W części górnej miejscowości wyraźnie wykształcone centrum miejskie". Obszar został objęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2015 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP") dla terenów w rejonie ul. [...].
M. Ł. i M. V. - współwłaściciele dz. ewid. nr [...] (ujawnieni w księdze wieczystej nr [...]), w dniu 30 czerwca 2021 r., wystąpili z wnioskiem w sprawie zmiany (na podstawie art. 161 § 1 k.p.a.) powyższej decyzji WKZ, w części dotyczącej wpisu do rejestru zabytków nieruchomości położonej na dz. ewid. nr [...]. Wskazali, że ich intencją jest uchylenie tej części decyzji, aby powyższe rozstrzygnięcie o wpisie obszaru do rejestru zabytków nie dotyczyło nieruchomości położonej w granicach dz. nr [...], których są współwłaścicielami. Dodali, że w ww. budynku występuje kumulacja przyczyn zwiększających bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia domowników z uwagi na:
- naturalnie występujące promieniowanie na ww. obszarze podgórskim, co przyczynia się do szkodliwego stężenia radonu w pomieszczaniach na najniższej kondygnacji w budynku przy ul. [...];
- posadowienie budynku na fundamentach z ułożonych kamieni granitowych, które nie stanowią przeszkody i same są źródłem szkodliwej emisji;
- ściany zbudowane z granitu, który ma najwyższe stężenie izotopów promieniotwórczych.
Zasygnalizowali także, że poprzedni właściciel budynku przeprowadził prace remontowe wewnątrz budynku, które miały przyczynić się do obniżenia stężenia promieniowania, w postaci "pokrycia od wewnątrz ścian granitowych warstwą tynku, pomalowania farbami mającymi ograniczyć emisję radonu, wykonanie nowego zabezpieczenia podłoża przez wymianę gruntu do głębokości 30 cm, ułożenia siatki i folii izolacyjnych, warstwy izolacyjnej ze styropianu, piany izolującej i nowej podłogi". Ich zdaniem, zabezpieczenia te okazały się nieskuteczne. Załączono wyniki pomiarów stężenia izotopów radonu w powietrzu przeprowadzonych przez Instytut Fizyki Jądrowej [...] wykonanych w dniach 2 lutego 2020 r. do 1 marca 2020 r., w pomieszczeniach na parterze ww. budynku: w przedpokoju i w pokoju. Pomiary wskazują na trzy i prawie czterokrotne przekroczenie dopuszczalnego stężenia radonu wewnątrz budynku. Zdaniem wnioskodawców, powyższe stężenia radonu są rakotwórcze, stanowią tym samym bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia człowieka (załączono m.in. artykuł autorstwa [...]"). Wnioskodawcy odwołali się do licznych regulacji prawnych określających dopuszczalne stężenia radonu oraz zasady budowania na terenach najbardziej zagrożonych promieniowaniem. Zdaniem wnioskodawców należy rozebrać ww. budynek wraz z fundamentami, zastąpić go nowym obiektem, wymienić grunt do głębokości 1,70 m, wybudować nową płytę żelbetową fundamentową, ułożyć folię izolacyjną oraz wybudować ściany z innego materiału.
Zaznaczyli, że zwracali się do Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...]:
- w sprawie skreślenia części układu urbanistycznego z rejestru zabytków w zakresie nieruchomości przy ul. [...] - postępowanie administracyjne zakończone zostało decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...], w której Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu odmówił skreślenia z rejestru zabytków ww. części układu urbanistycznego;
- w sprawie uzyskania pozwolenia na roboty budowlane przy ww. budynku, które miały obejmować, m.in. rozbiórkę tego obiektu - postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją Ministra z 1 czerwca 2021 r., znak: [...], w której organ II instancji, m.in. odmówił rozbiórki istniejącej zabudowy działki o nr 295, obręb 0005 ul. [...]. Na ww. decyzję M. Ł. i M. V. wnieśli skargę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 15 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1561/21 uchylił ww. decyzję. Orzeczenie nie jest prawomocne.
Zdaniem wnioskodawców, w niniejszej sprawie zostały wykorzystane dostępne środki prawne w celu wykonania ww. inwestycji. W konsekwencji jedynym rozwiązaniem pozwalającym zrealizować roboty budowlane polegające na zastąpieniu ww. budynku przez nową zabudowę jest uchylenie decyzji o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego w części dotyczącej nieruchomości przy ul. [...].
Minister zaznaczył, że skarżąca w dniu 18 sierpnia 2021 r., wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosku z 30 czerwca 2021 r. WSA w Warszawie wyrokiem z 28 października 2021 r. stwierdził przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie ww. wniosku oraz zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W dniu 25 listopada 2021 r. Minister zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji WKZ z 26 lutego1980 r. Żaden z wnioskodawców nie zwrócił się o zapoznanie z aktami postępowania oraz nie zgłosił wniosków ani uwag.
Minister (wydając zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie) wyjaśnił m.in., że objęcie określonych budynków ochroną prawną na podstawie wpisu obszarowego nie oznacza, że mogą one zostać dowolnie przebudowane, rozbudowane czy rozebrane, bez szkody dla substancji zabytkowej. Zatem nie można z góry wykluczyć możliwości udzielenia zgody na rozbiórkę budynku objętego ochroną na podstawie wpisu obszarowego. Z drugiej zaś strony z punktu widzenia prawa nie można utożsamiać ochrony wynikającej z wpisu obszarowego z ochroną indywidualną obiektu.
Budynek przy ul. [...] jest obiektem dokumentującym konkretną fazę rozwoju przestrzeni miejskiej, jaka zachodziła na przełomie XIX i XX w. Obiekt ten zachował się w niemal oryginalnej formie architektonicznej z czasu jego budowy i stanowi świadectwo historycznych form regionalnej zabudowy o mieszanej konstrukcji, wznoszonej z materiałów dostępnych lokalnie (drewno, kamień), której przykłady stopniowo zanikają na terenie miasta. Został on wybudowany w układzie szczytowym względem ul. [...]. Parterowy niepodpiwniczony, z użytkowym poddaszem nakryty dachem dwuspadowym z facjatami z pokryciem z blachy. Od strony zachodniej współczesna przeszkolona przybudówka (ganek wejściowy) przez którą prowadzi wejście do budynku. Ściany parteru są murowane z kamienia, zaś w kondygnacji poddasza w konstrukcji szkieletowej dobudówki południowa i wschodnia są w konstrukcji drewnianej. Obiekt ten stanowi integralny element autentycznej substancji zabytkowej układu urbanistycznego miasta, kształtującego się na przestrzeni XIII/XIV do XX w. i objętego ścisłą ochroną konserwatorską. Zachowanie historycznej zabudowy w jej oryginalnej formie jest istotne dla odzwierciedlenia tradycyjnych form architektonicznych i rozwiązań budowlanych, a zarazem dla podtrzymywania lokalnej tożsamości i pamięci historycznej. Przede wszystkim jednak - jak słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji - zachowanie jej pozwala na utrzymanie waloru autentyzmu przestrzeni miejskiej, będącego ważnym czynnikiem warunkującym jej wartość zabytkową. Pomimo, że sam budynek przy ul. [...] nie ma wybitnych wartości indywidualnych, które mogły by przemawiać za objęciem go indywidualną ochroną konserwatorską, to posiada jednak walor typologiczny, mający bezpośredni wpływ na wartość historyczną zabytkowego układu urbanistycznego miasta. Niewątpliwie zachowanie przedmiotowego budynku leży więc w interesie społecznym (w aktach postępowania kopia opinii Oddziału Terenowego we [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 30 grudnia 2020 r. oraz protokół z oględzin z 20 listopada 2020 r.).
Organ odwoławczy stwierdził, że nie dokonuje, czy nieruchomość przy ul. [...] położona na obszarze chronionego układu urbanistycznego utraciła wartości zabytkowe i czy jest zasadna ochrona konserwatorska tej nieruchomości na podstawie decyzji o wpisie układu urbanistycznego do rejestru zabytków. Organ jest związany zakresem wniosku, zatem dokonuje analizy, czy przedstawione okoliczności przez Strony pozwalają na stwierdzenie, że istnieją przesłanki, które zobowiązują do zmiany/uchylenia decyzji (przesłanki zawarte w art. 161 § 1 k.p.a.).
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że organ decydujący o uchyleniu decyzji ostatecznej ma obowiązek ustalić, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona. Przesłanki z art. 161 § 1 k.p.a., nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz tylko ścisłej. Podstawę zastosowania tego przepisu stanowią skutki faktyczne decyzji istotne dla stanów opisanych w tym przepisie. Zastosowanie art. 161 § 1 k.p.a., w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania.
Zdaniem Ministra, okoliczności wskazane przez M. Ł. i M. V. we wniosku z 30 czerwca 2021 r., nie pozwalają na przyjęcie, że zagrożenie wskazanych w art. 161 § 1 k.p.a. dóbr (tj. w niniejszej sprawie zdrowia użytkowników budynku) jest realne i obiektywnie udowodnione (wykazane), a ponadto, że wynika z treści samej decyzji wpisowej. Wskazał, że przywołane zagrożenie nie zostało dostatecznie wykazane przez strony postępowania. Zwrócił uwagę, że strony załączyły do wniosku wyniki pomiarów, stężenia izotopów, radonu w powietrzu przeprowadzonych przez Instytut [...] im. [...] w dniach [...]lutego 2020 r. do 1 marca 2020 r., wykonanych w pomieszczeniach na parterze ww. budynku: w przedpokoju i w pokoju. Pomiary wskazują na trzy i prawie czterokrotne przekroczenie dopuszczalnego stężenia radonu wewnątrz budynku. Minister nie kwestionuje powyższych wyników pomiarów oraz faktu, że przekraczają one dopuszczalne normy oraz że są szkodliwe dla zdrowia człowieka. Jednakże powyższy dowód w ocenie organu nie jest wystarczający, aby stwierdzić, że ww. zagrożenie wynika bezpośrednio z decyzji wpisującej układ urbanistyczny miasta S. P., który obejmuje ww. nieruchomość.
W ocenie Ministra strona nie udowodniła, że w niniejszej sprawie tylko zastosowanie trybu przewidzianego w art. 161 § 1 k.p.a., tj. uchylenie ww. decyzji wpisującej układ urbanistyczny przez wyłączenie nieruchomości z budynkiem przy ul. [...]- stanowi jedyną możliwość, która pozwoli na ochronę zdrowia użytkowników budynku. Fakt podjęcia przez poprzedniego właściciela, ogólnie wymienionych prac remontowych wewnątrz budynku, na parterze - nie świadczy o dostatecznym wykazaniu, że w sprawie obecni współwłaściciele nieruchomości podjęli wszystkie niezbędne działania, dostępne i możliwe z punktu widzenia aktualnej technologii budowlanej, w celu ochrony użytkowników istniejącego budynku przed szkodliwym promieniowaniem. Z urzędu znanym organowi jest fakt, że strony inicjują od kilku lat różne postępowania przed Kierownikiem Delegatury w J. G., których celem jest skreślenie tej części układu urbanistycznego z rejestru i uzyskanie zgody na rozbiórkę budynku (o czym świadczą przywołane na wstępie postępowania administracyjne zakończone wydaniem decyzji przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu o znakach: [...] oraz [...]. Oprócz okoliczności związanych z ww. promieniowaniem, wnioskodawcy podnoszą od kilku lat inne kwestie tj. związane z lokalizacją elementów instalacji przynależnych do przedmiotowej nieruchomości na sąsiednich działkach, czy twierdzenia o utracie wartości zabytkowych tej działki przy ul. [...] w odniesieniu do chronionego układu urbanistycznego, które mają uzasadnić skreślenie tej części układu z rejestru zabytków oraz udzielenie zgody na zastąpienie ww. budynku nowym obiektem. Organ dodał, że z treści wniosku nie wynika, aby obecni współwłaściciele podjęli działania, które zmierzałyby do obniżenia stężenia radonu w budynku.
W konsekwencji, Minister decyzją z [...] lutego 2022 r., znak: [...], odmówił uchylenia decyzji organu I instancji.
2. M. Ł., reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z 15 lutego 2022 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra z [...] lutego 2022 r. Skarga została uzupełniona pismem procesowym z 5 września 2022 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
a) art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wartość zabytkowa nieruchomości przemawia za stosowaniem decyzji WKZ w [...]z 26 lutego 1980 r., wobec obecnej zabudowy działki nr [...];
b) art. 7 k.p.a. art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie możliwości usunięcia występującego w nieruchomości skarżącej zagrożenia dla zdrowia bez rozbiórki budynku, wymiany gruntu i budowy płyty fundamentowej;
c) art. 161 § 1 k.p.a., poprzez odmowę zmiany decyzji z [...] lutego 1980 r., dawnego WKZ w [...] o wpisie do rejestru zabytków obiektu S. P. - miasto, przez przyjęcie, że nie ma ona zastosowania do nieruchomości położonej w granicach działki nr [...].
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
3. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji Ministra, w której odmówiono uchylenia, na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., decyzji WKZ w [...] z [...] lutego 1980 r. wpisującej do z rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej na dz. ewid. nr [...].
2. Ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynikają następujące okoliczności, mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:
- WKZ w [...] decyzją z [...] lutego 1980 r. wpisał do rejestru zabytków [...] - miasto; dodatkowo przedmiotowy obszar został objęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 29 października 2015 r. w sprawie uchwalenia MPZP dla terenów w rejonie ul. [...];
- w sprawie skreślenia części układu urbanistycznego z rejestru zabytków w zakresie nieruchomości na dz. [...], postępowanie administracyjne zakończone zostało decyzją z [...] marca 2020 r., w której Minister odmówił skreślenia z rejestru zabytków ww. części układu urbanistycznego;
- w sprawie uzyskania pozwolenia na roboty budowlane przy ww. budynku, które miały obejmować, m.in. rozbiórkę tego obiektu - postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją Ministra z 1 czerwca 2021 r. w której organ II instancji, m.in. odmówił rozbiórki istniejącej zabudowy dz. nr 295; WSA w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z 15 września 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1561/21) uchylił ww. decyzję;
- WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 24 lutego 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2479/21) oddalił skargę na postanowienie Ministra, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WKZ w [...] z 26 lutego 1980 r. wpisującej do rejestru zabytków S. P., gdyż sprawa nieważności decyzji z 26 lutego 1980 r. została już rozstrzygnięta na skutek wniosku złożonego przez Gminę [...] i decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1980 r.; w rezultacie sprawa nieważności niniejszej decyzji została już poprzednio rozstrzygnięta ostatecznie (i prawomocnie) inną decyzją i ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym;
- 30 czerwca 2021 r. wpłyną wniosek skarżących (współwłaścicieli dz. nr [...]) w sprawie zmiany (na podstawie art. 161 § 1 k.p.a.) decyzji WKZ z [...] lutego 1980 r. wpisującej do z rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta S. P. w części dotyczącej wpisu do rejestru zabytków nieruchomości położonej na dz. nr [...];
- budynek położony na dz. nr [...] nie ma "wybitnych wartości indywidualnych, które mogły by przemawiać za objęciem go indywidualną ochroną konserwatorską, ale posiada walor typologiczny, mający bezpośredni wpływ na wartość historyczną zabytkowego układu urbanistycznego miasta; zachowanie przedmiotowego budynku leży więc w interesie społecznym" (por. opinię Oddziału Terenowego we [...] NID z 30 grudnia 2020 r. oraz protokół z oględzin z 20 listopada 2020 r. - w aktach postępowania);
- zdaniem wnioskodawców, w budynku położonym na dz. nr [...] występuje kumulacja szeregu czynników zwiększających bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia domowników (m.in. szkodliwe stężenia radonu, stężenie izotopów promieniotwórczych - szczegółowo opisanych w skardze); załączono również wyniki pomiarów stężenia izotopów radonu w powietrzu przeprowadzonych przez Instytut [...] .[..] im. [...][...].
3. W niniejszej sprawie podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia był art. 161 § 1 k.p.a., zgodnie z którym minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Możliwość zastosowania mechanizmu zawartego w komentowanym artykule jest ściśle determinowana kumulatywnym wystąpieniem czterech przesłanek:
a) przyczynę uchylenia może stanowić wyłącznie zagrożenie dla szczególnych dóbr; w niniejszej sprawie chodzi o "stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu" ze względu na znaczne przekroczenie stężeń niebezpiecznych związków w budynku;
b) możliwość zastosowania tego trybu ma walor następczy, związany z tym, że jego zastosowanie jest ściśle uzależnione od braku w ustawodawstwie innych mechanizmów, które umożliwiłyby osiągnięcie tego celu; skarżący tymczasem inicjują szereg różnych postępowań administracyjnych dotyczących tego budynku (część została zakończona, inne są w toku);
c) każda decyzja może zostać zmieniona lub uchylona, ale "tylko w niezbędnym zakresie", tj. w takim, jaki będzie konieczny dla stworzenia warunków umożliwiających "usunięcie stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobieżenie poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa";
d) możliwość zastosowania niniejszego mechanizmu przynależy do właściwości niektórych organów; są to wyłącznie "organy administracji wysokiego stopnia", co świadczy o wyjątkowości tej instytucji.
Zasadnie twierdzi Minister, że przedmiot ochrony konserwatorskiej, określony w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, rozpatrywać można w oparciu o aktualną definicję legalną historycznego układu urbanistycznego, zawartą w art. 3 pkt 12 u.o.z. Zgodnie z tą regulacją jest nim przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.
Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów w porównaniu do zabytków wpisanych indywidualnie do rejestru. W przypadku wpisu obszarowego, ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 427/12). Objęcie określonych budynków ochroną prawną na podstawie wpisu obszarowego nie oznacza, że mogą one zostać dowolnie przebudowane, rozbudowane czy rozebrane, bez szkody dla substancji zabytkowej. Zatem nie można z góry wykluczyć możliwości udzielenia zgody na rozbiórkę budynku objętego ochroną na podstawie wpisu obszarowego. Z drugiej zaś strony z punktu widzenia prawa nie można utożsamiać ochrony wynikającej z wpisu obszarowego z ochroną indywidualną obiektu.
4. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister nie dokonywał jednak oceny, czy konkretny budynek znajdujący się na dz. nr 295 utracił wartości zabytkowe i czy jest zasadna ochrona konserwatorska tej nieruchomości na podstawie decyzji o wpisie układu urbanistycznego do rejestru zabytków. Organ był bowiem związany zakresem wniosku strony. W związku z tym miał obowiązek w tym postępowaniu jedynie ocenić, czy przedstawione przez Stronę okoliczności faktyczne pozwalają na stwierdzenie, że rzeczywiście istnieją przesłanki, które zobowiązują organ do zmiany/uchylenia decyzji (tj. przesłanki zawarte w art. 161 § 1 k.p.a.).
Ponownie wskazać należy, że przepis ten stanowi odstępstwo od podstawowej zasady stabilności decyzji ostatecznych. Wobec powyższego, organ decydujący o uchyleniu decyzji ostatecznej ma obowiązek ustalić, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona. Przesłanki z art. 161 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz tylko ścisłej. Podstawę zastosowania tego przepisu stanowią skutki faktyczne decyzji istotne dla stanów opisanych w tym przepisie (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1352/14).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż zastosowanie art. 161 § 1 k.p.a. w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania (por. wyrok NSA 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 997/10). Nie chodzi tu zatem wyłącznie o "prawdopodobieństwo" wystąpienia zagrożenia, lecz realny i obiektywnie istniejący stan faktyczny i inne okoliczności sprawy, których nie można usunąć w żaden inny prawnie dopuszczalny sposób.
Zdaniem Sądu, prawidłowo przyjął Minister, że okoliczności wskazane przez skarżących we wniosku z 30 czerwca 2021 r., nie pozwalają na przyjęcie, że zagrożenie wskazanych w art. 161 § 1 k.p.a. dóbr (tj. w niniejszej sprawie zdrowia użytkowników budynku) jest realne i obiektywnie udowodnione (wykazane), a ponadto, że wynika z treści samej decyzji wpisowej, gdyż:
- przywołane zagrożenie nie zostało dostatecznie wykazane przez Strony postępowania (tj. nie wykazano, że zawyżone stężenia szkodliwych czynników wynikają bezpośrednio z decyzji wpisującej układ urbanistyczny miasta S.P., który obejmuje ww. nieruchomość); sam fakt występowania szkodliwych związków nie może być wyłączną przesłanką do zastosowania trybu przewidzianego w art. 161 § 1 k.p.a.; przykładowo można wskazać, że w orzecznictwie wskazuje się, iż ekspozycja na działanie substancji szkodliwej o określonym stężeniu (np. smog) i w określonym czasie nie oznacza prawa do dodatkowego płatnego urlopu z uwagi na szczególnie uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia warunki pełnienia służby (por. wyrok NSA z 17 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3276/21);
- nie jest przekonywująca opinia skarżących, że uchylenie decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a. wpisującej układ urbanistyczny przez wyłączenie nieruchomości z budynkiem na dz. nr [...] - stanowi jedyną możliwość, która pozwoli na ochronę zdrowia użytkowników budynku; twierdzeniu temu przeczą różne postępowania podejmowane i inicjowane w tym zakresie przez stronę;
- zasadnie organ twierdzi, że z akt sprawy nie wynika, aby w odniesieniu do budynku znajdującego się na dz. nr [...] podejmowano działania zmierzające do redukcji stężenia radonu (przykładowo opisane w decyzji); inaczej mówiąc, strona nie wykazała, że podjęła jakiekolwiek działania w celu skutecznej redukcji stężenia niebezpiecznych substancji, ale te działania okazały się nieskuteczne;
- w orzecznictwie wskazuje się, że nawet ustalenie znacznego stopnia przekształcenia jakiegoś obiektu nie powoduje automatycznie utraty wartości chronionych, jeśli stanowi on część układu urbanistycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 865/21); organ konserwatorski chroniąc układ urbanistyczny chroni nie tylko położenie budynków, ulic i określonych obiektów w danym miejscu, ale chroni również to, jak prezentuje się układ urbanistyczny miasta i czy zachowuje on wartości historyczne, artystyczne i naukowe (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 279/19).
Podsumowując, w ocenie Sądu, zasadnie Minister odmówił uchylenia decyzji z [...] lutego 1980 r., wskazując, że nie zachodzą żadne przesłanki zawarte w art. 161 § 1 k.p.a. Pamiętać bowiem trzeba, że art. 161 § 1 k.p.a. reguluje nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej i przewidziana w nim możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonania (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1095/21). W związku z wyjątkowością trybu uregulowanego w art. 161 § 1 k.p.a., ustawodawca nie wskazuje na konieczność stosowania go w każdym przypadku gdy mógłby za tym przemawiać np. interes społeczny, publiczny, czy inne wartości. Tryb ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji zagrożenia ważnych interesów Państwa lub gospodarki narodowej (oraz życia i zdrowia ludzi). Chodzi tu więc o zagrożenia szczególnie poważne, istotne w skali całej gospodarki narodowej lub podważające podstawowe interesy Państwa. Przesłanek tych nie wypełnia rozbiórka jednego budynku (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 181/20). Przepis art. 161 §1 k.p.a. może być stosowany jedynie w przypadkach mających cechy "stanu wyższej konieczności". Stosując tą regulację każdy organ ma obowiązek bezspornego wykazania (na podstawie wszelkich dowodów, w tym przedstawianych przez stronę), że w konkretnej sprawie wystąpił stan zagrożenia jednej z wymienionych w tym przepisie wartości i tego stanu nie można usunąć w inny sposób. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie miała miejsca.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego a Minister nie naruszył również reguł postępowania administracyjnego (w szczególności art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Prawidłowo również został zinterpretowany i zastosowany w sprawie art. 161 § 1 k.p.a.
5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skarg jako bezzasadną.