VII SA/Wa 46/18

VII SA/Wa 46/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Krystyna Tomaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 1512/19 - Postanowienie NSA z 2021-07-30
II OZ 1072/18 - Postanowienie NSA z 2018-10-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
1 Sygn. akt VII SA/Wa 46/18
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania J.P. i W.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] (znak: [...]) nakładającej na J.M. i spółkę "[...]" sp. z o.o. obowiązek wykonania w określonym terminie robót budowlanych pozostałych do zakończenia inwestycji zgodnie z Wykazem robót pozostałych do zakończenia inwestycji z Projektu technicznego (część opisowa, II tom, rozdział II.3, strony 317-318), będącym załącznikiem do w/w decyzji, tj. "Projektu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynków o funkcji mieszkalno-usługowej do stanu zgodnego z przepisami na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W." (dwa tomy z VI 2017 r.) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z lokalami użytkowymi, adaptacji i rozbudowie istniejącego budynku o funkcji mieszkaniowo-usługowej na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W.– uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na J.M. I [...] sp. z o.o. obowiązku wykonania, w terminie 48 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji, robót budowlanych polegających na doprowadzeniu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z lokalami użytkowymi, adaptacji i rozbudowie istniejącego budynku o funkcji mieszkaniowo-usługowej na działkach nr ew.[...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W. do stanu zgodnego z częścią opisową i graficzną "Projektu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynków o funkcji mieszkalno-usługowej do stanu zgodnego z przepisami na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W." (dwa tomy z czerwca 2017 r.), tj. do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie organ zobowiązał do prowadzenia robót pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, zapewniając przy tym bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz do uporządkowania terenu po zakończeniu robót i poinformowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o wykonanym obowiązku.
Przedmiotowa sprawa była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed organem II instancji oraz podlegała badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny.
Pierwsza decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z lokalami użytkowymi w suterenie, adaptacji i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na hotel z restauracją na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W.. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., Nr [...].
Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] wstrzymał wykonanie ww. decyzji, zaś decyzją z dnia [...]czerwca 2009 r., Nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] uzupełniając swoją decyzję po rozpatrzeniu wniosku J.P. i W.S. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r.
W związku z wpisaniem do dziennika budowy postanowienia Wojewody [...] o wstrzymaniu wykonana decyzji w trakcie kontroli w dniu [...] sierpnia 2009 r. oraz stwierdzeniem podczas kolejnych kontroli prowadzenia robót budowlanych nad stropodachem nad III piętrem budynku polegających na betonowaniu murów oporowych kwietnika (kontrola w dniu [...] sierpnia 2009 r.) i prowadzenia robót zabezpieczających w zakresie zgodnym z harmonogramem przesłanym przy piśmie z [...] września 2009 r. (kontrola w dniu [...] października 2009 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy ww. budowie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Jednocześnie nakazano wykonanie zabezpieczenia obiektu przed negatywnymi wpływami atmosferycznymi oraz terenu budowy przed dostępem osób trzecich, a także nałożono obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z opinią techniczną oceniającą prawidłowość ich wykonania z decyzją o warunkach zabudowy i obowiązującymi warunkami technicznymi.
Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. Inwestor J.M. I [...] sp. z o. o. przekazali opinię techniczną i inwentaryzację przedmiotowych robót budowlanych.
Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] (nakładającą na inwestora obowiązek przedstawienia projektu zamiennego) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1042/10 skargę oddalił. Wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 408/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Prowadząc ponownie postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] nakazał Inwestorom zaniechanie dalszych robót.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]utego 2011 r., Nr [...] uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w uzasadnieniu wskazując, że: "organ I instancji winien rozważyć możliwość nakazania przedłożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określonej dokumentacji budowlanej obejmującej inwentaryzację wykonanych robót oraz projekt dokończenia budowy celem umożliwienia inwestorowi kontynuowanie prowadzenia inwestycji po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę."
Wobec powyższego, stosując się do wytycznych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] nałożono na Inwestora obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej wraz z oceną techniczną wykonanych prac.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia J. P.postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2659/11 uchylił postanowienie [...]WINB z dnia [...] września 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] uchylił postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Kolejna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia[...] stycznia 2012 r., Nr [...] została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Również następna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Złożona w trakcie postępowania "Dokumentacja powykonawcza przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego i adaptacji na funkcję hotelową z restauracją oraz budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W." z października 2011 r., sporządzoną przez mgr inż. arch. J.K. i mgr inż. S.S. została postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] dopuszczona jako dowód w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na powyższe postanowienie, a Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1189/13 oddalił skargę na ww. postanowienie.
Kolejna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1984/13 oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, iż organ nadzoru budowlanego niedokładnie wyjaśnił okoliczności sprawy i nie dokonał własnej oceny kwestionowanych zagadnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu skargi, wyrokiem z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1889/15 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Sąd wskazał, że stanowisko sądów administracyjnych jest zgodne, że przy doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem do obowiązku badania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym (w tym z planem zagospodarowania przestrzennego) należy stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji legalizacyjnej. Organ więc winien ocenić jakie roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem mając na uwadze uwagi Sądu.
W dniu [...] czerwca 2016 r. Inwestor przedłożył "Dokumentację powykonawczą - Projekt wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynków o funkcji mieszkalno-usługowej na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem" (dwa tomy), autorstwa mgr inż. arch. J. K. i mgr inż. S.S. sporządzoną w oparciu o Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...], zatwierdzony Uchwała Nr [...] Rady [...] z [...].11.2010 r., z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na kontynuację robót budowlanych. Dokumentacja ta została postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] dopuszczona jako dowód w prowadzonym postępowaniu.
Po przeprowadzeniu kolejnych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydał decyzję z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...], która została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...] listopada 2016 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wobec powyższego Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla [...] wyłonił w drodze zamówienia publicznego wykonawcę opracowania przedmiotowej dokumentacji. Wykonawcy dokumentacji, mgr inż. arch. T.P. i mgr. inż. T. P., przedłożyli do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] "Ocenę techniczną budynków przy ul. [...] oraz ul. [...] w W. w zakresie zgodności inwestycji z przepisami prawa.". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...] dopuszczono w prowadzonym postępowaniu administracyjnym ww. Ocenę techniczną jako dowód, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.
W dniu [...] marca 2017 r. Inwestor przedłożył "Projekt techniczny - projekt wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynków o funkcji mieszkalno-usługowej do stanu zgodnego z przepisami na działkach nr ew.[...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W. " (dwa tomy z VI 2016 r. z Aneksem z dnia [...] października 2016 r.), i "Aneks - Projekt techniczny - projekt wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynków o funkcji mieszkalno-usługowej do stanu zgodnego z przepisami na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W." (jeden tom z III 2017 r.). Dokumentacja ta postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...] została dopuszczona je jako dowód w przedmiotowej sprawie.
Kolejna decyzja PINB dla [...] z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...] nakazująca J.M. i spółce "[...]" sp. z o.o. wykonanie w terminie 48 miesięcy, określonych w sentencji decyzji robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z lokalami użytkowymi, adaptacji i rozbudowie istniejącego budynku o funkcji mieszkaniowo-usługowej na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W., została uchylona przez [...]WINB decyzją Nr [...]z dnia [...] maja 2017 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] mając na uwadze zastrzeżenia i zalecenia [...] WINB zawarte w uzasadnieniu w/w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...] dopuścił jako dowód w przedmiotowej sprawie "Projekt wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynków o funkcji mieszkalno-usługowej do stanu zgodnego z przepisami na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W." z czerwca 2017 r.
Następnie po stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na ww. postanowienie przez [...] WINB (postanowienie z dnia [...] września 2017 r., Nr [...]), PINB dla [...] po analizie przedłożonego przez inwestora projektu oraz posiadanego materiału dowodowego wydał ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r.
Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, że wcześniejsze jego zastrzeżenia dotyczące braku ważnego zaświadczenia T.P. o przynależności do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictw oraz zbyt lakonicznej oceny stanu technicznego i do tego jednego, a nie dwóch budynków, zostały wyjaśnione, poprzez złożenie przy piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. zaświadczenia T.P. o przynależności do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w dacie sporządzenia oceny technicznej oraz wyjaśnienie w ww. piśmie, że stan głównej konstrukcji budynków A i B jest dobry.
Również zostały wyeliminowane uchybienia i niejasności wskazane w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. dotyczącej zakresu i formy projektu budowlanego, a w szczególności sprawdzenia projektu w formie aneksu, stanowiącego odrębny dokument, poprzez przedłożenie w dniu [...] lipca 2017 r. dwóch tomów projektu technicznego zatytułowanego "Projekt wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynków o funkcji mieszkalno-usługowej do stanu zgodnego z przepisami na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W." z czerwca 2017, sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ponadto projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Dokumenty potwierdzające posiadanie uprawnień konstrukcyjno-budowlanych bez ograniczeń zostały załączone do w/w dokumentacji technicznej. Zatem skoro odpowiedzialność za projekt architektoniczno-budowlany ciąży na projektancie oraz osobie sprawdzającej, to tym samym uprawnienia kontrolne organu nadzoru budowlanego określa art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do argumentów odwołania organ wyjaśnił, że sądy administracyjne obu instancji nie podważyły trybu w jakim prowadzone jest przedmiotowe postępowanie, zatem zastosowana postawa prawna – art. 51 ust. 1 pkt 2 była właściwa, a dokumentacja techniczna stanowiąca jej załącznik spełnia wymogi określone przepisami prawa.
Oceniając zgodność dokumentacji technicznej – "Projekt wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynków o funkcji mieszkalno-usługowej do stanu zgodnego z przepisami na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W. " w zakresie przyjętych w niej rozwiązań w odniesieniu do warunków określonych w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2010 r., którym objęty jest teren przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, organ odwoławczy stwierdził, że zarówno budynek A jak i budynek B spełniają wymóg maksymalnej ilości kondygnacji. budynek "A" to istniejąca przedwojenna kamienica posiadająca cztery kondygnacje w tym piwnicę. Powyższe jest zgodne z opisem znajdującym się na stronie 6 pierwotnego projektu budowlanego z lipca 2007r. stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...].09.2007r. W wyniku prac modernizacyjnych nad ostatnią kondygnacją wykonana została nadbudówka, w której znajdują się pomieszczenia techniczne (rzut dachów i lokali technicznych w projekcie technicznym z czerwca 2017r. - str. 209) takie jak: kotłownia, wentylatornia, maszynownia dźwigu oraz dwie centrale klimatyzacyjne (rezerwowe), która zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie może być uznana za kondygnację użytkową. Oznacza to, że budynek "A" posiada cztery kondygnacje naziemne, czyli taką ilość jaką posiadał budynek pierwotnie przed przystąpieniem do prac budowlanych. Budynek ten powstał w okresie międzywojennym zatem przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego dla tego terenu w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], dlatego też przepisy obecnego planu nie mogą mieć zastosowania do tego budynku, który posiada pierwotną ilość kondygnacji. Powyższe potwierdza też niezależna "Ocena techniczna budynków przy ul. [...] oraz ul. [...] w W. w zakresie zgodności inwestycji z przepisami prawa" sporządzona w grudniu 2016r. przez mgr inż. arch. T.P. i mgr inż. T.P. Natomiast jak wynika z analizowanej dokumentacji technicznej wysokość budynku "A" w maksymalnym punkcie wynosi 12,70m - gzyms. Niemniej jednak zgodnie z brzmieniem § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wysokość budynku mierzy się "(...) do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi", tak więc do wysokości nie wlicza się gzymsów czy attyk.
Natomiast budynek "B" posiada trzy kondygnacje naziemne oraz pomieszczenia techniczne i nadbudówkę, które zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie są wliczane do kondygnacji. Tym samym warunek dotyczący maksymalnej ilości trzech kondygnacji został spełniony. Maksymalna wysokość budynku do gzymsu wynosi 12,70 m. Natomiast wysokość liczona zgodnie z przepisem § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynosi 12,05 m, więc jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na odmienną ocenę nie może wpływać różnica 5cm pomiędzy wysokością stropu ostatniej kondygnacji w projekcie, a tą wskazaną w przepisach planistycznych. Odnośnie zgodności wysokości zabudowy i liczby kondygnacji z przepisami planistycznymi pozytywnie wypowiedzieli się również mgr inż. arch. T. P. i mgr inż. T.P. w swoim niezależnym opracowaniu. Taką ilość kondygnacji wskazano również w projekcie technicznym.
Oceniając inwestycję pod względem minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który w § 70 ust. 3 pkt 8 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego ustalony został na 30% powierzchni każdej działki budowlanej, organ II instancji stwierdził, że powyższy warunek został spełniony. Potwierdzają to wyliczenia zawarte w dokumentacji technicznej (str. 188 projektu technicznego z czerwca 2017r.) oraz niezależna ocena techniczna sporządzona mgr inż. arch. T.P. i mgr inż. T. P.
Został spełniony, zdaniem organu, zapis planu dotyczący ilości miejsc postojowych. Zgodnie z planem na każde mieszkanie powinno przypadać 1 miejsce postojowe (jednak nie mniej niż 1 miejsce postojowe na 60m2 powierzchni użytkowej mieszkania) oraz 1 miejsce postojowe na każde 30m2 powierzchni użytkowej usług. W budynkach "A" i "B" znajduje się łącznie 41 mieszkań (w "A" 23 i w "B" 18) oraz 296,99m2 powierzchni użytkowej. Projektowanych jest w sumie 51 miejsc postojowych (zestawienie powierzchni w projekcie technicznym z czerwca 2017r., str. 187), tj. dla mieszkań przeznaczone jest 41 miejsc postojowych i dla usług 10.
Również spełniony jest warunek z § 70 ust. 3 pkt 3 ww. miejscowego planu określający współczynnik maksymalnej powierzchni użytkowej w budynku w względem powierzchni o funkcji z zakresu przeznaczenia podstawowego, który wynosi nieprzekraczalne 40%. Jak wynika z części opisowej i rysunkowej analizowanego projektu technicznego, lokale mieszkalne (przeznaczenie podstawowe) zajmują łącznie powierzchnię 1983,6lm2, natomiast całkowita powierzchnia lokali użytkowych wynosi 296,99m2 (zestawienie powierzchni w projekcie technicznym z czerwca 2017r., str. 187).
Wyjaśniając swoje rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podziela stanowisko organu powiatowego co do prawidłowości sporządzonej dokumentacji technicznej oraz tego, że może ona stanowić podstawę do dokończenia spornej inwestycji w sposób zgodny z prawem, jednak konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy wynika z zakresu nałożonego przez organ I instancji obowiązku. Z sentencji skarżonej decyzji wynika, że co prawda obowiązki nakładane są na podstawie projektu technicznego z czerwca 2017 r., to jednak zostały one skonkretyzowane do robót, o których mowa w tomie II, rozdział II.3. Dokonując analizy tych robót [...]WINB doszedł do przekonania, że mają one charakter jedynie wykończeniowy. Z kolei w oparciu o zebrany materiał dowodowy [...]WINB nie jest w stanie w sposób bezsporny wykluczyć, że do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, tj. zgodnego z projektem technicznym z czerwca 2017 r. nie jest konieczne wykonanie innych prac, niż wskazane ww. punkcie. Ponadto ze względu na charakter inwestycji oraz stopień zaawansowania robót opisany w projekcie technicznym z czerwca 2017 r. Tom 1, str. 5 (budynek A, czyli przedwojenna kamienica - stan surowy zamknięty, zaś budynek B - stan surowy otwarty w konstrukcji żelbetowej, słupowo-płytowej) nie znajduje uzasadnienia zarówno z punktu widzenia technicznego jak i logicznego myślenia, aby dokładnie wymienić w sentencji decyzji szczegółowy zakres robót do wykonania. Przedmiotowa inwestycja wymaga bowiem realizacji obszernego zakresu prac w oparciu o dokumentację projektową. Z tego też względu, zdaniem [...]WINB, w tej konkretnej sprawie w pełni uzasadnionym jest, aby sformułować obowiązek nakazania wykonania robót zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z projektem technicznym, nie zaś poprzez ich szczegółowe wymienienie.
Za niezasadny organ uznał zarzut nie przedstawienia (doręczenia) projektu stanowiącego załącznik do decyzji organu I instancji, ponieważ PINB dla [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...] dopuścił w/w dokumentację techniczną jako dowód w sprawie i postanowienie to doręczył odwołującym się oraz pismem z dnia [...] lipca 2017 r. zawiadomił strony postępowania w tym skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.P. i W.S.
Zdaniem skarżących wbrew wyrokom sądów administracyjnych organy nie sprawdziły zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zaskarżone decyzje zapadły na podstawie tej samej dokumentacji, która była unieważniona w 2009 r., a teraz nieznacznie uzupełniona o roboty naprawcze dopuszczona, jako dowód w sprawie, w trybie art.75 k.p.a.
Decyzje obu instancji są niezgodne z art. 36a i art. 37 ust. 2 oraz art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zastosowanie nieodpowiedniego przepisu Prawa budowlanego, o którym jest mowa w art. 51 ust. 7 tej ustawy.
Zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji, w sytuacji unieważnienia pozwolenia na budowę przez Wojewodę [...] (decyzja Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.) oraz wstrzymania robót budowlanych postanowieniem PINB, wydanym na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego, ze względu na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne. jedynie po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Skarżący podnieśli, że skarżona decyzja nakazuje wykonanie robót budowlanych na działkach, na które Inwestor nie miał wymaganego pozwolenia na ich zabudowę. Pozwolenie to nie pozwalało na prowadzenie robót objętych skarżoną decyzją, lecz pozwalało realizować całkiem inną inwestycję, zgodną z warunkami zabudowy z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...].
Zarzucili organom nie uwzględnienie ich wniosków o:
- nakazanie inwestorowi wykonania dokumentacji powykonawczej oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej,
- nakazanie inwestorowi wykonania projektu budowlanego zamiennego, co pozwoliłoby na skuteczną ocenę - czy sporną budowę można zalegalizować, stosując ustalenia obowiązującego planu miejscowego,
- przeprowadzenie oględzin na miejscu budowy, w aktach sprawy, brak protokołu i adnotacji z kontroli, popartej o dokumentację fotograficzną,
- rozprawę administracyjną, przy udziale biegłych, w celu ustalenia, czy budowę tą można zalegalizować w postępowaniu naprawczym.
Zarzucili także nie odniesienie się do opinii technicznej W. K., rzeczoznawcy budowlanego o specjalności architektonicznej (biegły sądowy w dziedzinie budownictwa przy Sądzie Okręgowym w W.).
Skarżący zakwestionowali prawidłowość ustaleń poczynionych w zakresie ilości kondygnacji i wysokości budynków, podziału na dwa budynki (A i B). Podnosząc przy tym, że budowa nigdy nie była zabytkowa i nie figurowała w gminnej ewidencji zabytków.
W ocenie skarżących doszło również do naruszenia art. 7, 8, 67 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 89 § 2, 107 § 1 i 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wyjaśnić należy, iż fakt posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę w czasie realizacji budowy ma znaczenie dla stwierdzenia, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę w odniesieniu do określonego obiektu uzasadnionym jest prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 - 51 Prawa budowlanego, bowiem w przypadku realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę koniecznym byłoby wszczęcie postępowania opartego na art. 48 Prawa budowlanego. W warunkach przedmiotowej sprawy konieczność prowadzenia postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego wynika z faktu, że decyzję o pozwoleniu na budowę usunięto z obrotu prawnego, a inwestor obiekt realizował w czasie, kiedy pozwolenie na budowę pozostawało w obrocie prawnym, co ma takie znaczenie, że w odniesieniu do wykonanych prac stosuje się art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
Na wstępie w odpowiedzi na zarzuty skargi, należy przypomnieć, że stosownie do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2018 poz. 1302.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. Jak wskazuje się w orzecznictwie zasada ta traci moc wiążącą jedynie: w razie zmiany ustawy, w sytuacji zmiany - już po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1990 r., SA/Wr 137/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 51; wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, LexPolonica).
Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22.03.1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2010r. w sprawie VII SA/Wa 1042/10 oddalając skargę na kasacyjną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], wyraził pogląd prawny zgodnie z którym "w pierwszej kolejności organy winny ustalić zakres wykonanych przez inwestora nieprawidłowości zwłaszcza w kontekście przyczyn dla których stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie prowadząc postępowanie naprawcze, określić zakres koniecznych do wykonania robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dopiero tak ustalony stan faktyczny, przy uwzględnieniu rozstrzygnięcia Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] wyrażającej zgodę na odstępstwo od warunków technicznych oraz dowodu w postaci złożonego przez skarżących orzeczenia technicznego, pozwoli na ocenę czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem i jakie ewentualnie wymagania powinien spełniać projekt zamienny ( art. 51 ust 1 pkt 3 )".
Powyższe stanowisko WSA w Warszawie znalazło akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 25 maja 2012r.w sprawie II OSK 408/11, oddalając skargę kasacyjną od wyroku w sprawie VII SA/Wa 1042/10 wskazał, że "W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego ([...] WINB), uchylającego decyzję organu I instancji ...z tego powodu, że nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego adaptacji i rozbudowy przedmiotowego budynku na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, powinno zostać związane z uprzednim rozważeniem nałożenia na inwestora obowiązku wykonania konkretnych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem, których realizacja mogłaby skutkować wykonaniem takiego projektu, zwłaszcza, że organ I instancji posiadał wiedzę na temat niezgodności realizowanej inwestycji z przepisami prawa". Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że " Stanowisko ( Sądu I instancji) jest trafne także w kontekście przyjęcia, iż wydanie decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy roboty te nie zostały zakończone, możliwe jest na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy po stwierdzeniu wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Mając powyższe na uwadze nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia przez organy art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem na tym etapie postępowania naprawczego wywołanego wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 września 2007r., powyższy tryb postępowania został pozytywnie zweryfikowany przez Sądy obu instancji z jednoczesnym zastrzeżeniem możliwości dalszego procedowania przez organy celem przeprowadzenia procedury naprawczej w stosunku do przedmiotowej inwestycji.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, nie zawiera ona wad skutkującym jej wyeliminowaniem z obiegu prawnego.
Organ odwoławczy nałożył na J.M. I [...] sp. z o.o. obowiązek wykonania, w terminie 48 miesięcy, robót budowlanych polegających na doprowadzeniu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z lokalami użytkowymi, adaptacji i rozbudowie istniejącego budynku o funkcji mieszkaniowo-usługowej na działkach nr ew.[...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W. do stanu zgodnego z częścią opisową i graficzną "Projektu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynków o funkcji mieszkalno-usługowej do stanu zgodnego z przepisami na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W." (dwa tomy z czerwca 2017 r.), tj. do stanu zgodnego z prawem.
Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego ,że ze względu na zakres koniecznych do wykonania robót oraz ich ciąg technologiczny nie sposób ich wyspecyfikować w treści samego rozstrzygnięcia, czyniąc cały projekt z czerwca 2017r. integralna częścią decyzji.
Nałożono więc obowiązek wykonania robót naprawczych w budynku A i budynku B w taki sposób aby były one zgodne z rozwiązaniami zawartymi w przedmiotowym projekcie technicznym. Między innymi w budynku A należy wyciąć i wyburzyć fragmenty płyty stropodachu piwnic oraz wylać nowe œściany monolityczne żelbetowe garażu podziemnego znajdujące się całkowicie pod poziomem otaczającego terenu, doprowadzić do całkowitego odsunięcia garażu podziemnego od granicy z działkami nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] i zagospodarować otaczający teren nad płytą stropową garażu podziemnego zgodnie z projektem, przykryć dachy, wykonane częściowo w formie mansardy oraz częściowo w formie dachów płaskich, blachą i warstwami izolacyjnymi w celu zabezpieczenia przed negatywnymi skutkami warunków atmosferycznych, wykonać obróbki i tynki wewnętrzne i zewnętrzne z warstwami izolacyjnymi œścian i stropów na wszystkich kondygnacjach, wykonać wszystkie bariery wewnętrzne i zewnętrzne, ogrodzenia ,balustrady, daszki, przejścia, podjazdy, pochylnie i rampy dla osób niepełnosprawnych, wykonać przyłącza do mediów , kominy wentylacyjne, przewody i urządzenia oraz wiele innych. Roboty naprawcze w budynku B mają polegać między innymi na: wycięciu i wyburzeniu fragmentów płyty stropodachu piwnic oraz wylaniu nowych œścian monolitycznych żelbetonowych garażu podziemnego znajdujących się całkowicie pod poziomem otaczającego terenu, doprowadzenie do całkowitego odsunięcia garażu podziemnego od granic z działka nr ew. [...], [...] i [...] , zagospodarowaniu otaczającego terenu nad płytą stropową garażu podziemnego zgodnie z projektem, w którym garaż podziemny pod budynkiem znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, wycięciu fragmentu stropu nad III kondygnacją nadziemna oraz wykonaniu prac rozbiórkowych, wykonaniu otworu schodowego oraz wylaniu słupów i podciągów podtrzymujących konstrukcję w celu usunięcia jednej kondygnacji mieszkalnej w budynku B.
Wszystkie prace przewidziane projektem mają na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, jednak dokonana przez organ odwoławczy ocena robót budowlanych w zakresie ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami Prawa budowlanego( art. 35 ust 1 pkt 1) oraz warunkami technicznymi, w ocenie Sądu zarezerwowana jest dla oceny projektu budowlanego którego inwestor jeszcze nie przedłożył do zatwierdzenia.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz kategorię obiektu , niewątpliwie inwestor , przed przystąpieniem do użytkowania zobligowany będzie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W tej sytuacji, niezbędnym staje się przedstawienie przez inwestora kompleksowego projektu budowlanego zamiennego , który podlegać będzie kontroli w ramach art. 34 i 35 Prawa budowlanego.
Wyjaśnić należy, że nie można rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Chodzi, bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym. W sytuacji zaś, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Wówczas zadaniem organów będzie analiza przedłożonego projektu budowlanego, pod względem jego zgodności z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ( vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2015r., sygn.akt VII SA/Wa 1889/15), przepisami art. 34 a przede wszystkim art. 35 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł, jak w sentencji.